留守兒童體育活動關愛保護幫扶制度建設分析

王仕虎，萬一春

（安徽交通職業技術學院，安徽 合肥 230051）

留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿16周歲的未成年人。它是社會經濟快速發展時期的特殊產物。據民政部2016年發布的數據顯示，我國的留守兒童數量達到了902萬人。針對這一現狀，黨中央、國務院高度重視。黨的十八屆三中、五中全會分別對建立健全農村留守兒童關愛服務體系做出了決策部署，如國務院連續4年在《政府工作報告》中對農村留守兒童工作提出明確要求，中央領導同志多次作出重要批示；2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》將農村留守兒童關愛保護工作列為重點工作任務；2016年2月國務院印發了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（以下簡稱《意見》），對農村留守兒童關愛保護作出了專門的制度性安排；2016年全國“兩會”審議通過的《“十三五”規劃綱要》也將農村留守兒童關愛保護列為基本公共服務內容等。這些充分說明了黨中央、國務院對農村留守兒童關愛保護和未成年人保護工作的關心和重視，詮釋農村留守兒童關愛保護工作對保護未成年人合法權益、維護社會和諧穩定具有重要意義。近年來，隨著國家或地方政府鼓勵外出打工人員回鄉就業或創業，部分省市的留守兒童數量呈現回落趨勢，這是一個可喜的現象。但是，偏遠貧困地區的留守兒童現狀并未出現根本性改觀。因此，留守兒童關愛保護幫扶工作路還很長，任重道遠。國家、社會和家庭重視留守兒童工作，群力群策，多方并舉，從各個層面、各個角度進行關愛與幫扶。但具體到留守兒童體育活動幫扶則少有鮮見，特別是在留守兒童體育活動具體制度制定方面，如在《意見》這一綱領性文件中提出關注留守兒童體育活動的內容僅有一處，即“寄宿制學校要完善教職工值班制度，落實學生宿舍安全管理責任，豐富校園文化生活，引導寄宿學生積極參與體育、藝術、社會實踐等活動，增強學校教育吸引力”。其他政策法規中也基本未見留守兒童體育幫扶內容。應以體育活動為切入點，加強留守兒童體育幫扶力度，在留守兒童關愛保護幫扶制度建設與落實上突出體育活動內容，促進留守兒童體育幫扶機制的有效形成。這些對留守兒童權益保障制度建設，體育教育活動指導機制建設，體育活動動機機制建設及各種監督機制建設等均具有積極意義。

1 留守兒童關愛保護幫扶制度建設現狀

1.1 國家層面法制建設

農村留守兒童是弱勢群體，是需要國家、社會、家庭攜手關愛的特殊群體，它受聯合國《兒童權利公約》和我國的《憲法》《民法》《刑法》等法律的保護。在對兒童權益保護方面，國家配套制定了一系列的法律法規，如《未成年保護法》《民法通則》《義務教育法》等。針對留守兒童這一重大的社會問題，近年來由于社會關注度的提升，相關的國家層面政策法規相應出臺，如《意見》《關于進一步做好進城務工就業農民工子女義務教育工作的意見》《關于加強義務教育階段農村留守兒童關愛和教育工作的意見》《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》等，這些政策法規對留守兒童保護都起到積極作用，但依然不能充分滿足留守兒童及留守家庭的需求。由于廣大農村及某些社會群體存在片面認識，認為留守兒童的教育、生活、發展是學校、留守家庭和留守兒童父母的責任，潛意識中淡化留守兒童的社會責任。造成在政策執行與落實方面存在偏差與疏漏，很難達到預期保護效果。留守兒童問題的出現已近30年，它還將在很長一段時間存在，國家與社會不能有絲毫的松懈，應繼續加強完善相關法制建設。

1.2 地方層面保障制度建設

由于地方政府公務人員，學校教師在日常生活工作中能廣泛接觸留守兒童，直接面對不同的留守兒童家庭，熟悉留守兒童現狀，在國家層面法律制度出臺之前，地方政府已足夠重視留守兒童問題，根據屬地留守兒童現狀制定相應政策，采取相應措施，關愛保護幫扶留守兒童。例如，江西省在2015年6月下發《關于指導村（居）民委員會協助做好社會救助工作的意見》，山東省2015年11月出臺《關于建立和完善農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系的意見》，江蘇省在2016年2月下發《關于在全省開展兒童家庭監護缺失社會干預工作試點的通知》等。2016年《意見》發布作為一個重要時間節點。在這之后全國各省、自治區、直轄市立即行動，從本省留守兒童實際現狀出發，快速研判，出臺相關配套實施意見和實施辦法。例如，安徽省出臺《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的實施意見》和《關于貫徹落實〈國務院關于加強困境兒童保障工作的意見〉的實施辦法》法規制度；江西省出臺《江西省農村留守兒童關愛保護工作規程（試行）》法規；貴州省出臺《進一步加強留守兒童困境兒童關愛救助保護工作的實施意見》和《留守兒童“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動實施方案》法規制度文件。部分縣級政府也根據本地情況制定相關政策，如江蘇沭陽縣出臺《推進未成年人社會保護和困境兒童分類保障工作實施方案》等。《意見》的發布提升了各級政府對留守兒童的關注度，加大了各級政府對留守兒童的幫扶力度，促進了各級政府對留守兒童權益保障制度建設，將留守兒童保護幫扶工作提升到新高度。

1.3 關愛保護幫扶制度執行落實情況

為了貫徹落實《意見》精神，將留守兒童工作做扎實，提升各級政府對留守兒童工作認識高度。2016年11月，民政部會同其他7部委聯合下發《關于在全國開展農村留守兒童“合力監護、相伴成長”關愛保護專項行動的通知》，推動農村留守兒童關愛保護工作實施。2017年11月，民政部正式上線啟用全國農村留守兒童信息管理系統。這套信息管理系統既是黨中央、國務院的決策要求，也是做好農村留守兒童關愛保護工作的客觀需要。信息管理系統包括留守兒童數據錄入、審核報送、匯總分析等功能模塊，實現了與最低生活保障信息系統、建檔立卡貧困戶信息系統、殘疾人信息管理系統的數據共享，為開展農村留守兒童數據更新、比對核實、組合查詢、定期通報、實時報送等工作提供了可靠的平臺支撐和有效的技術保障，對建立詳實完備的農村留守兒童信息臺賬，推動社會資源的有效對接，實現對留守兒童的精準關愛、精準幫扶、精準保護具有十分重要的意義。

各地政府在推行落實《意見》時能高度重視，采取多種措施，如召開困境兒童工作會議，建立農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議機制，通過多部門緊密聯系、通力協作、分工執行，落實留守兒童關愛保護工作等。縣、鄉鎮人民政府和村（居）民委員會基層組織也廣泛深入留守兒童群體之中，認真組織開展關愛保護行動。定期對監護人進行法治宣傳、監護監督和指導；村（居）民委員會定期走訪、排查，掌握農村留守兒童的家庭情況、監護情況、就學情況等；通過留守兒童之家建設，為留守兒童提供與父母保持實時有效聯系通訊支持；依托學校開展留守兒童關愛幫扶工作，全程關注留守兒童學習情況，加強留守兒童心理輔導，幫助形成正確的“三觀”；保障留守兒童的各項人身安全，落實留守兒童安全管理責任等。積極地、有效地幫扶模式層出不窮。但是，在實際執行過程中也存在一些薄弱環節，如目前還存在留守兒童督導員和留守兒童專職干部思想認識不足、工作懈怠和職責不明情況，專職人員缺少必要的培訓，有些基層單位專職工作人員配備不足等；其次是對留守兒童數據采集存在誤差，臺賬登記有錯填或漏填現象，一人一檔不健全等；另外，還有工作機制獎懲問責機制不健全，多部門之間協調溝通不暢，關愛幫扶服務經費短缺，社會力量參與關愛保護工作機制不健全等問題。總體來講，留守兒童制度建設與制度執行監督任重道遠，需要認真考慮和總結完善。

2 留守兒童體育活動關愛保護幫扶制度

2.1 法律法規及政策建設

體育是以增強體質為主要任務的教育。它與德育、智育緊密相連，也有別于德育、智育，是具有特殊屬性的一種教育方式。體育活動能促進學生身心健康發展，幫助培養堅強意志品質，創新開拓精神。留守兒童因缺失父母關愛，往往處于悲觀、失望、緊張、焦慮、恐懼或抑郁中，容易得心理疾病。適宜的體育活動可以轉移或分解心理壓力，糾正不良心理狀態，同時也能促進身體發育，強健體魄。在當前，人們的關注焦點是留守兒童的心理健康教育，對留守兒童體育教育關注較少，忽視體育教育的重要性，忽略了身體與社會適應性教育。所以在留守兒童保護幫扶上還應注重身體鍛煉，加強體育關愛活動幫扶。截至目前，還未見有專門針對留守兒童體育活動關愛幫扶法規制度出臺。各級政府應在制定留守兒童幫扶政策時充分考慮體育活動幫扶因素，以體育幫扶制度建設為契入點，拋磚引玉，加強留守兒童幫扶制度細分建設，做到精準幫扶。

2.2 體育活動幫扶效果

留守兒童體育活動范圍包括學校體育教學課、課外體育活動和社區體育活動三部分。學校體育課是組織最嚴密、活動最規范、安全性最高、運動效果最明顯的教育行為，同時也最能體現出體育活動幫扶效果。幫扶效果是依靠學生體育成績來體現的，在所有的學生體育成績考評與測定中，只有初中升學體育測試及國家學生體質健康標準測試數據是最規范、最準確的測試數據，最能反應留守兒童體質狀況。為驗證《意見》出臺后留守兒童體育幫扶政策實施效果，抽樣調查了合肥市柘皋初級中學等6所學校2015級、2016級、2017級畢業班留守兒童與非留守兒童各240人（男女各120人），統計分析畢業年國家學生體質健康測試綜合成績和中考體育加試成績數據后顯示，2016年留守兒童國家學生體質健康測試綜合平均成績低于非留守兒童1.02分，中考體育加試平均成績低1.25分（注滿分50分）；2017年留守兒童國家學生體質健康測試綜合平均成績低于非留守兒童2.62分，中考體育加試平均成績低0.48分（滿分55分）。經檢驗比較數據不存在顯著差異性。也就是說，留守兒童體育幫扶政策執行后，對留守兒童體質未產生明顯的影響，留守兒童體育活動狀況仍然需要重視，仍然需要提高關注度。

3 留守兒童體育活動關愛保護幫扶制度建設展望

3.1 加強留守兒童體育活動關愛保護幫扶制度建設

《意見》目前是留守兒童保護幫扶綱領性法規，其中提出“到2020 年，未成年人保護法律法規和制度體系更加健全，全社會關愛保護兒童的意識普遍增強，兒童成長環境更為改善、安全更有保障 ”的法規制度建設目標。并強調“縣級人民政府要切實加強統籌協調和督促檢查，結合本地實際制定切實可行的農村留守兒童關愛保護政策措施，認真組織開展關愛保護行動”。因此，各級地方政府和相關管理部門必須在綱領法規的指導下加大留守兒童體育幫扶制度建設，根據各地市留守兒童體育活動狀況制定與本地區相適應的體育活動保護與幫扶制度。將“合力監護、相伴成長”農村留守兒童關愛保護專項行動落實到位。做好學校體育活動、留守兒童之家、留守兒童服務站等留守兒童監督管理服務機構的體育條例制度工作。爭取制定留守兒童體育活動關愛保護幫扶專項條例，提高留守兒童體育活動幫扶力度。

3.2 扎實推進留守兒童體育關愛保護幫扶政策落實

政策的落實是一項系統工程，政策實施后的效果若能達到政策制定的初衷，則必須保證在每個實踐環節中做到盡善盡美。《意見》明確指出留守兒童關愛服務體系建設，要從強化家庭監護主體責任，落實縣、鄉鎮人民政府和村（居）民委員會職責，加大教育部門和學校關愛保護力度，發揮群團組織關愛服務優勢和推動社會力量積極參與五方面全面推進。政府關愛機構的合理準確設置，專職保護人員素質高、責任意識強、職責明晰，政府專項資金的劃撥到位，留守兒童校園體育活動的加強，留守兒童父母的家庭回歸，體育活動鍛煉意識增強，社會群體的參與等方面的具體落實，均是對留守兒童體育保護幫扶落實的最好體現。關愛幫扶各環節的緊密配合，環環相扣，良性循環的形成是建立留守兒童保護幫扶長效機制的強有力前提。落實政策過程中做好政府和社會監督工作，完善監督機制，是建立留守兒童保護幫扶長效機制的保證。另外，做好保護幫扶后期評估工作，依據評估結果及時修正實施措施，并做好獎懲工作也非常重要，是建立留守兒童保護幫扶長效機制的有益補充。

3.3 創新、拓展留守兒童體育活動關愛保護幫扶路徑

現今是互聯網時代，我們要充分享受互聯網帶來的便捷福利。留守兒童政策執行與落實需要一定的時間跨度，在具體事務的落實方面又因地域廣泛、程序繁瑣等因素影響，降低了工作效率。留守兒童體育活動幫扶過程中可以融入“互聯網+”，創新體育幫扶機制，高幫扶效率。民政部2017年11月正式上線啟用全國農村留守兒童信息管理系統，對留守兒童幫扶工作的巨大支持。地方政府也可以通過開發留守兒童體育保護幫扶APP，進行線上管理，拉近管理人員與留守兒童距離，貼近留守兒童，實時全面掌握留守兒童體育活動信息。同時，留守兒童管理部門或管理人員通過對留守兒童體育活動大數據整理，制訂行之有效的政策措施，完善留守兒童體育保護幫扶工作。在政府機構精簡和提高辦事效率大環境影響下，留守兒童體育幫扶工作還可以通過社會服務購買的方式來實現。讓成熟富有經驗的社會機構承擔保護與幫扶責任，有助于提升保護幫扶層次，給留守兒童提供更好的服務。購買資金的融資可以通過動員社會慈善機構或成功企業捐助、教育專項經費統籌劃撥來等方式來實現。

4 結 語

留守兒童關愛幫扶制度建設隨著《意見》的頒布得到了加強，政策落實效果明顯。留守兒童體育幫扶制度建設與政策執行效果還需要加強，任重道遠。留守兒童問題在很長一段時間內將持續存在，留守兒童體育活動關愛保護幫扶也將持續。雖然留守兒童總數量正持續回落，但在黨和國家的重視與關懷下，留守兒童關愛保護幫扶工作并未削弱，反而得到加強。展望未來：留守兒童體育活動社會關注度會越來越高，保護制度會越來越完善，保護機構建設會越來越規范，參與保護幫扶隊伍會越來越龐大。