區域差異視角下農村公共品供給效率的測度

劉傳俊，文習成，劉祖云

（南京農業大學a.公共管理學院;b.黨委辦公室，南京 210095）

0 引言

自1993年分稅制改革以來，農村公共品供給雖取得了長效性發展，然而農村公共品供給的財政投入與公共品實際需求仍存在供需匹配的偏差性問題。分稅制改革以及農業稅費的取消引致了基層政府財政獲取渠道的縮減，中央以及省級政府為了實現區域間城鄉公共品的協調發展，財政轉移支付制度產生和發展起來。但從實踐調研來看，財政轉移支付的資金分配尚未對分配主體及獲取對象的權責分工進行確定，只不過是對農村公共品供給的政策希冀而已。農村公共品供給中起到關鍵作用的是鄉鎮政府，但囿于其財政權力的向上斷裂，尚未形成公共財政支農資金分配的話語權。由此，鄉鎮政府的財政資金與本應獲得的財政轉移支付資金之間產生了偏差關系，其后果是導致了公共品財政供給的支出失衡困境，而這對農村公共品有效供給的外部性作用是不可控的，也加劇了農村公共品財政供給風險。

近年來，我國政府對農村公共品財政投入在不斷增加，但仍然有幾個因素影響著農村公共品供給效率：一是基于中國大陸地區支農資金比例遠遠低于同期的韓國和日本；二是縣級層面以上的政府能否真實反映出農村社會公眾的公共品需求；三是支農政策的上行制定與下行執行存在層級偏差與真空現行，致使政策發展出現扭曲，進而影響到了縣鄉政府供給公共品的行為動機以及可行能力。從農村公共品財政投入的實踐反饋結果來看，供給經費投入的主體也在發生轉型，多元化主體日益形成。本文通過梳理農村公共品供給與財政體制的既有文獻，同時甑別了不同財政體制下農村公共品供給模式的歷史演變，從而厘清公共財政體制是當前農村公共品保障的應然性。此外，借助于DEA的模型，建構了農村公共品的財政供給效率模型，并利用大陸地區31個省份的統計數據測度出農村公共品供給效率，為優化供給路徑提供實證指導，旨在實現農村公共品有效供給。

1 模型建構

本文認為公共政策的有效性是一個綜合性的標準，它包括了公共政策供給有不同的特質也有不同的側重面，不應該僅限于效果和效率，而是一個立體的評價體系，“有效性”的內涵也應該更加寬泛。但為了更好地測度出農村公共品供給的有效性，本文中的研究方法主要采取DEA模型，以此來實現這一檢驗效果。

在農村公共品供給過程中應用DEA模型主要是測度供給效率，換言之，就是考察供給過程中的“投入（input）——產出（output）”比，因此，常常將此測度效率界定為“工具性效率”。本文嘗試應用DEA模型來測度大陸地區31省（市）農村公共品供給的效率。如在場域中存在諸多投入方式，即便多種投入(h)卻只能生產出單一物品。這種生產模型，倘若能利用這部分資源并將其產出最大化，則說明其行為結果是產生效率的。如圖1所示，通過以上簡易型經濟模型，生產可能性邊界線上的點是有效率的。

圖1 可能生產的有效區域

因此，圖1中的生產可能集為：

但需要明確一點，P(f)內部邊界點 C在實踐過程中是不存在的，且P(f)之內的點D又無法滿足 f(X)=(x，my)∈ax

P(f)y的條件，由此判定其為無效率的。此外，實現效率的路徑集合線在P(f)的虛線邊界。圖1中A、B則是生產可能集的邊界線，同時又處于MN上，因此也可將A、B劃歸為效率點。

倘若外部產出不是一種，而是有m種（m≥1），當投入為 X=(x1，x2，…，xh)T∈時，可將集值映像定義為：

于是生產可能集則為：

從上文的論證過程很容易得出，用集值映象所定義出的生產可能集，和當 m=1時用生產函數定義的生產可能集是吻合的。所以，生產可能集T={(X，Y)|Y∈S(X)，X∈}，其中 S(X)={Y ∈ Em|投入X，可產出Y }。

那么，所能定義出的生產可能集T可以判定其為Pareto最優點（換言之，其為Pareto解），最終其生產可能則為效率點抑或是有效點。

由此看出，一個決策單元是否有效率抑或是DEA有效，主要判斷依據在于此決策單元是否落入到生產可能集中的生產前沿區域。而對于生產前沿區域主要是依據決策單元的輸入與輸出的數據包絡分析，即為下文所應用的C2R、BC2模型。

（1）C2R模型：規模報酬不變。

假定評價場域中存在著t個同類部分，可將這一集合體稱為決策單元（DMU）。而每個決策單元中均涵蓋了m個投入變量和n個產出變量。其中，xij是表示為第 j個DMU對第i種輸入的投入量，xij＞0；yrj表示第 j個DMU對第r種輸出的產出量，yrj＞0。此外，νi表示第i種輸入的一種度量；ur表示第 r中輸出的一種度量，i=1，2，3，…，m；r=1，2，3，…，n。 xij、yrj為已知數據，可以根據以往的歷史資料而測度，vi、ur為控制變量變量。

所以，每一個DMU都有對應的效率評價指數：

可以適當地選取權重系數，使其滿足：hj≤1，j=1，2，…，t，以此來獲得TE值。

（2）BC2模型：規模報酬可變

20世紀80年代，國外學者Banker等人基于凸性、無效率、射線無限制以及最小外插這4項性質公理，將其嵌入到Shepherd距離函數，最終將技術效率（TE）分解為純技術效率（PTE）和規模效率（SE），即：TE=PTE*SE 。C2R模型由于沒有剔除規模報酬的影響，所以其也可稱為綜合效率（技術效率TE），BC2模型實際上提出了規模報酬變動的因素，因此可稱為純技術效率。通過增加對權重λ的約束條件，建立如下的規模報酬可變模型：

依據上述目標函數求得的即是純技術效率（PTE），根據SE=TE/PTE，可以求出規模效率SE。

本文研究的是農村公共品的財政供給效率研究，因此采用的投入指標皆是能顯示財政投入狀況的。本文采用相應的人均教育經費支出I1（元）、人均新農合支出I2（元）、人均農林水事務支出I3（元）、人均農業綜合開發財政支出作為投入量I4（元）；采用人均受教育年限O1（年）、農村醫療機構診療人次O2（萬人）、人均農林牧漁業總產值O3（元）、人均新增和改善灌溉面積O4（畝）作為產出量。

調研樣本選取我國大陸地區31個省市的Panel Data。囊括了我國31個省市較穩定的2010—2016年數據，原始資料包括《中國農村統計年鑒》《中國農業年鑒》《中國財政年鑒》《中國教育經費統計年鑒》《中國教育年鑒》《中國衛生年鑒》、《中國衛生統計年鑒》等。基本數據見下頁表1。

利用Deap2.1軟件求解C2R和BC2模型，計算出農村公共品財政供給的TE（綜合效率值）、PTE（純技術效率值）、SE（規模效率值），具體見下頁表2。

2 效率得分的評價

2.1 綜合效率（TE）評價

從表2中的TE得分來看，東部、中部、西部區域綜合效率的均值分別為0.8197、0.9513、0.8239。中部地區的TE得分均值最高，其次是西部，東部TE的均值最低，東、中、西部區域的綜合效率總體不均衡。而從單個省份維度來看，綜合效率為1.000的省份中有7個來自于東部區域，中部省份中有4個，而西部只有新疆。即便在同一區域（東、西部區域）內各省份之間的供給效率差異性仍舊比較大，相對而言，中部區域供給效率的省份較為均衡。其中，在東部省份中，天津、河北、遼寧、福建、山東、廣東、海南7個省份的TE得分均為1.0000，足見這7個省份在綜合效率維度上是有效的；而其余省份（如浙江、江蘇、上海、北京）的TE得分偏低，綜合效率得分偏低區域主要集中在長三角區域。尤其是北京，其綜合效率得分最低，僅為0.2916。而對于全國而言，綜合效率的平均得分為0.8659，可見其歸屬為DEA的非有效。

表1 農村公共品的投入產出數據

本文所選取的個案以江蘇省為例，通過Deap2.1軟件，從投入主導型的視角下進行測度，結果見表3。

縱觀大東部區域省（市）的綜合效率得分，江蘇地區的農村公共品供給綜合效率得分偏低。之所以發生上述狀況的原因在于：一是數據統計的口徑不一致。基于江蘇省外來務工人員眾多，農村公共品下設的農業生產支出、農林水利氣象支出以及農業綜合開發支出等經費，都不以江蘇省戶籍人口作為標準。除此之外，在核算江蘇省農村醫療診療人次時，江蘇農村區域與城鎮區域的差異性較小，因而農村區域的居民偏好于江蘇省醫療水平更高的省內三甲醫院，最終導致了農村醫療診療人次數明顯低于其他省份。二是江蘇省農村區域發展過程中規模報酬遞減的現象普遍存在。在當前供給規模下，公共品的產出不能視同比率的投入增加而同時增加。所以，江蘇省農村公共品供給是低效的，甚至是無效狀態。與此同時，上海市的綜合效率（TE）較之于其他省市也表現出低效狀態。相連的省（市）之間人口結構都比較相似，故綜合效率都表現出低效狀態。

而中部地區的綜合效率普遍呈現出高效率，其中內蒙古、河南、黑龍江以及廣西等省份的綜合效率得分都為1.0000，這說明了這部分省份的農村公共品供給是有效率的。而縱觀西部各省份，其綜合效率得分絕大部分是低于中部區域省份的，其中新疆的綜合效率最高，得分為1.000；而西藏以及青海省的綜合效率得分較為偏低。

表2 31個省（市）農村公共品供給的各效率結果

表3 江蘇省農村公共品供給的綜合效率（TE）評價結果

2.2 純技術效率（PTE）評價

PTE衡量的前提是：規模報酬可以變化、系統投入不斷減少，并且剔除了系統內部的規模和處置能力的影響，在技術生產允許的條件下所能達的效率水平。從統計學來看，PTE是以DEA為理論基底，在C2R模型中引入限制性條件后所能得出的B2C模型。從表2中可以看出，PTE東部＞PTE中部＞PTE西部。盡管北京和上海農村公共品供給的綜合效率值偏低，但其純技術效率都是1.0000，這也說明了北京和上海農村公共品供給在技術層面上是有效的。而青海與西藏兩省份的技術效率在全國范圍內歸屬為較低層次，分別是0.7258、0.6207，客觀反映出青海與西藏兩省份的農村公共品供給在圖1所示的“投入與產出”的生產可能性邊界的外延面上，且其差距仍舊比較大。從全國范圍的橫向維度來看，東部區域沿海省份的純技術效率都偏高，在東部區域的11個省市中多達9個省純技術效率為1.0000；中部地區的純技術效率普遍偏高，有5個省份的純技術效率為1.0000，剩余省份純技術效率都超過0.9。此外，在西部省份區域中，只有3個省的純技術效率達到1.0000，其余各省份都在同一層級上偏低于東中部省份。而全國范圍純技術效率的均值為0.9547，故認為其為DEA的非有效性，農村公共品供給的有效性有待加強。

以上的數據表明了西部區域省份純技術效率偏低，也表征出西部諸多省份對農村公共品供給效率及公共品的支出管理效率偏低。而支出管理的效率是由政策制定與執行水平所決定，同時也離不開行政轄區內的農村公共品的規劃支出能力的建設。由此看出，支出管理水平影響到農村公共品資源的配置，逆向作用農村公共品的財政供給效率。

2.3 規模效率（SE）評價

對于規模效應（SE）而言，其效率值即綜合效率與純技術效率的比值。由此，如若規模效率低，則說明在一定純技術效率上，農村公共品供給尚未達到最佳規模。倘若以規模效率值越趨向于1時，表明農村公共品供給效率越接近最優化規模；而其規模效率值不等于1，則未達到最優規模，有可能處于規模效率遞增或遞減狀態，由此可得規模效率在[0，1]之間，同理可得出，規模效率值越接近于0時，表征出轄區內的規模效率值越趨于不穩定狀態，從表2中的SE數據結果來看，規模效率值為“1.0000”的省份，包括了天津、河北、遼寧、福建、山東、廣東、海南、內蒙古、黑龍江、河南、廣西和新疆，證實了這12個省份達到了最大化產出規模，也表明這部分省份的農村公共品供給的投入與產出是以同比例增長，最終證明了這12個省份歸屬于DEA的有效，從實踐意義來看，這部分區域省份的農村公共品得到有效供給。

此外，其余省份則歸屬于非有效省份序列，其中的湖北、貴州、寧夏是規模遞增省份，而余下的16個省份處于規模報酬遞減階段。全國范圍的規模效率均值是0.9134＜1.0000，可以判定其尚未達到最適規模。綜合上述對規模效率的論證，可得出供給的投入規模不盡合理化，未能形成規模效應。

3 結論與建議

隨著城鎮化進程的不斷加快，城市偏向性的發展模式已然制約了城鄉共生性發展。不容質疑，財政短缺使得農村公共品的有效供給出現嚴重斷裂，而農村公共品供給的有效性也是農村社會治理現代化的現實載體。本文通過歷史制度分析法，在不同的財政體制下理順了農村公共品供給模式，探求公共財政體制中農村公共品有效供給的應然性。同時，利用DEA的模型，以我國大陸地區31個省市2010—2016年的面板數據，探求了在公共財政體制下各省市農村公共品供給效率的差異性。研究發現：東、中、西部區域的供給效率總體呈非均衡態勢；供給的投入規模不盡合理，未能形成規模的整合效應；農村公共品與公共品的財政支出管理效率偏低。

公共財政體制下農村公共品供給有效性的現實命題已經深刻影響了城鎮化發展進程，而城鎮化進程也關乎到農民對美好生活的需求。因此，如何保障農村公共品的有效性供給是當前農村治理過程中的關鍵環節，也是推動鄉村振興戰略在農村生根落地、開花結果的重要抓手。具體而言：一是明晰農村公共品供給的重點范圍與領域。確定供給范圍和項目領域的關鍵在于有效區分農村公共品的類別與地位。因此，應將我國的農村公共品劃分為生產類與生活類，然后依據不同類別的公共品產品，進行差異性的供給方式。二是強化農村公共財政的供給側改革。理順中央與地方對農村區域的財權，有效推行“鄉財縣管”供給模式，強化財權分配關系的清晰化，旨在進一步對提升鄉鎮政府對農村公共品供給所需的財政資金使用效率。與此同時，建構出農村可持續性公共財政體制，從而保障農村公共品供給的可持續與長效性。均等化的農村公共品有賴于可持續公共財政體制效應的持續發揮。無論是農村場域還是城市場域的公共品供給，都希冀于推動城鄉公共品的均等化，而這一切都有賴于推動公共財政體制均等化效應的發揮。只有摒棄城市偏向性財政體制，才能推動農村公共品的有效供給。通過農村生態環境、農村醫療、農村教育、農村養老和幼托事業的發展來解決農村發展不平衡、不充分的問題，不斷實現農民對美好生活的需求。