基于供給側改革視角的新區健康城鎮化評價分析框架

焉宇成 周閆 劉春濤

摘要： 快速城鎮化背景下，新區的經濟、社會、環境問題上的爭議與“健康城鎮化”的呼吁一直并存，本文在當前供給側改革思維的語境下，提出新區健康城鎮化的分析框架，即針對“經濟發展驅動機制”、“人口城鎮化健康程度”、“土地開發與金融風險”、“生態環境可持續發展”、“城市功能布局合理性”五項內容，利用對大數據的辯證邏輯分析，綜合分析轉型發展重點。在此框架下，對沈北新區進行分析研判，提出發展應對。

Abstract： Under the background of rapid urbanization， the disputes over economic， social and environmental issues in the new district and the call for "healthy urbanization" have been co-existed. Under the current context of supply-side reform， this paper proposes an analytical framework for healthy urbanization in the new district， that is， for the "economic development-driven mechanism"， "urbanization population health"， "land development and financial risk"， "sustainable development of ecological environment"， "urban functional layout rationality"， using big data dialectical and logical analysis to make a comprehensive analysis of the focus of transformation and development. The analysis and research are done in this framework， for Shenbei New District， and countermeasures are put forward.

關鍵詞： 供給側改革；大數據；沈北新區；新區；健康城鎮化

Key words： supply-side reform；big data；Shenbei New District；new district；healthy urbanization

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）16-0025-04

1 對新區認識角度的變更

改革開放以來，我國城鎮化速度不斷加快，新城、新區、高新開發區、工業園區等各種新城市空間（下面統一簡稱為新區）不斷浮現。伴隨著土地的快速開發、行政區大范圍調整，上述 “新城市空間”的誕生和高速生長在加快經濟增長的同時引發了廣泛的社會討論。一方面，浦東新區等國家級新區的規劃建設成為新區建設的成功典范；另一方面，某些二三線城市的新區“鬼城現象”、“公共基礎服務失衡”、“農民失地”、“生態惡化”等現象也備受爭議。事實上，學者們關于“健康城鎮化”的呼吁從未停止，而如何判斷新區發展是否健康并無標準框架。

2015年11月習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十一次會議提出的“供給側改革”為新區健康城鎮化的分析評價提出了新的視角。不同于需求側改革強調把經濟著力點放在投資、消費、出口三駕馬車上面，供給側改革主要包括促進要素端（土地、勞動力、技術、資本等要素）合理配置和推動生產端（農業、工業、服務業和新興產業領域發展）化解障礙，推動實現經濟社會的持續健康發展。

筆者認為，“新區”本身就具備經濟系統特征，因此 “供給側改革”的思維同樣適用于面臨發展轉型的新區。基于對新區焦點問題的匯總，歸納提出從“供給側改革”思維出發的新區健康發展的分析框架。

2 新區健康城鎮化的分析框架

2.1評價內容

從合理配置發展要素的和化解發展障礙兩個角度出發，對新區健康城鎮化的評判內容設置為“經濟發展驅動機制”、“人口城鎮化健康程度”、“土地開發與金融風險”、“生態環境可持續發展”、“城市功能布局合理性”五個方面。

①經濟發展驅動機制。主要從“新區經濟發展狀況如何？經濟發展與產業結構調整（或增長極發展）的協同程度如何？”等方面入手。其中增長極的概念采用的法國學者佩魯提出的“增長極是圍繞推進性的主導工業部門而組織的有活力的高度聯合的一組產業，它不僅能迅速增長，而且能通過乘數效應推動其他部門的增長”，而不是指帶動經濟增長的城市空間。

②人口城鎮化健康程度。主要從“人口和勞動力結構如何？是否與城鎮化水平相適應？”等方面入手。據2010年全國第六次人口普查數據，10年間，遼寧、吉林和黑龍江3省共流出人口400余萬，減去流入的人口，東北地區人口凈流出180萬。人口危機被稱為東北經濟衰退、城市發展緩慢的主要因素之一。雖然沈陽目前人口仍為凈流入，但流入速率已經大幅降低。新區說到底是人的城鎮化，只有人口有序增長、勞動力的穩定供給，城鎮化建設的投入才有理有據。

③土地開發與金融風險。主要從“土地開發和利用效率如何？房地產開發庫存與消化能力如何？”等方面入手。2015年中央經濟工作會議提出供給側改革“三去一降一補”以來，中央繼續加大供給側結構性改革舉措，南方二三線城市房地產市場波動較大，但北方二三線城市房市存量仍然較大。不管是國內的土地公有制還是西方國家的私有制，土地資本運作是新區發展的必備措施，這令新區的建設超前成為不可避免，也從多個角度加大了金融資本潛在風險。

④生態環境可持續發展。主要從“新區的生態環境如何？發展趨勢如何？”等方面入手。一些學者曾經指出，在城鎮化具體過程中，政府常常將生態城、宜居城等作為城市建設的目標，但在實際操作中往往會被異化，這些政策成為項目獲批的幌子，在實際操作中又回到傳統的單純追求城市用地擴張的老路子上來。因此，對新區的生態環境的變化趨勢進行分析，要用既成事實的大數據說話，而不應像奧巴馬獲得諾貝爾和平獎那樣把預期當作判斷標準。

⑤城市功能布局合理性。主要從“城市已建設空間是否合理？基本公共服務狀況如何？”等方面入手。由于新區發展的后發優勢，用地分布、公共服務設施布局的規劃更符合現代規劃的標準，但在具體的實施過程中由于新區機制體制、資金安排等方面因素，可能顧此失彼。健康運行的城市，應當滿足城市功能需求，各類用地在建設過程中也應當隨時評估，便于規劃動態實施和管理。

2.2 評價方法與數據獲取

在評判方法上，筆者認為城市化過程是人口、資源、環境等矛盾要素的集合，且隨時發生變化，新區發展是否健康可以在分析框架下進行，但并不能通過固化的指標體系統一評定，而是應當根據綜合數據，切實分析現象給予辯證邏輯判斷。而在大數據時代，數據的積累為這種辯證邏輯判斷提供了可能。

3 沈北新區健康城鎮化的分析與應對

沈北新區位于沈陽北部，于2006年組建，總面積819平方公里，相當于新加坡國土面積。在改革的大背景下，沈北新區的誕生伴有鮮活的時代特征，發展呈現較強的政策趨向，在“產業升級、技術創新”等內因和“資本推動、政府干預”等外因的共同驅動下走過了快速發展的十年。正如英國《經濟學人》周刊（《The Economist》）在2015 年1 月3 日發表的題為“東北再度告急”的文章所述東北進入經濟發展困境期，沈北新區在快速發展過程中積累的問題也逐步暴露，轉型迫在眉睫。

3.1 沈北新區經濟發展驅動機制分析

從2006年起，沈北新區的經濟增長速度呈現兩個階段。2006-2010年，經濟增長率站穩10%以上高位，其中2007-2008年經濟增長率高達28%，成為推動沈陽老工業基地經濟振興的主要貢獻者之一。2010年后，受到國際金融危機和自身發展周期影響，經濟增速逐步放緩，至2014年到達低谷，2016年觸底略有反彈。

然而，對2007年-2016年的新區產業結構變化的統計，發現10年間產業結構并未得到顯著演進，三次產業比幾乎沒有太大變化。雖然土地的加速流轉和規模化經營促進第一產業增加值提升，使得沈北新區在農業方面發展具備一定比較優勢，可以用來解釋農業占經濟總量比重沒有降低，但第三產業占經濟總量比重始終在25%上下，與經濟發展總體情況失調，長此以往將拖累其他產業門類發展。（圖1）

由于沈北新區生產總值在全市各區縣中排名第五位，而第二產業增加值在全市排名第二位，說明第二產業發展在全市具備比較優勢。對第二產業進行行業細分，在30個涉足行業中，農產品加工業為第一支柱產業，占全區規模以上工業產值28.6%，這也同時解釋了農業增加值的快速增長；其中，乳品和飲料制造貢獻最大，占農產品加工制造業26.2%。計算機通信電子制造、醫藥化工、通用設備和汽車制造業近年來增長迅速，上下游帶動較強，具備成長為主導產業的潛力，而上述產業對生產性服務業發展的配套要求較高，就目前服務業發展狀況來看，尚不足以滿足工業服務配套要求。

3.2 沈北新區人口城鎮化健康程度分析

從全市角度來看，人口五普（2000年）到人口六普（2010年）期間，沈北新區人口增長幅度為48%，僅次于鐵西區的49%。但利用同為2010年的人口六普數據形成年齡結構圖，發現在15-19、20-24兩個年齡段人口占比分別為5.7%、10.0%，遠高于其他年齡段。這是由于沈北新區職業學校和大學數量較多。按大學城官方統計的在校數據對此人口金字塔進行修正，同時對比人口教育結構，得到三個結論。

一是大學城、職教城為沈北新區提供約8萬流動人口，是近年來沈北新區人口機械增長的因素，但目前上述流動人口僅有不足5%人口畢業后繼續留在沈北，絕大多數人口不能轉化為勞動力要素；二是如變化趨勢不變，沈北新區未來15-20年迎來史上最高老齡化時代，老齡化比例最高達到12%；沈北新區受專科以上受教育人口比例全市排名第四，但研究生以上技術人員數量在全市排名倒數，說明熟練技術工人勞動力優勢明顯，但科研力量不足。（圖2、圖3）

3.3 沈北新區土地開發與金融風險分析

沈北新區成立以后，建設用地迅速擴大。到2016年，建設用地就由64.4平方公里拓展為109.8平方公里，增長1倍；到2016年，已開工3000萬元以上項目300余個，包括華強文化基地、東北總部基地、雨潤農副產品全球采購中心、奧特萊斯等重點項目，城市空間得到顯著拓展，累計建設道路400余公里，沈北路、蒲河路和四環路等重要道路構筑沈陽都市區路網框架。

然而出讓后的土地實際建設情況不容樂觀。以是否動工、是否建成為判斷標準，將已出讓地塊分為三類，數據顯示截至到2016年10月，在已經出讓的土地中，已經建設的占比71%，在建的占比10%，未建的占比19%。而在未建的19%中，僅有5%地塊因為基礎設施配套不完備而未動工，造成一定程度上基礎設施的固投浪費。

房地產形勢也不容樂觀。2016年，沈北新區的商品房銷售竣工的“穩步增長”與竣工面積“井噴式增長”形成強烈對比。事實上，以2010年為界，之前沈北新區房地產供不應求，之后供過于求，并呈現差距放大趨勢。同時，從全市層面來看，2006年，沈北新區商品房限制面積僅占沈陽市商品房閑置面積的0.28%，隨著沈北新區房地產開發量的不斷增大，房屋空置面積占全市比例不斷上升，到2015年，商品房閑置面積占全市比例為15.86%，成為典型的供給過剩。（圖4、圖5）

3.4 沈北新區生態環境可持續發展分析

從兩個角度考量沈北新區生態環境的變化。

從遙感影像上提取熱島情況，2016年與2006年相比溫度等級增多，面積大于總面積0.1%的等級由6個增加到7個，面積大于10%的等級由3個增加到4個。溫度等級增多，說明溫差在加大，熱島效應越來越顯著。（圖6）

從NDVI數值上看，2016年與2006年相比，非植被覆蓋區域增加，植被覆蓋在減少，而且高植被覆蓋區域逐漸減少。（圖7）

3.5 沈北新區城市功能布局合理性分析

由于篇幅的原因，對產業用地、公共服務設施配套兩類用地進行評價。把沈北新區的規模以上企業分為六大類，結合影像圖提取企業實際區位和用地。顯然，除農產品加工業集中在輝山外，其他企業呈現不規則散步分布，不利于生產性服務業與基礎設施配套。

截至2016年底，蒲河新城（沈北新區中劃入沈陽中心城區范圍的部分）范圍內，建成中小學16所、文化娛樂設施3座、大型醫院6座、大型商業綜合體5座。重要公共服務設施配套未形成核心，基礎配套設施松散而不均衡尤其蒲河新城西部的道義地區，由于新建樓盤較多，中小學配套不及時，上學難問題在一定程度上加大了道義大街的鐘擺交通量。

3.6 結論與建議

在大數據面前，沈北新區在組建十二年之際，的確在某些方面偏離了健康城鎮化的軌道。主要表現和建議如下：

①在土地利用與金融風險方面，累積房地產存量過大，后續土地開發活力不足。建議有序引導一些環境友好的勞動密集型產業落戶。該類型產業雖然經濟產出不高，但能夠加快吸引人口數量，連帶促進城市服務系統正常運轉，輔以優惠購房政策、廉租政策，耐心消化存量房產；加大違法囤地行為的打擊力度。②在城市功能與產業結構方面，多數新產業空間落地未能采取有效集聚方式，不利于產業垂直分工，也不利于降低配套和運輸成本。建議劃定剩余規劃工業用地地塊的產業門類，扶持計算機通信電子制造、醫藥化工、通用設備和汽車制造業形成三大潛導產業集聚化發展。③在人口發展方面，一方面老齡化嚴峻，另一方面始終未能形成研發型勞動力成長的沃土。建議通過提供創業孵化機會、提高人才福利等措施留下高校內潛在勞動力紅利；借用醫療機構優勢，增設大型老齡化設施及配套，提升服務業發展，順勢帶動產業結構調整。④在生態和人居環境提升方面，依托蒲河生態廊道建設優勢，將綠色引向生態效應較弱區域；依托北部遼河與七星山生態資源，盡可能擴大濕地影響范圍；在道義地區完善公共服務設施體系。

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