依托都市區城鄉融合高質量推進鄉村全面振興

□唐勇

圖/黃偉光

鄉村振興戰略是根據新時代城鄉關系提出的重大戰略，依托都市區城鄉融合高質量推進鄉村全面振興符合浙江現實。浙江走依托都市區城鄉融合發展的道路，可以分為兩個階段：到2035年前，推進鄉村振興實現農業農村現代化；到2050年前，高質量推進鄉村全面振興，高水平實現農業農村現代化

推進鄉村振興戰略的重大意義和浙江現實

鄉村振興戰略是根據新時代城鄉關系提出的重大戰略。改革開放以來城鄉關系進入新的歷史時期，由政府控制的城鄉關系開始通過市場調節。1978-1984年是城鄉關系轉變的第一階段，政策和實踐推動農業農村從包產到戶到包干到戶、聯產承包責任制，使農民獲得勞動收益。政府放開農民從事非農產業和流入城市壁壘。1984-2003年是第二階段，鄉鎮企業推動小城鎮迅速發展，城市經濟開始興起。2003-2017年是第三階段，城鄉發展表現為以城市為中心，城市反哺農村、工業反哺農業以及推進新農村建設和城鄉統籌發展。2017-2050年是第四階段，城鄉關系從城鄉統籌轉變為城鄉融合，新型城鎮化與鄉村振興戰略并駕齊驅，從美麗鄉村建設上升到實施鄉村振興戰略。

鄉村振興戰略是根據新時代城鄉關系提出的面向時代、面向未來的重大戰略。十九大以來，中央多次進行戰略部署。2017年12月，中央農村工作會議提出鄉村振興戰略三階段規劃：到2020年取得重要進展，到2035年取得決定性進展，到2050年鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。2018年1月，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》公布，提出實施鄉村振興戰略的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”二十字目標和十條方針。2018年3月，習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議廣東、山東代表團審議時，對逆城鎮化和鄉村振興戰略全面闡釋。在貫徹“生態宜居”方面，2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》。全國改善農村人居環境工作會議4月26日在浙江安吉召開，推廣浙江“千村示范萬村整治工程”經驗，全面部署改善農村人居環境各項任務。2018年4月，浙江省委省政府印發《全面實施鄉村振興戰略高水平推進農業農村現代化行動計劃（2018-2022）》，以實施鄉村振興戰略高水平推進農業農村現代化為總目標，按照“654”框架排篇布局。在2018年6月4日召開的浙江省鄉村振興領導小組第一次會議上，省委書記車俊強調，形成省負總責、市縣抓落實、鄉村組織實施的工作機制和省市縣鄉村五級書記抓鄉村振興的工作格局，確保鄉村振興各項決策部署落地見效。

鄉村振興若干重大問題，尤其是浙江繼續走在前列的路徑需要深入研究。浙江作為東部發達地區，在“千村示范萬村整治工程”為引領的美麗鄉村、高效生態現代農業、農民專業合作社和“三位一體”的農合聯服務體系、農村文化大禮堂、自治法治德治相結合的鄉村治理體系各項建設上都有成功經驗。2017年浙江居民人均可支配收入達42046元，其中農村常住居民人均可支配收入24956元，連續33年位居全國各省（區）第一。有專家建議，把浙江省列為實施鄉村振興戰略的試驗區和示范省，率先提出一整套推進鄉村振興戰略的總體實施方案和政策措施，率先探索以農業龍頭企業、專業合作社、家庭農場等新型經營主體為引領的新型農業現代化道路，率先推進農業一二三產業融合發展，率先深化城鄉配套綜合改革。

戰略目標和方針已經設定，下一步關鍵是實施戰略的路徑選擇和行動計劃。按照浙江《全面實施鄉村振興戰略高水平推進農業農村現代化行動計劃（2018-2022）》要求，到2022年浙江省農村居民人均可支配收入五年新增10000元，達到35000元以上。這對于當前浙江農村發展尚不平衡的格局來說仍具一定挑戰。筆者認為，依據城鄉發展新時代定位和頂層設計，一是新型城鎮化和鄉村振興戰略將是全面實現現代化長期依據、執行的戰略，二者是有機統一的整體，是協調互補互相促進的關系。二是浙江作為先發地區，城鎮化步驟有所減緩、逆城鎮化的趨勢已經初顯，鄉村振興戰略對逆城鎮化將起到指向和引導作用，尤其要堅決貫徹鄉村振興行動計劃。三是由于城鎮化特別是常住人口轉化戶籍人口的市民化問題仍然是長期問題，以都市區（四大都市區、省域、縣域中心城市）為依托和支撐推進城鄉融合發展，高質量推進鄉村振興，仍是浙江（2035年前）的必然選擇。

依托都市區城鄉融合高質量推進鄉村振興符合浙江現實。依托都市區城鄉融合，可以同時滿足鄉村全面振興和前期新型城鎮化還未實現的農民市民化等重大目標。推進城鄉融合發展應有步驟、有層次：一是現階段（至2035年），只有都市區周邊鄉村才具備鄉村高水平高標準全面振興的資源、要素和市場需求支撐，才有條件通過城鄉融合發展制度和機制，實施城鄉融合的具體內容和措施，實現高質量全面振興。二是只有都市區周邊鄉村全面振興之后，并經由市場擴展、要素擴張，輻射至全域包括偏遠鄉村、“三山”（深山、遠山、高山）海島鄉村，全省域的鄉村高質量全面振興才可能真正實現（至2050年）。三是現階段都市區與周邊鄉村實施城鄉融合發展，要實現交通和基礎設施一體化、資源要素在城鄉配置的一體化、社會管理和公共服務均等化，最后消除城鎮化和逆城鎮化，即發展結果是兩者在一體化區域都不再成為趨勢，而只是正常的要素流動。

鄉村振興國際比較與實現路徑的思考

（一）國內學者對國外鄉村振興的總結

國內學者曾對歐美日韓等國家的鄉村現代化經驗進行梳理歸納：美國農村農戶大多在各自的農地分散居住，但是美國鄉村的基礎設施很好，并建立起了良好的開發建設機制。開發建設投資由地方政府和聯邦政府共同負擔，農村區域規劃的實施由開發商承擔。美國政府引導鄉村進行“生態村”建設，制訂法律法規保持鄉村土壤肥力，保護水源、空氣和自然環境。

英國農村區域規劃值得借鑒。《城鄉規劃法》制訂于1947年，給每個城鎮與村莊劃線，有效解決了土地占用引發的矛盾和問題。居民參與鄉村規劃設計成為農村區域規劃制定和實施的基本模式。英國注重“集鎮”發展，推出相應的扶持政策為人們提供就業機會。集鎮是從村莊發展而來，當村莊發展為集鎮時，首先要考慮其是否具備支持鄉村腹地發展的潛力，其次要考慮村莊是否有適合發展工業的土地和水源，以及居民能否得到基本的社會服務。

法國作為世界第一旅游入境地，鄉村旅游是法國第二大旅游產品，帶動了法國鄉村全面發展。20世紀70年代，法國開始扶持發展鄉村旅游，形成完善的經營、管理模式以及系統的行業標準。法國政府主導制定鄉村旅游發展總體方針和政策措施，給予法律法規和財政支持，引導行業協會制定行業規范。法國農會在鄉村旅游標準和規范、農莊文化保護、品牌建設、農民職業培訓和行業自律方面發揮了巨大作用。

日本提出農業“六次產業化”概念，強調農村相關產業的融合滲透，促進農村一二三產業的融合，讓農民更多地分享農業產業鏈延伸、農業結構轉型升級帶來的收益。近年來，日本農業六次產業化發展態勢良好，在提高產品競爭力、開拓農業多功能以及增加農民收入等方面均取得了很大成效。

韓國于20世紀70年代開展“新村運動”，使韓國農村硬件環境得到大幅度改善。1984年出臺扶持農村觀光政策，為每個觀光農業園提供4.5億韓元融資支持，共有491個觀光農業園接受這項資助。2002年出臺升級版農村觀光政策措施，政策重點不再是扶持觀光農業園等個體經營單位，而是轉向支持以村莊為單位的農村觀光。

（二）依托都市區城鄉融合推進鄉村振興的路徑思考

對于依托都市區城鄉融合發展推進鄉村振興戰略，國內學者提出相似觀點。陳錫文指出，解決我國“三農”問題要靠城鎮化也不能只靠城鎮化，現階段要通過農村產業融合和發展新產業、新業態為農民提供新的就業崗位。在人口城鎮化率不斷提高的過程中，韓國“新村運動”、日本“鄉村重建”計劃、我國臺灣制定“鄉村重生條例”，都有可資借鑒的經驗教訓。韓俊指出，實施鄉村振興戰略必須圍繞強化“錢、地、人”等要素供給，推動城鄉要素自由流動、平等交換，促進公共資源城鄉均衡配置，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。黃祖輝指出，要消除城鄉二元結構這一城鄉一體化最大制約因素，以新型城鎮化戰略引領推進鄉村振興戰略有效實施，實現兩大戰略互促共進和有機銜接。楊開忠提出“以都市圈為最主要落腳地實施鄉村振興戰略”，發達國家鄉村發展主要依托都市圈，都市圈作為鄉村振興的最重要地域已成趨勢。應該從都市圈高度規劃，推進公共服務空間布局和高效通勤交通系統構建，把特色小鎮、田園綜合體、農業公園等與都市圈結合起來。歸納學者和專家的主流觀點：新型城鎮化與鄉村振興戰略二者缺一不可，只有推進城鄉融合體制機制和政策體系，才能以城鄉一體化帶動鄉村全面振興。

筆者認為，學術界依托都市圈城鄉融合的主流觀點，強調主要依靠市場機制實現城鄉一體化；而政策界主張以城市統籌城鄉發展，強調主要依靠政府主導實現城鄉一體化，二者并不沖突，必須相互補充、不可偏廢。以此分析浙江實踐，應適時適地而變：現階段（2035年前），“依托浙江都市區城鄉融合發展，高質量推進鄉村全面振興”是因地制宜的選擇。當前浙江將圍繞杭州、寧波、金華-義烏、溫州四大都市區為中心的都市圈層結構，構建形成“47624”（即4個輻射長三角的都市區、7個輻射全省的省域中心城市、60個輻射所在地級市的縣域中心城市、200個中心鎮、400個其他鎮）的五層次城鎮空間體系。浙江推進鄉村全面振興的戰略實施，只有緊緊圍繞四大都市區、省域中心城市、縣域中心城市這三個層次推進與周邊鄉村的城鄉融合發展，再形成向偏遠、散落鄉村的擴散效應，才能實現高質量全域振興和高水平農業農村現代化。

依托都市區城鄉融合高質量推進浙江鄉村全面振興

高質量推進鄉村全面振興的浙江路徑

依托都市區城鄉融合高質量推進鄉村全面振興的浙江路徑，需要深入研究的是：一是浙江路徑的具體步驟；二是城鄉融合的具體內容；三是行動計劃提出的農業農村現代化（2035）和高水平農業農村現代化（2050）的標準和指標體系。筆者主要從一、二方面作初步探討。

（一）高質量推進鄉村全面振興的浙江路徑

依托都市區城鄉融合高質量推進鄉村全面振興的浙江路徑，主要兩個步驟：一是杭州、寧波、溫州、金華－義烏4個都市區，7個省域中心城市，60個縣域中心城市和都市區、中心城市周邊鄉村地區城鄉融合、城鄉一體化，實現浙江農業農村現代化（2035年）。二是都市區、中心城市和周邊鄉村與偏遠鄉村、“三山”海島鄉村城鄉融合、城鄉一體化，實現浙江全域高水平農業農村現代化（2050年）。

（二）城鄉融合發展的主要內涵

高質量推進浙江鄉村全面振興，率先實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”和農業農村現代化目標，必須在原有全面小康社會指標、農業現代化指標、美麗鄉村建設指南等基礎上建立新的農業農村現代化指標體系，這有待進一步研究。而現階段（2035年前）依托都市區實現都市區周邊鄉村的融合發展、城鄉一體化，主要是推進：（1）以政府主導下的統籌發展推進城鄉交通一體、基礎設施共建、公共服務均等；（2）以市場機制調節下的深層次融合推進城鄉市場和要素配置一體化；（3）對標鄉村振興戰略的五大目標要求，全面加以落實。偏遠鄉村、“三山”海島鄉村的協作與融合，主要推進：（1）推進對偏遠鄉村的財政轉移（政策傾斜）和對口幫扶；（2）推進山海協作升級版；（3）提升偏遠鄉村的基本公共服務和人居環境整治。（4）大力發展偏遠鄉村特色產業和消除集體經濟薄弱鄉村。實現從都市區城鄉融合到高質量的全域鄉村振興（2050年），主要轉變是：（1）都市區及周邊鄉村市場擴展、要素擴張的全域城鄉融合；（2）發展標準從實現農業農村基本現代化到高水平農業農村現代化；（3）從“千萬工程”“新千萬工程”到全域景區化；（4）從注重產業、村容村居到產業旺、生態美、風氣正、治理好、村民富。

依托都市區城鄉融合高質量推進浙江鄉村全面振興，只要緊緊圍繞城鄉融合的主要內容、體制機制、政策體系建設，在有步驟有層次、有整體有重點、層層落實的基礎上，農業強、農村美、農民富的鄉村全面振興美好愿景一定能實現。