自由貿易試驗區的探索脈絡及對浙江的啟示

□秦詩立

自貿試驗區是國際獨一無二的對外開放合作平臺。對浙江而言，自貿試驗區建設既需加快進程，主動借鑒學習上海自貿試驗區的成功經驗，特別是加快寧波各類海關特殊監管區域的整合優化，設立建成統一的寧波綜合保稅區，同時支持創新設立溫州、臺州等綜合保稅區，進一步完善浙江綜合保稅區布局

2018年4月，國務院發布關于《支持海南全面深化改革開放》的指導意見，明確要堅持全方位對外開放，按照先行先試、風險可控、分步推進、突出特色的原則，在海南全境建設自由貿易試驗區，賦予其現行自由貿易試驗區試點政策。這是我國首次以一個省域為單元規劃建設的自貿試驗區，突破性很強。自貿試驗區是國際獨一無二的對外開放合作平臺，目前國內尚缺乏歷史縱向視角的系統梳理，本文對此進行了探索，清楚其內在脈絡和趨勢，對我國進一步建設成熟自貿試驗區、建立自貿港，有著重要意義。

上海綜合保稅區是自貿試驗區探索的邏輯起點

改革開放以來，我國高度重視對外開放合作體制機制創新與平臺建設。1990年6目國務院批準設立我國第一個海關特殊監管區域——上海外高橋保稅區。此后，我國創新設立了海關特殊監管區域類型，即保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區（含霍爾果斯邊境合作區）、保稅港區、綜合保稅區，分門別類制定了相應的管理政策，形成了較完備的海關特殊監管區域體系。

2009年11月，上海綜合保稅區管委會成立，它不是傳統的綜合保稅區，而是作為上海市人民政府派出機構，統一管理洋山保稅港區、外高橋保稅區（含外高橋保稅物流園區）及浦東機場綜合保稅區的行政事務。

相對此前的各類海關特殊監管區域，上海綜合保稅區設立有著重大的體制機制創新：一是實現了三區（洋山保稅港區、外高橋保稅區、浦東機場綜合保稅區）和三港（外高橋港、洋山深水港、浦東國際機場空港）的整體聯動、差異互促，加快了協力把洋山保稅港區建成上海國際航運中心核心區域、把外高橋保稅區建成上海國際貿易中心重要功能前沿、把浦東機場綜合保稅區建成國際航運中心重要組成部分的步伐；二是實現了保稅區、保稅港區、綜合保稅區三類海關特殊監管區域的政策、資源、產業和功能一體化整合互補，凸顯了上海綜合保稅區作為上海統一海關特殊監管區的整體優勢，促進了上海綜合保稅區成為上海建設國際航運中心核心區域、國際貿易中心重要載體、國際金融中心重要突破點；三是創新拓展了具有自由貿易區功能的海關特殊監管區，使區域功能更豐富、成本更低廉、運作更順暢、企業更便利，實現了1+1+1＞3的放大效應，創新形成了資源優化整合、區域聯動發展的新格局、大格局。

2012年11月，上海市人大常委會表決通過《上海市推進國際貿易中心建設條例》，提出在國家有關部門的指導下，推動海關特殊監管區域的功能創新和轉型升級。

2013年初，上海市《政府工作報告》提出，將試點設立自由貿易園區。與此同時，上海向國家相關管理部門提交了在上海綜合保稅區設立自由貿易園區的申請，并積極協助商務部提交相關試點方案。

鑒于6類海關特殊監管區域功能導向差異大、管理體制差異大、政策對接較難等弊端，2015年8月國務院出臺了《加快海關特殊監管區域整合優化方案》，明確除了對管理不善、功能作用發揮較差的海關特別監管區域需責令整改或撤銷退出外，其它海關特殊監管區域都需有序整合優化為新一代綜合保稅區，并需借鑒上海綜合保稅區經驗，積極充實完整相關功能導向、體制機制。

上海自貿試驗區設立開啟對外開放新篇章

上海自貿試驗區是上海綜合保稅區的升級版，兩者間有著一脈相承的內在關聯。2013年7月，國務院常務會議通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》，上海市申請的“自由貿易園區”搖身變成“中國（上海）自由貿易試驗區”。2013年9月，上海自貿試驗區掛牌成立。此為試驗區建設第一階段。

上海自貿試驗區與當時國內其他各類海關特別監管區域的最大差異是實施了“一線”放開、“二線”管住的“境內關外”的新型監管制度，即貨物可在區內自由出入境，貨物從自貿試驗區出入境內非自貿試驗區則要選擇性征收相應稅收。同時，上海自貿試驗區相比保稅區更強調貿易和投資自由化。

2015年4月，國務院發布《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，這標志著上海自貿試驗區建設發展進入第二階段。與第一階段相比，第二階段最大特點在于，超越了自貿試驗區建立在海關特殊監管區域的約束，空間上把陸家嘴金融片區、金橋開發片區、張江高科技片區等非海關特殊監管區域包含了進來，這有助于在“區港聯動”的基礎上進一步增進“區城聯動”，特別是與所依托的上海卓越全球城市培育聯動起來。到2016年底，上海自貿試驗區《總體方案》和《深化方案》明確的219項任務、上海自主改革的290項任務，超過80%已落實或取得階段性成果，總體進展順利。

2017年3月，國務院發布《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》，這標志上海自貿試驗區建設進入第三階段。《全面深化方案》明確上海自貿試驗區建設需對照國際最高標準、最好水平的自由貿易區，全面深化自貿試驗區改革開放，加快構建開放型經濟新體制，在新一輪改革開放中進一步發揮引領示范作用；明確在洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區等海關特殊監管區域內設立自由貿易港區，在口岸風險有效防控的前提下，取消或最大程度簡化入區貨物的貿易管制措施，最大程度簡化一線申報手續，探索實施符合國際通行做法的金融、外匯、投資和出入境管理制度；明確到2020年，需率先建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系，成為投資貿易自由、規則開放透明、監管公平高效、營商環境便利的國際高標準自由貿易園區；明確要進一步強化自貿試驗區改革同上海市改革的聯動，各項改革試點任務具備條件的在浦東新區范圍內全面實施，或在上海市推廣試驗，要求上海自貿試驗區進一步跳出“區”的框架，在更寬視野、更高水平全面實現區城融合，全面融入上海全球城市、長江經濟帶的建構與打造。

經歷過2013年、2015年、2017年三個階段不懈創新、突破、試驗、復制，上海自貿試驗區建設取得豐碩成果，主要體現在五方面：

（一）基本建成以負面清單管理為核心的投資鼓勵體制

2013年9月，上海自貿試驗區率先出臺全國第一份外商投資負面清單。2014年6月，在提高負面清單開放度、透明度的基礎上，修訂出臺了2014年版負面清單，將外商投資準入特別管理措施由190項減少到139項，調整率達26.8%。2015年4月，國務院統一發布了適用于上海、廣東、天津、福建四個自貿試驗區的負面清單，將外商投資準入特別管理措施進一步減少到122項。全國人大常委會修改《外資企業法》等四部法律，外商投資負面清單管理模式于2016年10月起在全國范圍內全面實施，完成了自貿區成功經驗在全國推廣的試點使命。

同時，上海自貿試驗區積極改革境外投資管理方式，對境外投資開辦企業實行以備案制為主的管理方式。目前，境外投資備案事項已下放到上海自貿試驗區，試驗區外的浦東新區境外投資項目下放至浦東新區，可確保在3個工作日內完成備案。這些措施對促進境外投資產生了顯著效果，上海自貿試驗區成為了國內企業“走出去”的“橋頭堡”，目前自貿區企業境外投資已占上海全市的約50%。

此外，上海自貿試驗區在金融、航運、商貿、專業技術、文化以及社會服務等領域，積極有序暫停或取消了投資者資質要求、股比限制、經營范圍限制等準入限制措施，主動對外開放；先后推出二批54項擴大開放措施，半數以上措施已有項目落地（項目總數約1800個），涌現出了我國首家再保險經紀公司等首創項目。

（二）基本建成以貿易便利化為目標的貿易促進機制

借鑒國際先進做法，上海自貿試驗區率先建立了貿易、運輸、加工、倉儲等業務的跨部門綜合管理服務平臺。2014年6月，國際貿易“單一窗口”平臺正式上線運行；2015年6月，啟動1.0版，共有海關、檢驗檢疫、海事等17個部門參與，擁有貨物申報、運輸工具申報、支付結算、企業資質、貿易許可、信息查詢六大模塊；2016年初，推出2.0版，涉及部門增加至20個，試點范圍涵蓋到全上海市，開戶企業累計達到1200家。

同時，上海自貿試驗區于2014年底啟動貨物狀態分類監管試點，建立了以信息化系統監管為主、海關現場監管為輔的基本架構，實現了從“物理圍網”向“電子圍網”的改變，有效降低了企業的倉儲物流成本和人員投入成本。目前，貨物狀態分類監管試點已在上海自貿試驗區海關特殊監管區域進行常態化運作，有需求的19家物流型企業全部納入試點范圍。上海海關推出了“先進區、后報關”、國際中轉便利化等一系列改革舉措，通關無紙化率提高到目前的近90%，進出口平均通關時間較區外減少約70%。

（三）初步健全著眼于服務實體經濟升級的金融創新體系

上海自貿試驗區內以自由貿易賬戶為核心的金融開放創新深入推進，區內自由貿易賬戶可以提供經常項下和直接投資項下的跨境本外幣結算、境內實業投資人民幣結算等服務，開展境外融資、跨境大額存單、利率互換交易、跨境直接投資和并購、跨境匯兌、跨境同業拆借、跨境貿易融資、跨境擔保等業務。2016年11月，啟動FT賬戶個人服務功能，為引進的海外人才提供跨境金融服務，并將賬戶開設資格拓展到全上海市科技創新領域。宏觀審慎的本外幣一體化的境外融資制度基本建立，穩步推進了人民幣境外借款、跨境雙向人民幣資金池等創新業務，人民幣跨境支付系統（CIPS）一期上線運營；外匯管理體制改革取得積極成效，通過改進跨國公司外匯資金集中運營管理，完善結售匯管理，簡化經常項目外匯收支手續，極大便利了對外貿易和投資。

同時，金融市場和金融服務開放度進一步提高，面向國際的金融交易平臺建設穩步推進。黃金國際板功能得到拓展，“黃金滬港通”啟動；上海黃金交易所推出“上海金”集中定價交易機制，實現“上海金”人民幣基準價交易；上海國際能源交易中心首個交易品種原油期貨交易正式上線，國際原油交易話語權爭奪初見成效；上海保險交易所正式運營，成為全國首家國家級、創新型保險要素市場。

（四）初步完善與開放型經濟相適應的市場治理制度

針對審批流程繁雜、前置審批環節過多的問題，上海自貿試驗區不斷加大行政審批制度改革力度，放寬準入門檻。2016年4月，上海浦東新區率先開展“證照分離”改革試點，對與企業經營活動密切相關的116個事項逐一制訂改革方案；在全國率先實施注冊資本認繳制改革，推行“三證合一、一照一碼”改革，開展企業住所登記改革、企業名稱網上申報和電子營業執照改革試點；企業準入“單一窗口”加快完善。在工商部門主導下建立企業準入“單一窗口”，實現由“多頭受理”向“一口受理”的準入流程改造。

同時，上海自貿試驗區以社會信用體系、企業年報公示、信息共享、綜合執法、安全審查、反壟斷審查六項制度為主體的事中事后監管制度，不斷得到拓展和深化。2016年8月，上海市政府發布《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》，進一步明確強化市場主體責任、探索業界自治、推動社會監督、加強政府監管、強化專業監管、創新監管體制機制、創新監管方式方法、加強監管基礎平臺建設等任務，事中事后監管的頂層設計逐步完善。

（五）初步建成現代化治理所需的法律法規體系

2013年，根據全國人大常委會授權，國務院暫時調整“外資三法”有關法規規章在區內實施，國家相關部委根據職責分工制定關于自貿試驗區的一系列部門規章。同年，上海市政府公布《中國（上海）自由貿易試驗區管理辦法》；市人大常委會通過《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，確立了從管理體制、投資開放、貿易便利、金融服務到綜合監管的法制框架；上海市政府相關職能部門根據法定職權或國務院授權，及時出臺了一系列規范性文件，保障了相關改革措施的實施。2016年，全國人大常委會審議通過“外資三法”和《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》修正案草案，為在全國對外商投資實行負面清單管理模式提供了法律依據。

以上海自貿試驗區為主要藍本，國務院于2015年4月、2016年9月宣布設立了第二批、第三批自貿試驗區。其中，第二批自貿試驗區分別位于廣東、天津、福建三省，第三批分別位于遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西七省市。自貿試驗區從上海向東部沿海、中西部省市的有序布局，反映了我國改革開放新格局塑造從點向面逐步擴大的整體部署導向，形成了全國“1+3+7”自貿試驗區體系空間布局。

海南自貿試驗區設立是我國對外開放新升級

雖然“1+3+7”自由貿易試驗區在空間上大大優化了在我國的布局，上海自貿試驗區第三階段方案已對空間邊界進行了積極淡化，以更有利于區城融合發展，但“尾巴”依然存在，需要有新的突破。2018年4月，國務院出臺《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，相信不久國務院將進一步出臺海南自貿試驗區總體方案，以明確海南自貿試驗區建設的總體要求、區位布局、主要任務與舉措、保障機制。與現有“1+3+7”自貿區方案設計相比，海南自貿試驗區有較明顯的升級色彩，主要表現為：

（一）建設步伐升級：明確“兩步走”

上海自貿試驗區建設在探索實踐中分為了三個階段，但并非總體方案所明確。對“3+7”自貿試驗區，其總體方案中均沒有明確的階段性安排。海南自貿試驗區則明確建設分為“兩步走”，即第一步在海南全境建設自由貿易試驗區，賦予其現行自由貿易試驗區試點政策；第二步探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策，但“不以轉口貿易和加工制造為重點”。“兩步走”戰略為海南自貿試驗區中長期建設發展指明了方向。

（二）戰略定位升級：四大定位

國務院對上海自貿試驗區的三份方案均沒有明確戰略定位，廣東、天津、福建3大自貿試驗區強調的是在中國地區和區域發展中的作用，2017年新設立的7個自貿試驗區也類似。此次海南的《指導意見》明確提出海南自貿試驗區建設需服務四大戰略定位，除“全面深化改革開放”外，“國際旅游消費中心”對接了海南自身的特色，“國家生態文明試驗區”響應了國家對于生態文明建設的高度重視，“國家重大戰略服務保障區”則已超越現有自貿試驗區更多注重經濟層面的范疇，意味海南自貿試驗區將在海洋強國、軍民融合發展等中扮演起重要角色。

（三）任務和措施升級：更為多元

上海自貿試驗區的任務和措施主要集中在貿易、投資、金融、法制、稅收、政府職能、知識產權、監管等領域，聚焦對外開放，強調以開放促改革。此后設立的“3+7”自貿試驗區的任務和措施均沒有超越這些范疇，只有少量的特色創新。海南自貿試驗區的任務和措施更為多元，除強調對外開放措施外，還包括建設現代化經濟體系、促進國際旅游消費中心建設、服務和融入國家重大戰略、加強和創新社會治理、加快生態文明體制改革、完善人才發展制度等內容。當然，這也與海南自貿試驗區以整個海南島為空間單元、建設發展任務需要更為全面密切相關。

（四）空間范圍升級：全域覆蓋

現有自貿試驗區方案均有四至邊界，“1+3+7”自貿試驗區面積均約120平方公里，由空間隔離的區塊組合而成。海南自貿試驗區以整個海南島為空間單元，從空間上給予了建設自貿試驗區巨大自由度。當然，上海自貿試驗區第三階段方案非常強調要淡化空間邊界，強調自貿試驗區建設發展需“區城融合”乃至“區區融合”，即上海自貿試驗區與長江經濟帶、“一帶一路”這樣的大區域融合，來更好發揮領軍帶動效應。

同時應看到，海南自貿試驗區建設也面臨較嚴峻的現實挑戰，主要包括：一是產業支撐偏差，海南迄今以旅游、農業、房地產業為主，尚缺乏完整的現代工業經濟體系支持，也缺乏高端的現代商貿、金融服務、專業服務等支持；二是城市依托偏差，海口、三亞均不是我國一流現代化城市，海南省高端金融、科技、人才、信息等要素資源和定級貿易、投資、金融等企業資源儲備明顯不足；三是交通運輸支持偏差，海南尚缺乏與大陸互聯互通的公路鐵路通道，海港空港的樞紐能力在全國亦偏低，對外物流客流成本偏高。為此，海南自貿試驗區建設需長遠謀劃、不懈努力。《指導意見》明確試驗區建設期為2018-2050年，長達30余年。

總之，海南自貿試驗區設立標志著我國自貿區建設進入新階段，特別是為我國自貿試驗區從“區塊”向“區域”探索，積極向“有核無域”的理想模式轉變邁出了重要一步。

我國自貿試驗區探索脈絡對浙江的若干啟示

自貿試驗區建設仍處于探索中。浙江正積極建設浙江自貿試驗區，也正爭取建設自貿港。從自貿試驗區建設脈絡梳理中應有以下啟示：

（一）自由貿易試驗區建設需主動創新、不懈積累

上海自貿試驗區建設雖從2013年7月正式開始，實際上為自貿試驗區建設所做的大量前期、整合、創新、疊加、突破工作，在2009年11月上海綜合保稅區成立就已開展，之后又經歷了3個階段的不斷探索進取。特別值得推崇的是，上海自貿試驗區堅持了綜合自身和國家所需，不懈地去主動研究和可爭取創新突破領域、環節，而不是被動等待國家給予。上海自貿試驗區建設已歷時8年，主動創新試點的努力仍在繼續。

對浙江而言，自貿試驗區建設既需加快進程，主動借鑒學習上海自貿試驗區的成功經驗，特別是加快寧波各類海關特殊監管區域的整合優化，設立建成統一的寧波綜合保稅區，同時支持創新設立溫州、臺州等綜合保稅區，進一步完善浙江綜合保稅區布局，也需積極響應新經濟新形態新模式，加大供給側結構性改革，加強主動創新突破、不斷積累自貿試驗區的運營治理經驗，穩中求進，不宜急于求成。

（二）自貿試驗區建設需與大都市無縫對接、深度“融榮”

相對“3+7”自貿試驗區，上海自貿試驗區建設成績取得既與其起步早，創新試點的主動性、不懈性強相關，也與其可直接依托上海大都市，可便捷共享、高水平互動上海發達都市經濟及其高端人才、金融、科技、信息等要素資源相關。正是與大都市的無縫對接，保障了上海自貿試驗區建設發展所需的高端產業與要素資源支撐，有力提升了自貿試驗區建設發展的動能和層級。

浙江自貿試驗區建設直接依托的是舟山群島新區，受困于高端產業和要素資源較為缺乏的瓶頸，需在充分發揮區位和港口優勢、聚焦做大做強現代石油全產業鏈的同時，主動跳出行政區劃約束，主動加強與寧波、上海、杭州等周邊大都市的無縫融合與借力接勢，主動不懈深化與長三角城市群、長江經濟帶間的“融榮”。

對舟山政府來說，不宜把浙江自貿試驗區建設僅視為是舟山市的事，更不能視為是舟山自家的“一畝三分田”，需主動邀請寧波、杭州、上海、蘇州等周邊城市來共同謀劃和建設浙江自貿試驗區。浙江省也需主動與上海、江蘇等省，與杭州、寧波等省內城市，以及與國家相關部委，一道協商制定有利于加強浙江自貿試驗區共建的一系列政策與體制機制突破，加快增強優勢、補齊短板。

（三）自由貿易港不是自由港，需科學理解中國特色

國際上并沒有自貿試驗區概念，自由貿易港亦是我國所創造。海南《指導意見》進一步明確了自貿試驗區和自由貿易港是有中國特色的。這主要是因為我國是中央集權國家，有統一的金融、投資、貿易、司法等法律法規體系，自由貿易試驗區的制度設計、規劃建設需遵循全國一體。

對應，自貿試驗區建設是在全國改革開放的大背景下統籌開展、有序推進的，試驗區探索的創新試點也需及時在全國推廣復制。包括香港、新加坡在內的自由港僅有部分參考學習價值，不能簡單對標，更不宜刻意模仿。

（四）自由貿易港是自貿試驗區組成部分，而非升級版

從上海自貿試驗區建設三階段發展脈絡來看，自由貿易港不宜簡單理解為自由貿易試驗區升級版，更多是試驗區建設發展到一定階段后需特別劃出單獨治理的海關特殊監管區域，試驗性質更強。為此，上海自由貿易港設立并沒有出臺專門文件，沒有設立單獨的機構，而是作為《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》中的一部分，是與上海自貿試驗區整體升級相結合的。

浙江積極爭取自由貿易港也需在積極充實浙江自貿試驗區建設、不斷升級開放水平和輻射能級基礎上進行。空間上，可爭取把梅山保稅港區（或整合優化后新設立的寧波綜合保稅區）、舟山港綜合保稅區納入，一道來協力共建。

（五）淡化自貿試驗區邊界，謀劃建設全域自貿試驗區

海南自貿試驗區突破了空間面積約束和空間區塊分割限制，實現了大空間尺度上的全域化。這其實在國務院《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》的文件精神中充分體現，雖然方案并沒有明確取消上海自貿試驗區面積為120.72平方公里的限制，但強烈突出了要區區聯動、區城融合。

浙江各市經濟開放度都較高，有進口貿易短板突出、新貿易形態涌現活躍等特性。可積極謀劃以省域為空間單元來升級浙江自貿試驗區，進一步可謀劃建設以長三角核心區域為空間單元的長三角自貿試驗區，成為新時代我國改革開放的先行區。