后危機時代我國金融規制失靈的防范制度之構建

劉瑤

摘 要：規制失靈是政府規制的必然產物，次貸危機后，美國、歐盟等發達經濟體為應對金融規制失靈所采取的措施引人矚目。但與西方發達國家規制失靈的原因不同，我國政府規制失靈更多的是因為國內自然壟斷與行政壟斷交織、政府在市場中角色的缺位以及政府法治的不健全所致。我國在吸收美國、日本等國家規制改革經驗的基礎上，規制失靈的防范制度構建應當堅持市場的主體地位，營造健全的法治體系，關注新興金融產業的發展，協調區域金融安全，注重宏觀審慎監管規制，以此來保障我國社會主義市場經濟平穩快速發展。

關鍵詞：規制失靈；行政壟斷；市場經濟

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.05.06

中圖分類號：D912.28 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）05-0046-07

2008年美國次貸危機在全球范圍內造成的影響持續至今，美國國內失業率居高不下，歐洲福利國家主權債務危機嚴重，我國外匯儲備和國內金融秩序也受到沖擊。在經歷全球性的經濟危機后，各國政府和經濟學家開始反思危機原因，政府與市場兩種調節手段在市場經濟中的辯證關系再次成為各方關注的重點，“里根經濟學”、“華盛頓共識”等新自由主義經濟學所倡導的放松規制的觀點受到批判，各國開始正視金融自由與政府規制間的關系，完善本國的金融規制體系。以美國為例，為加強和改進金融規制與監管，填補美國金融體系的漏洞，美國政府出臺《金融規制改革新基石：重構金融監管與規制》，即《美國金融改革方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》從增進對金融機構的有力監管與規制、建立對金融市場的全面規制、保護消費者和投資者不受金融濫用行為之害、政府具有應對金融危機所需工具和提高國際規制標準以及改進國際合作五個方面，提出了金融規制與監管改革的具體計劃，將規制與監管改革作為防范、拯救和克服金融風險與危機的藥方。這一調整對我國金融規制的改革及規制失靈的防范制度構建有極大的借鑒意義。

一、規制理論與規制失靈

（一）規制理論的內涵與外延

政府規制理論起源于應對完全自由市場引起的市場失靈亂象，政府規制是經濟調節活動中相對于市場調節手段的另一種國家手段，具有強烈的公權力色彩。規制至少應當包含兩個層次的含義：“規”指制定規則，包括國家層面的一級立法和二級立法，“制”指實施、執行規則實現對經濟生活的治理。不同學者對政府規制提出了大量論述。綜合來看，規制是通過制定和實施規則而實現對經濟生活的調整和管理，隱含著公權力對市場的介入和干預，是國家對經濟進行管理的方式，在法律上構成國家管理經濟的制度。規制可以看作是政府運用權力規定的法律限制，通過這種限制，國家期冀產生在沒有規制的情況下不會產生的結果，或阻止在沒有規制的情況下會發生的結果。

（二）規制失靈的表現及其判斷方法

規制是為了應對市場失靈，但規制本身也會出現失靈情況。規制失靈是指政府為彌補市場缺陷而對經濟活動進行干預的過程不能達到預期目標、影響市場組織的效率或其自身的低效率現象。以本次美國的次貸危機為例，美國國內寬松的貨幣政策推動房地產的市場價值遠高于實際價值，在高利潤率的吸引下，大量熱錢流入，房產泡沫越吹越大，銀行為減小房貸風險，以房屋貸款證券化的形式將風險從其資產負債表中移除并大量拋向市場。為謀求營利，許多金融機構以“金融創新”的名義將這些信貸資產打包并以此為擔保，用于可發行流通的債券，受到高收益的吸引，許多基金公司、保險公司投資這些住房證券，抵押貸款企業有了新的融資渠道后，不斷制造更多新的“次貸”。當房地產市場破滅、次級貸款人沒有償還能力的時候，抵押貸款企業手中的債券就會變成一堆廢紙，購買相應金融產品的投資者血本無歸。此次次貸危機看似是市場逐利本性下市場失靈引起的，但實際來說，政府為促進經濟發展，提供住房等基礎服務，通過政府信用的方式對次級貸款提供隱性擔保，通過各種途徑影響評級機構，積極干預和扶持房地產抵押貸款證券化市場，為抵押貸款提供保險和發起設立若干政府性住宅金融機構，為證券發行提供政府信用擔保等活動，主觀上雖具有降低風險，保障投資者信心等目的，客觀上卻加劇了危機的爆發與危害。

在規制失靈的判斷方法上，“成本—收益分析法”似乎是目前較為常用的評價標準。通過對規制投入的成本及取得的效益進行比較，反映出規制是否對稀缺資源進行了合理的配置，規制是否促進了效率、提高了福利，從而衡量政府規制所達到的效果。我國學者謝地指出，政府規制過程中的成本，可以劃分為直接成本、機會成本、尋租成本和效率損失幾個類別，直接成本是規制政策的制定和運行成本，包括對市場狀況和企業經營活動進行調查分析、立法政策的制定及執行等成本，由于規制的出臺具有長期性，這類成本往往是政府成本的主要部分。

二、我國轉型期內規制現狀及失靈原因

（一）我國市場經濟金融規制現狀

與西方市場失靈引起的政府規制不同，我國政府規制起源于不同政治體制下國家對經濟的計劃與干預，在這一時期，行政命令是計劃經濟里唯一的調節手段，各個生產要素在行政計劃下進行配置，市場效率低下。改革開放以后，我國進行了大規模的市場經濟改革，國內經濟格局也逐漸從計劃為主走向市場為主導、計劃為補充的特色社會主義市場經濟時代。

在改革開放近四十年的時間里，我國逐漸建立起部門齊全、分類完備的政府規制機構。但值得注意的是，我國政府規制機構雖然體系初立，但這些機構大部分仍缺少自主決策能力，機構設立撤銷未落實在法律規定中，受行政命令影響較大，機構的管理職能與權限尚未劃清邊界，極易造成職權混亂和互相推諉。在規制法規的制定上，我國已基本建立起涵蓋環保、自然災害防治、醫療衛生、社會安全等方面的社會規制體系；在金融市場方面，《人民銀行法》《票據法》《保險法》的先后出臺奠定了金融業的法制建設進程。但應當警惕的是，許多新興產業仍沒有法律規制，只能依靠政策或行政規章調節，不具有穩定性。在規制實施方面，我國已基本形成市場準入規制和價格規制兩大方面的格局，逐漸擺脫補貼較大、無自主盈利能力的國有企業的營運壓力，放寬自然壟斷行業的進入門檻，鼓勵非國有經濟進入社會公共資源領域運作，解放社會生產力。

（二）規制失靈成因分析

我國規制失靈的原因與西方國家存在顯著不同，計劃經濟改制后的市場在運行中存在許多行政殘留。具體來看，我國政府規制失靈的原因主要有以下幾個原因：首先是市場環境內自然壟斷與行政壟斷同時存在。許多行業在自由競爭的情況下會形成自然壟斷，但我國產業的自然壟斷與競爭無關，而是政府在特定產業的市場準入及運營資格方面存在行政限制，從而形成個別企業的壟斷局面。這種壟斷不是由于競爭優勢脫穎而出，而是由于行政力量的保護，這類企業在市場的競爭力上往往不如同類其他企業，壟斷企業會通過權力尋租的方式爭取政府的特權，以謀取利潤的壟斷，企業與政府官員之間會形成特殊的利益集團，這類利益集團會在規制的制定和執行過程中使其偏離本意，降低規制的執行效率，最終損害國家及他人合法權益。其次是政府在市場中作用的缺位與錯位。作為經濟轉型國家，似乎我們習慣了只要市場失靈，政府就應該重拳出擊，卻沒有細究失靈到底是市場本身造成的，還是政府行為造成的。政府權力缺乏有限的約束，政府權力對市場的影響依然廣泛的存在，政府在行使執法權時缺少監督，行政權力濫用時有發生。作為規制的執行者，政府在執行過程中可能因權力不受監督而違背規制本意，進而使規制的效果扭曲，甚至失靈。同時，政府的規制執行能力明顯不足，完整的規制體系尚未建立，受到行政能力的限制，我國政府尚未能滿足市場中各主體的合理要求。最后，規制的法律體系建設存在漏洞。近四十年的改革開放過程中，我國已基本確立了市場經濟中各行業基礎法律法規，但一些新興行業，如互聯網行業、新聞行業、娛樂行業等尚未擁有專門性的法規進行規制，《產品質量法》雖然已經頒布，但其中大多為原則性規定，具體產品質量瑕疵的認定等關鍵問題還沒有落實。在經濟活動中，行政規章的數量太多，法律層次混亂，許多行政規章違背上級法律原則進行設定，規章與法律之間的銜接還不明晰，這些都阻礙著政府在市場中發揮正確的調節作用，政府規制時常面臨失靈風險。

三、美日規制經驗及其借鑒

規制失靈是全世界政府在治理國內經濟時都會面臨的問題，次貸危機以后，美國政府及時頒布《方案》，提出了金融規制與監管改革的具體計劃，將規制與監管改革作為防范、拯救和克服金融風險與危機的藥方，美國經濟逐漸回暖。日本在二十世紀初也經歷過“放松監管”政策，后由于房地產泡沫引起的“丟失的二十年”，日本內閣府也逐漸進行大刀闊斧的規制改革，提高生產效率，從生產和需求兩方面拉動經濟增長，以上兩國的規制改革均對我國規制失靈的防范有重大借鑒意義。

（一）美國規制經驗及其借鑒

美國市場更加強調自由競爭與市場機制的作用，市場面向所有參與者開放，但這并不意味著市場混亂無序，相反，在經濟規律和法律監管的調節下，美國市場呈現出市場化導向與法治化導向的雙重特征。美國法院、行政機構或單獨的規制機構都能行使規制權利，其中單設的規制機構最為典型。規制委員會具有明顯的“獨立”特征，規制委員會由立法機關設立，人員由多個黨派共同選舉產生，工作期限固定，不得隨意任免，如有違法情況確實需要解除職務的，需要立法機關審理后方能解除。在規制立法的設定上，盡管美國屬于判例法國家，但美國立法依然會對規制機構設定明確的目標，對其職權范圍的行使劃定較為詳細的邊界。如州際商業委員會負責鐵路行業的市場準入的設定、服務費率的調整以及價格歧視的判定，聯邦通訊委員會則負責州際電話的管理和廣播業的規制等，各主要部門都有單設的規制機構，且其職能已由法律明確規定。在權力的賦予上，美國立法不會給規制委員會無限期的規制權力，而是通過時效的設定，促進規制委員會在時效期內迅速行使權力，完成對市場的有效規制，權力時效到期后，再行商定“或廢或續”。次貸危機發生后，美國政府吸取之前“監管放松”的教訓，并在《方案》中多次強調規制與監管的重要性，如《方案》規定：場外衍生品市場應當接受以下公共政策目標的規制：防范這些市場活動構成對金融體系的風險、增強市場的效率和透明度、防范市場操縱、欺詐及其他市場濫用行為、確保場外衍生品不被出售給資質欠缺的當事方。以上條款明確了本次美國金融改革的重心是防范系統風險，保護消費者權益，嚴格監管與規制措施。另外，《方案》提出，在保持現有微觀審慎規制的基礎上，要加強國內的宏觀審慎規制，金融全球化早已是不爭的事實，金融危機具有極強的傳染性，應當從宏觀角度把控風險，關注銀行業面臨的系統性風險，強化宏觀審慎政策。

（二）日本規制經驗及其借鑒

在規制機構方面，日本金融規制最早是由大藏省一個單位負責，大藏省不僅負責金融政策的制定，還負責各級金融單位的預算編制、規制管理。這一時期大藏省基本總攬日本的金融大權，并產生諸多弊病，如權力尋租嚴重，機構運行效率低下等。為改善這一狀況，日本政府先后設立金融廳、金融監督廳，將大藏省的職權予以分制，金融監督廳全面負責金融規制工作。歷經多年的發展，日本已初步形成以金融廳為核心，中央銀行、地方保險機構及地方財務機構為框架的“單線多頭”局面。在規制立法方面，日本立法機關借鑒英美國家的經驗，以《新日本銀行法》和《金融體系改革法》為依托，先后頒布《證券交易法》《保險業法》《銀行法》等二十多部法律，確立金融機構混業經營權限，構建基本的金融框架。2006年，為適應現代證券業發展，日本政府又頒布法律，將“證券”的定義擴展到其他新生類型的金融產品，將這些新生金融產品納入到法律監管中，避免出現金融套利，加強新生金融產品的信息披露，減少新生產品對舊有金融市場的風險，保護金融投資者的合法權益。在經歷“丟失的十年”后，日本政府開始啟動“金融再生計劃”。日本政府計劃在兩年半的時間內，將大型銀行的不良債權比率從8.4%降為4%①，以進一步實現金融業務自由化為目標，促進金融領域的競爭，實現外匯交易自由，穩定金融秩序，減少金融機構的不良資產。為有效衡量金融規制的效果，日本政府建立了較為科學的規制效果評價體系，通過一級指標與二級指標的分類，表明不同指標系數在金融規制中的作用。指標主要包括總量水平、價格水平、利潤水平和公平指標。總量水平主要考察日本銀行的資產總額、有價證券總額、存貸款總額等，通過銀行業的報表情況反映整個金融業的發展水平；價格水平主要包括匯率、存貸款利率、隔夜拆借利率等數據，用來反映金融產業的價格水平；利潤水平主要考察銀行業的利潤水平，衡量整個金融業的大致利潤情況；最后的公平指標則從國內大中小微企業中選取典型企業代表，考察金融業的服務水平和基本情況，通過四個一級指標的數據，反映整體金融業發展，具有一定的合理性。次貸危機發生后，日本總結國內“監管放松”的教訓，逐漸對金融規制采取強化措施，如要求場外衍生品必須經過中央對手方清算，提升衍生品透明度的，對衍生品市場采取集中清算及交易信息報告保存制度等。日本金融規制改革后，金融秩序明顯穩定，各類新的金融產品層出不窮，國民經濟發展速度也開始逐步提升。

美日金融改革經驗顯示，防范系統性金融風險已經成為金融監管的核心，為嚴格把控金融危機的蔓延，應當提前做好防范工作，提升金融衍生品透明度，在鼓勵金融產品創新的同時，更要注重新興金融產品的風險評估，嚴格規制金融環節中的細微環節，尋求市場創新與金融監管之間的平衡點。

四、規制失靈的防范制度構建之探

在不同歷史背景下，我國的金融規制改革與西方發達國家的市場改革有本質區別。美日在金融危機后改革措施的核心是規制收緊，即市場自由度太大，政府需要不斷強化市場規制，以防止市場過度自由引起的的秩序混亂。這一問題在我國市場經濟發展中不是主要問題，相反，我國政府規制面臨的是政府權力過大而如何將權力交還給市場的問題。

（一）選擇與重構：確立市場在經濟發展中的基礎地位

在我國，高行政化的行為模式確實為市場經濟設立初期提供了許多便利，政府通過對大型金融機構和資本市場的調控為國有企業提供低成本融資，是我國經濟保持高速增長的秘密所在，但市場經濟發展到一定程度以后，高行政化就會變成市場發展的阻礙。在經濟全球化的今天，美國次貸危機對我國經濟也產生較大影響，危機發生后，我國政府先后頒布各種調控命令，信貸規模控制、限購令、價格干預等行為不斷增多，經濟恢復略有起色，但這種大量行政命令干預市場的行為，會極大影響市場主體本身所具有的創造力，最后導致市場失靈與規制失靈同時出現。鄧小平曾說，我們建設社會主義市場經濟的過程，就是不斷將政府權力歸還市場的過程。因此，在確立規制失靈防范制度的建設時，應當首先明確一個基本原則，即市場是經濟發展的基礎手段，是第一性的；政府規制是市場調節的補充，是第二性的。當然這并不是對政府規制的反對，而是市場調節經濟發展的具體問題，政府負責引導調控經濟運行，優化產業結構，發展對外貿易等宏觀方面。

如何把握政府與市場的基本關系呢？有學者提出兩個標準：一是政府規制不能干擾市場和企業等微觀經濟主體對資源配置的基礎性作用；二是政府規制也必須建立在“成本—收益”的全面考量技術之上，只有政府規制成本小于市場配置成本時，才可用政府規制干預市場。要確立市場的基礎地位，就必須強化市場本體建設，完善市場中的各項激勵制度。在自然壟斷行業，應當逐步放寬市場準入，除去少量涉及國家安全、能源安全、通信安全等行業，大部分壟斷行業應鼓勵民間資本進入開發，增強壟斷行業競爭力，用市場定價取代政府定價，激活民間資本在壟斷行業的活力。在市場準入方面，應當以開放為原則，以管制為例外，在需要特許經營的行業，確立科學的特許經營制度，對特許經營范圍、主管部門責任、經營范圍等方面做出明確規定，對可拆分的特許經營行業，可分配給多家企業聯營，阻止一家獨大的壟斷現象產生，制定完備的特許經營合同，以合同約束雙方的權利義務關系，保證合同的充分履行。實際上，“將市場還給市場”是我國改革開放的核心觀念，只有真正做到將市場確立為經濟發展的基礎，才能減少自然壟斷和行政壟斷對市場的傷害，降低規制失靈的可能性。

（二）改革與完善：調整行政規制機構的設置及權力邊界

政府在市場中的缺位與錯位是規制失靈的原因之一，在金融監管領域，多頭監管與交叉監管的亂象仍然存在。以金融監管為例，證監會、銀監會和保監會分別對銀行、證券公司及保險公司進行監管，但各個監管機構之間的監管目標和指標體系存在極大不同，在混業金融逐漸出現的時代，傳統監管劃分已經很難滿足現有金融市場的創新。2018年3月13日，銀監會與保監會正式合并為中國銀行與保險監督管理委員會，以加強深入監管。但另一方面，這也說明我國行政規制機構受上級行政命令影響，其設立、撤銷、職權的分配都具有隨意性，這就導致規制機關在制定、實施規制時也不能保證規制的連續完整，因此，適時調整行政規制機構的設置，明晰規制權力邊界具有緊迫性。

為保證行政效率，防止“規制俘虜”現象，許多國家都采取獨立規制模式，如英國對規制進行分業，在自然壟斷行業分別設立規制機構，美國則喜歡綜合，在各州設立公用事業委員會，綜合管理本州的規制情況。對此，借鑒其他國家的獨立模式，強化對規制機構的監督與約束，要求規制機構進行定期的信息披露。規制機構是市場與政府的邊界，其日常工作的監督應當引入消費者、專家等市場參與者或者其他利益代表，保持監督體系的科學性和多樣性。對于新興的金融行業，應當盡快將其納入監管，借鑒日本政府的做法，擴大行業監管范圍，防止新興產品對市場產生不利影響，減少監管真空。在政府權力的設置上，公開、科學的設置政府權力是每一個法治國家的應有之義，我國目前在規制法律建設上比較落后，許多行業仍沒有法律進行調整，只能依照政策和行政規章進行日常活動，但政策與規章具有多變性，因此，穩定、明確的法律規定是明晰規制機構權利的首要目標。在規制的立法上，一方面要關注尚未有法律規制的行業，盡快出臺相應法律法規，使得行業運行有法可依，如我國電信行業目前尚未有《電信法》，只有《電信條例》；另一方面也要及時修改落后的法律法律規，使其內容與我國現有經濟水平相適應，如工傷賠償水平、醫療報銷金額等。法律是政府行使行政職權的依據，只有將我國的法律體系建設好，才能保證政府制定、執行規制切實有效，防止規制失靈。

（三）細化與展望：重視新興產業規制，注重宏觀審慎監管

自信息技術革命以來，新型的金融產業不斷涌現，互聯網金融、P2P等模式的誕生以及產業融合趨勢使得傳統金融規制理論越來越落后，許多綜合性金融公司利用監管漏洞大肆進行“規制套利”，而每一個行業的監管機構對綜合性公司進行單獨監管又會導致社會資源的浪費，這反應出各自分立的金融規制已經不能滿足現有金融產業發展的需要，立足金融全局對現有金融規制體系進行改革更為重要。

實際上，許多國家的金融規制體系已經開始從分立規制向融合規制、機構規制向功能規制轉變。與分立規制相比，融合規制可以避免規制沖突，更有效的規制綜合性金融機構，避免出現規制真空或規制重疊現象的產生，而功能規制所強調的關注產業功能，比機構規制更能適應金融融合趨勢，適應當前金融環境的變化，形成穩定的監管預期。新興的金融產業對我國金融規制體系是一種挑戰，要設立科學的金融監管體系，既將現有金融形態納入監管，控制風險，又要有開放性的包容精神，為未來出現的新興金融產業提供空間。另外，此次美國次貸危機的經驗表明，各國之間金融活動的聯系越來越緊密，金融危機具有高度的傳染性，在保持微觀審慎估值的基礎上，各國也應當注意有效的宏觀審慎規制，對銀行業的規制不僅應當注意微觀風險，也要注意銀行業面臨的系統性風險。從規制政策方面考慮，我國不僅要重視金融業內各個銀行、證券公司的交易金、自有資本比例，更要注重金融業對整個實體經濟所產生的影響，既要關注國內金融業的健康發展，還要關注國際間的金融合作和金融發展趨勢，協調區域金融安全。

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