黑龍江省PPP項目發展的瓶頸與對策

趙孟鑫

（黑龍江省財政科學研究所，哈爾濱150001）

政府與社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

政府與社會資本合作（PPP）成為模式，是實踐的結晶。黑龍江省對PPP的探索由來已久，哈爾濱機場路、黑龍江省科技學院建設和省內市縣的供熱等項目都積累了一些PPP的經驗。

推廣運用PPP模式，主要由財政和發改部門負責，財政部門主要負責公共服務領域的PPP推廣，發改部門主要負責傳統基礎設施領域的PPP推廣。關于財政部門推廣的PPP情況各省市之間的差異較大，2017年10月份財政部PPP綜合信息平臺數據顯示，入庫項目總投資超過6 000億元的有5個省份，即湖南526個項目，總投資8 160億元、貴州441個項目，總投資7 877億元、河南597個項目，總投資7 333億元、內蒙古578個項目，總投資6 266億元；4 000-6 000億元的省份有6個；1 000-4 000億元的省份有16個；1 000億元以下的省份有11個。

一、黑龍江省PPP的總體情況

黑龍江省推廣運用PPP模式截止到2017年取得了長足的進步。目前，全省納入發改和財政項目庫的PPP項目有627個，總投資5927億元，其中納入財政部PPP綜合信息平臺的項目有232個，總投資2 432億元，執行項目23個，總投資761億元。納入財政平臺的PPP項目中進入采購階段的項目有39個、執行階段的項目有23個，項目落地率高于全國平均水平。在取得積極成效的基礎上，如果與先進的省份對比，與省里的要求比，PPP推廣運用還存在一定差距，如落地項目還未達到預期目標、項目推進速度還不夠快、還有9和縣市尚無發起PPP項目。

2017年省財政廳就《黑龍江省PPP項目落地路徑研究》的課題專門成立了以PPP管理處和科研所為班底的調研組，在對黑龍江省PPP綜合信息平臺數據進行比較分析的基礎上，深入齊齊哈爾市、大慶市、雞西市和肇源縣開展了深度調研，拿到了第一手的資料。據平臺數據顯示，齊齊哈爾市、大慶市、雞西市和肇源縣入庫項目36個，總投資398億元；落地項目5個，總投資24億元。其中，齊齊哈爾市和大慶市落地項目各1個，肇源縣3個。四市縣實際落地項目10個，其中，肇源縣有2個落地項目由于沒有及時更新平臺信息，致使項目在平臺中處于識別階段；雞西市有3個項目已在2014年落地，由于項目實施較早，不符合后來執行的“一案兩評”和政府采購等審核標準，平臺中仍處于準備階段。

齊齊哈爾市正在謀劃運作冰上運動場館項目。大慶市有4個項目馬上進入采購階段，分別是大慶市智慧交通及視頻監控系統、大慶市經濟技術開發區基礎設施建設工程、薩爾圖區環衛保潔工程、讓胡路區喇嘛甸鎮生活污水處理廠。大慶市正在運作以大廣高速為核心資產的城市基礎設施建設TOT項目包，預計至少落地1個項目。雞西市政府已新批5個項目，即再生水利用、農村養老中心、麻山區石墨產業園區、梨樹區平崗礦污水處理和雞冠區養老服務中心。

所調查的市縣一致認為，在民生工程缺乏資金保障的情況下，推廣運用PPP模式是解決財政供需矛盾的最佳模式。經市委和政府主要領導同意，大慶市正在籌建以PPP運作為主要載體的新投融資平臺，創新投融資機制，探尋財政與金融資本、社會資本融合發展的有效途徑。同時，PPP模式改變了項目管理的理念、方式，保障了項目質量。傳統工程建設，通常是建設方求監理對工程監管寬松些，采取PPP模式后，建設方要求監理對工程要嚴格監管。肇源縣在實施農村公路PPP項目時，社會資本方針對監理監管松軟問題提出換監理，倒閉監理機構加強監理工作的管理。詳細情況見下表。

齊齊哈爾、雞西、大慶和肇源PPP項目情況表 單位：個、億元

二、制約PPP發展的瓶頸

（一）PPP項目的法律適用問題

由于我國尚未有PPP立法，目前關于PPP的法規多為部門和地方制定，法規層次較低，法律效率不高，且還存在財政部和國家發改委兩個部門版本，未形成完整的法律體系。由于PPP政策文件中缺乏對PPP項目構成要件的完整準確界定，實踐中打著PPP旗號做變相融資的項目已然出現，保底承諾、回購安排、明股實債的項目已屢見不鮮。再者，現在多地的PPP項目尚處于項目識別或是采購階段，已經簽約的項目也多是處于建設階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突出，但隨著PPP項目向縱深發展，尤其到了后續移交或者回購階段，就會有更多的問題凸顯出來。如果現在PPP立法中沒有考慮清楚并對此作出清晰界定，勢必會對以后糾紛的解決造成困擾。

（二）部門職責分工不清導致地方實施無所適從

目前，國家發改委和財政部都在積極推動PPP工作，各自先后下發了一系列PPP文件，對規范推動PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責分工上不清晰，在出臺的不少政策文件中，存在不一致甚至相沖突的地方，導致地方在執行時無所適從。

（三）社會資本對進入PPP項目信息不足

盡管目前財政部、國家發改委、國開行等都在力推PPP，各地也都在積極推動，但PPP項目的實際落地情況并不樂觀，出現了“叫好不叫座”的現象。原因主要包括幾個方面：第一，PPP項目多是公益性質較強、持續時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，同時，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力；第二，不少地方政府將公益性項目拿出來讓社會資本做PPP，有經營收益的項目自己做，也是導致社會資本方無人問津的重要原因；第三，政府與社會資本方的風險分擔機制不完善。政府方主要訴求是，在政府的財政支出最小的前提下，提高公共服務的質量和安全性；社會資本方的主要訴求是，在利用自身建設、運營經驗的基礎上，在盡可能短的年限內收回相應的成本并獲得合理回報。政府和企業均希望對方承擔更多風險。尤其是政府方面，不少地方政府認為PPP就是政府少花錢，或者不花錢，盡可能多的降低政府風險或財政風險，應盡可能多的將風險轉嫁給社會資本方。而PPP之所以是政府與社會資本合作，就是要讓風險和收益匹配起來，這樣才會有企業愿意承擔風險。一味讓企業承擔風險，收益卻沒有給予相應考慮，結果企業只能是敬而遠之；第四，企業擔心PPP項目執行會受到領導換屆影響。PPP項目期限一般都很長，由于信息不對稱，社會資本對PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔心“新官不理舊賬”的政府換屆風險。特別是基層政府領導的流動性相對較大，很多項目參與方擔心項目會因領導換屆而缺乏應有的利益保障，經常出現“三思而不行”的現象。

（四）部分PPP項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式

2015年4月和12月，財政部先后出臺了《PPP項目財政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規范PPP項目的運作，防范財政風險。地方只有通過了這兩個論證，才能申報PPP項目。這兩項文件的出臺初衷毋庸置疑，但是，據查，很多地方不少PPP項目的這兩項論證目前都流于形式。第一，財政承受能力論證要求每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%，但是，這項論證是針對單個PPP項目來做的，單個項目在做的時候的確都不超過10%紅線，但是一個市縣一年度內可能會有十幾、二十個甚至更多個PPP項目，加在一起就超過了。但現在各地在進行PPP項目的立項審批時，往往只看單個項目的申報材料，只要沒有超過一般預算支出的10%，就算通過論證。這樣做會導致未來年度財政實際的不可承受，使得財政承受能力論證流于形式。再者，財政承受能力論證需要政府對債務進行甄別，編制規范的資產負債表和現金流量表，測算未來一個時期的現金流量和償債能力。這些基礎工作沒有做好，論證也難以開展；第二，物有所值評價目前包括定性評價和定量評價，其中的定量評價要做“政府支出成本的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較”。現在的難點是，缺乏公共部門比較值（PSC值）數據，無法進行比較。所以現在大多數的物有所值論證就只是做定性評價，而定性評價主觀性較強，且大部分項目只要當地政府愿意推出，社會資本方愿意合作，則物有所值的定性評價基本也都會通過，導致這項評價也基本流于形式。

三、從省級層面看推進PPP項目積極健康發展的必備條件

（一）選好項目，做好論證

各級政府和相關部門細化推廣運用的項目目錄，對所有政府投資項目先行開展PPP識別論證，按照謀劃類、推介類生成實施項目庫，經政府批準的擬實施項目在平臺中對外發布，并做好線上線下推介工作，廣泛吸引社會資本參與黑龍江省項目。

（二）建立健全財政資金保障機制

對擬采用PPP模式的項目優先安排資金、補助、債券指標等，騰出更多的財政資金，用于其他不適合PPP模式的民生項目建設，放大財政資金效應。在不改變專項資金規模、用途的基礎上，調減補建設額度，拿出一定比例補項目前期或政府出資部分，調增補運營額度，變事前補助為事后補助，緩解項目運營支出壓力。與專項補助和財力補助掛鉤，對落地項目多和推廣運用工作好的市縣，給予資金獎勵；把從省外招來的社會資本納入政府招商引資獎勵的范圍，激勵地方和部門推廣運用PPP模式。分行業、分領域、分部門確定PPP項目指標，省直部門專項資金規模與推廣運用PPP項目績效掛鉤。

（三）配備專職人員、明確職責

各級財政部門應加強PPP管理工作機構建設和人員配備，明確工作職責，做好本地項目運作、平臺維護和管理工作。明確財政部門內部工作職責、流程，加強PPP項目預算管理。

（四）充分發揮中介機構的作用

倡導咨詢機構、專家先期介入，全程咨詢，在項目的識別、論證、評審和社會資本方及工程項目政府招標采購關鍵節點，在“一案兩評”工作中充分利用咨詢機構、專家力量的智力支持，以規范高效有序地推進PPP運作。

（五）強化相關基礎管理工作

加強對PPP工作的業務指導和培訓。總結工作經驗，建立項目示范，為全省提供可復制的工作模板。開展PPP工作督查、督導，建立通報制度，推進全省PPP工作深入開展。