供給側改革視角下我國普惠金融發展評析

耿慶峰 ，萬 清

（閩江學院a.新華都商學院；b.海西財政與金融發展研究中心，福州350108）

一、引言

在第十一次中央財經領導小組會議上（2015），習近平總書記提出了“供給側結構性改革”這一概念并做了推進經濟結構性改革相關論述。同年12月召開的中央經濟工作會議明確了“三去一降一補”經濟結構性改革的五大任務。次年召開的第十二次中央財經領導小組會議對供給側結構性改革方案做了深入研究，供給側改革進入具體實施階段。自2006年我國引入普惠金融這一概念至今已有十余年的時間，普惠金融在我國的實踐也取得了很大成果。近年來，數字普惠金融的發展，為普惠金融注入了新的血液和動力。

當前，我國普惠金融正處于發展的關鍵時期。從市場角度看，我國傳統金融機構在金融科技持續的助推下正積極探索數字商業模式創新。從政策視角看，有關包容性增長的政策環境為普惠金融發展提供了有利時機。2015年底，國務院出臺的《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規劃》）是一項國家重視普惠金融重視標志性舉措。《規劃》在提高金融產品和服務的使用情況、可獲得性和滿意度方面，制定了我國普惠金融發展的宏偉藍圖，并指出小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等缺乏金融服務或金融服務不足群體是其擴展和深化的重點。

二、中國普惠金融實踐

學界普遍以聯合國在“2005國際小額信貸年”宣傳中提出“普惠金融（Financial Inclusion）”這一概念為普惠金融的開局之年。在這之前，普惠金融在全球各國或地區均以不同的方式發展著，多以“小額信貸”和“微型金融”兩種形式存在。我國自提出普惠金融這一概念，便一直受到國家的高度重視。2013年，在十八屆三中全會才正式提出“發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場產品和層次”。截至目前，我國普惠金融發展大致經歷的四個階段：公益性小額信貸階段、發展性微型金融階段、綜合性普惠金融階段和創新性互聯網金融階段（如圖1所示）。

圖1 中國普惠金融主要發展階段

普惠金融中國實踐十年來，基本遵從了“自然生長”階段向“非完全自然生長”階段的轉變。根據2015年發布的全球普惠金融指數（Global F index）調查報告，選擇普惠金融發展評價指標維度：可得性、使用情況和服務質量對我國目前的普惠金融進行簡要評價分析。

（一）金融服務可得性維度

金融服務可得性是普惠金融的一個關鍵要素，物理服務點和遠程服務渠道是這一要素的重要性標志。相比較而言，中國金融服務的物理和遠程金融服務可得性在國際水平上是比較靠前的 (圖2），在這一指標的對比中，除了G20高收入國家，我國的可得性水平均高于其他國家的指標水平，尤其中國代理機構的規模巨大且分布廣泛，截至2015年，中國擁有近一百萬家代理機構，數量上位居世界第一位。互聯網和移動設備成為提供新型金融服務或金融產品的載體。根據蓋洛普調查數據顯示（2015），97%的成年人宣稱自己或家庭成員擁有一部手機，但能上網的比例比G20國家的平均水平還高（圖 3）。

圖2 物理服務網絡

（二）使用情況維度分析

圖3 遠程服務渠道

中國在推動獲取儲值交易賬戶這一重要的基礎性金融工具方面取得了巨大成功。Global Findex2014調查數據顯示，79%的中國成年人至少擁有一個儲值交易賬戶，相比2011年，該指標有了很大提升，且呈增長趨勢。據中國人民銀行調查數據，中國成年人賬戶擁有率已超過90%。中國賬戶擁有率迅速增長，反映了金融管理部門和金融服務供應者最近幾年的努力，也反映了經濟與人口的變化趨勢以及技術在中國社會日常生活中作用。2014年，二十國集團儲值交易賬戶的平均擁有率為76%，低于中國水平，但中國人均國民收入遠低于二十國集團的平均水平，中國顯然比其他G20國家遠勝一籌，而東亞及太平洋大型中等收入國家的儲值賬戶平均擁有率為55%，其他大型中等收入國家為42%（圖 4、圖 5）。

圖4 2014年部分國家儲值交易賬戶擁有率

圖5 中國的儲值交易賬戶（按個人特征）

圖6 數字支付

除了擁有和使用儲值交易賬戶，使用數字工具進行交易也是數字普惠金融的一個重要指標。Global F index2014年的數據表明，中國有31%的成年人聲稱在過去一年里使用借記卡、互聯網平臺或移動平臺進行了收付款（圖6）。中國數字支付的普及程度與二十國集團中等收入國家大致相當，但高于東亞及太平洋大型中等收入國家和其他大型中等收入國家。另外，中國屬于高儲蓄率國家，主要是文化使然，最常見的儲蓄原因是為了養老、教育支出或學費和為了開立、運營或擴大企業（圖7）。

圖7 儲蓄

圖8 借貸

與儲蓄相應的借貸情況也在一定程度上顯示出中國的實際國情和普惠金融發展水平。在Global Findex2014的調查中，中國成年人在過去一年里有過借款的比例和二十國集團高收入國家相近，但從受到監管的金融機構借款的比例要低得多。總體而言，中國有36%的成年人在過去一年中借過款（圖8）。另外，信用卡是成年人進行短期借款的一個重要渠道。在受調查者中，16%的中國成年人擁有信用卡，14%的成年人在過去一年中使用了信用卡。二十國集團成年人信用卡的擁有率和使用率要高得多（分別是37%和32%）。然而，農村居民和貧困人口中信用卡使用并不普遍。在收入最低的40%成年人中，只有4%的人在過去一年中使用了信用卡，而農村居民只有6%的人在過去一年中使用了信用卡。

微觀企業方面，企業融資在中國受到高度關注，并且在國際范圍內，發展水平居于世界前列（圖9、圖 10）。

圖9 企業賬戶擁有率

圖10 企業融資

（三）使用質量或滿意度調查

在金融服務質量或滿意度的衡量指標中，根據相關數據調查，整理統計結果如表1所示。

目前，國內外針對采用BIM平臺和技術進行結構施工圖配筋審核的軟件及其運用案例還未見報道。但已有將BIM技術應用于圖紙會審階段的工程：硅湖職業技術學院新校區工程，介紹了BIM技術在圖紙會審階段的應用，總結了BIM技術在會審階段帶來的優點，如排除大部分圖紙錯誤、優化施工圖紙及縮短工期等[9]。Hjelseth[10]提出了BIM-based Model Checking (BMC)，利用BIM技術的特點，實現模型檢查的合規性和設計協調性。

表1 普惠金融服務滿意度調查

在滿意度方面，2014年的指數調查結果顯示我國銀行金融產品的信息披露指數和內外部糾紛解決機制指數均為滿分，與多個國家并列第一，信貸障礙、金融知識和金融行為的得分在世界范圍內也是處于較高層次。

綜上，從普惠金融指標體系建設角度看，我國普惠金融指標體系建設是比較滯后的。另外，在選擇評價指標時未能充分考慮我國的實際國情，如在物理服務點的選擇上，我國發展的助農取款點服務就為納入IMF的可得性調查當中，Global F index調查中也未提及這一指標。

從數據的完備性角度看，我國人口基數較大，且地域分布及其不均，最為重要的是我國各區域經濟發展差距較大。在統計上我們并沒有切實按照是否關聯普惠金融進行大范圍的統計，例如，很多銀行或金融機構并未開展或涉及普惠金融業務，但在統計的時候仍將這類機構統計在內。對于統計樣本數據的代表性和參考價值是值得懷疑和深入研究的。

從普惠金融發展模式視角看，在國內，有人認為普惠金融是一種補貼政策或者是一種優惠政策，也有人認為普惠金融是又“普”又“惠”的一種金融服務，建立在這些錯誤的認識上，是不能很好地促進普惠金融的發展的。在我國普惠金融實踐過程中，自下而上的普惠金融自由發展與自上而下的政府或正規金融機構的參與，使得我國普惠金融得以快速發展。

三、普惠金融與供給側改革關系辨析

2015年11月，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上強調，推進經濟結構性改革，是貫徹落實黨的十八屆五中全會精神的一個重要舉措。適應經濟發展新常態，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。

問題很明顯，供給和需求出現了失衡現象。2015年來，我國經濟進入了一個新的發展階段，主要經濟指標之間的聯動性出現背離，經濟增長持續下行與CPI持續低位運行，居民收入有所增加而企業利潤率下降，消費上升而投資下降等一系列問題決定了供給側結構性改革是大勢所趨。供給側結構性改革的實質是改革，供給側是改革的方向和切入點，具體來說就是從調整市場與政府的關系入手來解決供給和需求的問題。

供給側結構性改革根植于宏微觀經濟，直接作用于產業和企業，評價供給側改革是否有效的根本性標志體現在其對產業創新、企業創新的激勵功能上。金融體系是資金配置的中心樞紐，是資金配置的調節器，普惠金融框架以及體系的構建對完善現有金融體系起著關鍵性的作用，供給側結構性改革無論從宏觀政策入手，還是從微觀供求著手，普惠金融應成為供給側結構性改革的基本任務和要求。

（一）激勵和約束是供給側結構性改革在普惠金融改革的具體體現

普惠金融支撐供給側結構性改革。普惠金融發展水平既要體現金融制度創新的結果與導向，又要體現制度創新的過程與要求，應成為供給側結構性改革框架中重要構成部分。激勵和約束是供給側結構性改革在普惠金融改革的具體體現，作為一個重要的、相對獨立的力量對供給側結構性改革這個系統工程具有重要的支撐作用，普惠金融改革要實現與供給側改革中其他改革項目的積極匹配，為進行其他改革提供參考。

（二）供給側結構性改革為普惠金融發展提供方向指導

我國供給側改革的實質改革，其方向是從生產要素結構、產業結構、供給主體結構等的供給側出發，尋找供給和需求的缺口，進而進行經濟結構性的調整和部署，而不是簡單的調節供給總量。普惠金融改革作為供給側結構性改革的重要構成部分應充分體現這一要求。另一方面，在供給側改革作用于普惠金融體系建設和實踐指導時要妥善處理好政府與市場的關系。

（三）供給側結構性改革為普惠金融體系創新提供了良好的環境

從供給側結構性改革的核心價值觀出發，倡導創新、效率、包容及市場化是改革的要求和指導方向。國家層面，供給側結構性改革是基于我國基本國情和國際經濟形式的統籌下領導人提出的經濟改革的方針政策及經濟發展手段。理論層面，供給側結構性改革是我國基于馬克思主義政治經濟學的重大原則，為推動中國特色社會主義建設及生產力的持續進步而做出的總動員。微觀層面，供給側結構性改革是經濟金融市場化的經濟形式要求，是推進我國普惠金融發展的微觀指導和方略，其激勵機制對普惠金融的創新起來關鍵性的作用。

四、中國普惠金融的未來展望

（一）新時代的普惠金融發展理念

2015年國務院印發的《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》把普惠金融發展提升到國家重要發展戰略高度。2016年中國以G20東道國的身份，牽頭制定并發布了《G20數字普惠金融高級原則》倡導利用數字技術推動普惠金融發展。由于我國間接融資比重達80%以上，銀行自然成為普惠金融的主力軍。2017年以來，國務院將普惠金融發展推向新的高度。黨中央、國務院高度重視發展普惠金融，2017年《政府工作報告》指出：“鼓勵大中型商業銀行設立普惠金融事業部，國有大型銀行要率先做到，實行差別化考核評價辦法和支持政策，有效緩解中小微企業融資難、融資貴問題”。目前已有六家大中型銀行設立“專業化經營”的普惠金融事業部。

在世界各大常用普惠金融指標體系中，中國的銀行賬戶開戶并持有率、儲蓄、金融機構數量、金融機構分支機構數量和ATM機、POS機等指標的全球排名靠前。如我國的儲蓄情況（圖11）。

圖11 G20國家儲蓄積極性排名

截至2017年6月底，全國銀行業金融機構涉農貸款余額為30萬億元，占各項貸款余額的25.2%，同比增長9.9。小微企業貸款余額28.6萬億元，同比增長14.7%，約占全部貸款比重的25%。為實現普惠金融的目標，各類小微金融機構十余年來出現了從無到有的突變，其中，小額貸款公司從2005年到2017年已經達到一萬多家。村鎮銀行從2006開始設立到2016年全國已有1519家，覆蓋31個省市。民營銀行于2013年被松綁準入，短短幾年內已經實現常態化發展。可以明顯的看到，傳統金融機構在普惠金融發展貢獻方面收效甚微，取而代之的是正快速發展的數字普惠金融。一位普惠金融實踐研究者在答財新記者問時提到：“依靠傳統的金融機構和原有的運營模式，永遠解決不了普惠金融的問題”。在存、貸、匯三種基本金融服務中，支付功能無疑是目前普惠程度最高的，移動支付、數字化已經滲入每一個角落，但有學者表示這不是靠監管和政策，而主要是靠技術創新和市場的作用。

近幾年來風起云涌的互聯網金融機構，一直以服務普惠金融作為商業模式的立足點，如：螞蟻金服、微眾銀行等，又如近兩三年來互聯網金融機構提供的個人現金貸、P2P網貸、以支付寶和京東金融為代表的消費貸等爆發式增長，這種數字化的普惠金融發展在整個普惠金融領域舉足輕重。

（二）大中小微機構做“普惠”

隨著工農中建交五大行及興業銀行相繼設立普惠金融事業部，可以說大中小微型機構都進入了普惠金融領域。中國讓大銀行充當普惠金融主力軍的政策構想具有一定的中國特色。“如果我是大銀行，有優質的大客戶，肯定不愿意做普惠金融”，但是站在國家的角度，國有控股的大銀行占著國家的資源，拿著低成本的資金，要求實現普惠金融的政策，完全有道理。

目前六家銀行推進中的普惠金融事業部，基本上都是整合現有資源，特別是以各行原有的小微企業部為基礎而建立的。據相關報道，大銀行雖然專設了普惠金融事業部，但在考核、激勵機制等方面并沒有給予任何特別政策，主要靠總行重視、要求和下指標。其中較有特色的是中國銀行，其普惠金融事業部依托村鎮銀行而設置，目前有近一百家村鎮銀行，其中82家自設。有數據表明，在1 500多家村鎮銀行中，如果扣除財政補貼，虧損、保本、盈利的機構各占三分之一。這說明了一個問題，我國普惠金融發展供需不對等，造成資源的浪費和資源配置效率低下。

2013年松綁準入的民營銀行彌補了這一發展缺陷，民營銀行完全由民間資本發起，意味著增加了普惠金融供給的潛在目標。目前已有17家民營銀行獲批籌建并先后開業。但我國31個省市，地域布局達不到決策層的預期。微眾銀行懷抱者普惠金融的理想出現，但在成長過程中也是困難重重，目前仍沒有很高的成效。2015年小貸公司進入“洗牌”階段，中國人民銀行數據顯示，小貸公司數量從2013年的7 839家增加到2015年的8 910家后開始出現逐年遞減趨勢，至2016年6月底，減少為8 643家。多年來，農村信用社的詬病一直未得到解決，公司治理形同虛設，已離服務農村金融、普惠金融越來越遠。

綜上所述，我國普惠金融體系建設仍不夠完善，評價指標體系尚不健全。普惠金融供需失衡，供給充足但市場表現為供不應求，原因之一是供給與需求不對號入座，有效供給不足。彰顯了我國供給側改革的重要性和必要性。

（三）理清政府與市場邊界

供給側結構性改革應該劃歸于國家宏觀調控、政治范疇、上層建筑，是對實踐的一種認識或指導。普惠金融則屬于衡量國民經濟發展的一個指標或者微觀經濟形式，普惠金融的作用應在微觀層面得到體現。與國際上普惠金融發展路徑不同，中國的普惠金融一直以來是自上而下推動，政府高度參與。因此，如何劃定政府與市場之間的界限、規范政府行為的邊界尤為重要。相關普惠金融學者認為，政府應把商業可持續的邊界確定下來，在這條邊界之內，放開讓逐利的金融機構按照市場化來發展，政府提供必要的公共物品，包括制定合理的金融政策、有效的監管以及完善金融基礎設施，而非直接對金融機構的正常運作進行粗暴干預。有必要從根本上分清政府和市場的位置，使市場充分發揮作用，再由政府補足短板。

與簡單下派考核指標相比，政府更應該著力于基礎設施建設，完善金融服務供給端，包括建立科學合理有效的普惠金融指標體系、了解普惠金融的真實需求、加強金融知識、金融素養、風險教育、建立信息共享平臺、完善征信體系建設，為市場發展普惠金融創造良好的環境。

（四）數字化普惠金融是未來發展方向

總體上我國數字普惠金融發展成果明顯，數字普惠金融已處于飛躍式起飛階段。“三農”和小微企業包括存貸匯以及理財投資在內的各類金融服務有望得到改善。國務院頒布的《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》明確提出，鼓勵金融機構運用大數據、云計算等新興信息技術，打造互聯網金融服務平臺。《G20數字普惠金融高級原則》倡導利用數字技術推動普惠金融發展，數字化已成為一種世界趨勢。

最近，心理學領域有一個新概念“所羅門悖論（Solomon′s Paradox）”，該概念是由加拿大滑鐵盧大學社會心理學家伊戈爾·格勞斯曼（Igor Grossmann）提出的。跳出主體或對象所局限的范圍來看待其本身能更好的認識主體和對象。跳出普惠金融條條框框的束縛從“第二視角”看待普惠金融，更能從整體上認識普惠金融和發現問題。