我國分權式金融發展對地方政府的影響與激勵

吳婭玲 潘林偉

？眼摘 要？演分權式金融發展有效促進了區域經濟增長，促使地方政府面對財政分成不足和經濟增長壓力時轉而控制和影響區域內金融資源，加劇了區域間競爭。財政分權成為分析地方政府干預區域金融發展的起點，通過引入公平偏好對中央-地方的委托代理分析，發現考慮公平偏好可以提高地方政府努力水平。完善財政分成制度、改革考核機制可以引導地方政府公平偏好，達到改善中央-地方在分權式金融發展中的激勵效果，有利于金融資源的市場化配置并促進經濟增長。

？眼關鍵詞？演金融分權；地方政府；信息不對稱；公平偏好；收入分享

[中圖分類號]F832.0 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）07-0076-08

一、引 言

政府主導和推動的經濟市場化轉軌是從分權改革開始的，先后進行的財政分權和分稅制有力地推動了各地競相發展。錢穎一和Weingast（1995）認為，中央政府向地方政府分權和地方政府間相互競爭成為中國經濟增長的重要原因之一[1]。但并不是唯一的后果；丁騁騁、傅勇（2012）認為，中央-地方的權力博弈形成了財政分權與金融集權的體制搭配，一方面通過財政分權促使地方政府展開競爭，另一方面又通過金融集權來調控可能產生的經濟過熱[2]。因此分權式發展使地方政府與中央政府的利益目標并不完全一致，既有沖突也有協調。行政分權和分稅制等一系列改革，增加了地方利益和地方行為的獨立性，最終使地方政府逐漸成為一個特殊的獨立市場主體[3]。這種特殊性主要體現為地方政府與中央政府的利益目標和實現路徑上，一方面，地方政府需要獨立完成本區域的經濟發展和社會事務等各項指標；同時又需要這些“成績”獲得中央政府的認可，或者達到宏觀調控效果。地方政府為了在區際競爭中獲勝，需要籌集財政資金加大基礎設施投入，提高本地區競爭和招商引資中的議價能力；但又需要處理區域內環境保護、城市建設等社會性公共事務，使本就有限的財政支付能力更加窘迫，只能轉向對轄區內金融資金進行控制和干預。

傅勇、李良松（2015）認為，金融分權是使地方政府獲得了金融資源的分配權，成為促進地方經濟快速發展的一個重要因素[4]。政府介入金融發展與經濟增長中的行為既包括了有益部分，也包括那些扭曲了市場機制起決定作用的行為。張微微（2017）的實證研究發現，地方政府受制于自身的財政壓力，有干預區內金融資源配置的動力和行為，阻礙了全要素生產率的提高，并抑制了經濟增長方式從粗放型向集約型的轉變[5]。我國經濟正處于“三期疊加”的特定階段，經濟發展步入新常態時期，在承認市場在資源配置方面的基礎性和決定性作用之外，需要從對地方政府的有效激勵入手，改變其重經濟增長指標輕社會綜合發展的行為，充分發揮地方政府在宏觀調控方面具有的信息優勢，從重金融規模擴大轉變為改善金融資源效率，減少區域競爭帶來的社會總體福利損失。本文認為，可以通過引導省級地方政府的公平偏好，從財政分權和轉移支付對地方政府的影響著手，弱化地方政府注重橫向經濟競爭和任務指標分解的壓力；通過綜合考核機制促使地方政府在繼續積極推進區域經濟增長時，關注區域的公共服務供給和可持續發展，而不是短期經濟利益。

二、分權式金融發展對地方政府行為的影響

中央-地方間的分權式金融發展特別是金融發展分權，提高了地方政府促進區域金融發展的動力，為經濟提供了必要的金融資金支持。洪正、胡勇峰（2017）認為，金融分權是在不同層級政府之間以及政府與市場之間就金融資源配置權與控制權進行劃定及分配的一系列顯性和隱性的制度安排，同時我國的金融分權分為中央向地方的分權和政府向市場的分權（稱為市場化）[6]。就中央向地方的分權來看，我國金融發展自改革開放以來經歷了三次大調整：第一階段是1978～1992年，主要體現為中央向地方分權和向市場分權，恢復建立了全國性商業銀行，明確業務發展領域。在此期間，地方政府一方面擁有對轄區內金融機構的人事權；一方面通過建立非銀行金融機構開始擁有干預金融資源配置的權力。這種分權發展雖然推動了銀行類和非銀行機構的發展，為區域經濟建設提供了資金支持。但缺少成熟完善的市場機制提供的有力約束，因“逆向選擇”和“道德風險”問題增加了金融機構的個體風險和系統風險；這樣的后果就是1993年迎來了金融發展的重新集權階段，中央政府開始著手整頓金融秩序、建立適宜金融體制。主要體現為中央銀行地位和宏觀調控體系的確立，政策性銀行與商業銀行的區分，主要目的在于通過政商業務分離來建立有序競爭、嚴格管理的金融市場體系；2003年以后的第三次調整主要體現為相對分權，重點是金融機構現代企業制度建立和實行多元化、扁平化管理體制，包括國有商業銀行改制和地方非銀行金融機構的正規化等。要求各級政府在推動金融創新、完善金融市場的同時，對金融風險進行管控，防止系統內生性風險和外源性國際風險的傳遞和沖擊。隨著金融創新的快速發展，金融交易所、股權投資基金、第三方理財等地方金融機構成為地方經濟發展的主要支撐力量。人民銀行和銀監局通過貨幣政策對金融機構實行監管，地方政府則承擔了風險處置責任。所以，在金融發展權以外，金融控制權的分配和行使成為這三次金融改革的主要內容和標志。金融發展“分權-集權-相對分權”的過程基本保持與財政制度改革的同步，同期進行的還有中央政府與地方政府之間的財政分成體制和分稅制改革，基本上理順了中央-地方間的財政體制，進一步促進了地方政府發展區域經濟的動力。

分權式發展使在促進區域經濟快速增長的同時，使地方政府擁有了轄區內金融機構的管理權和控制權，可以方便地從銀行體系獲得更多資金支持，因而減少了對財政分成收入的渴求，這是一種金融市場化的成功。從長期來看，這種成功并沒有對長期受地方政府控制和影響的地方金融機構發展產生足夠推動作用，反而進一步加劇了二者相互間的依賴。原因在于中央政府與地方政府間形成了“財權上移、事權下放”的局面，即地方政府各項收入由中央政府確立，而區域經濟增長和社會綜合事務卻交由地方政府完成，并通過經濟增長指標（通常表現為GDP）來對地方政府進行考核和決定晉升，加劇了地方政府在地區收入與支出間的壓力，促使地方政府加大對轄區內金融資源的控制。盡管王海龍等（2015）發現，金融體制變遷影響了財政分權，沒有發現財政分權對金融體制變遷產生促進或抑制作用的證據[7]。但我們觀察到的事實是，在各地經濟發展初期，地方政府可以動用的金融資源較為有限，區域間競爭主要發生在對轄區內金融進行控制，以緩解財政資金緊張帶來的投資不足問題，使地方金融儼然成為“第二財政”[8]。原因就是財政分權造成的地方政府財政收入下降和經濟增長（GDP指標）競賽的壓力，使地方政府不得不選擇干預區域金融資源聚集與配置，以實現區域經濟在短期內的快速增長，但卻不利于金融市場機制發育和資源配置優化。這與中央政府希望通過財政分享制度來提高地方政府積極性、促進經濟增長的初衷并不完全一致。

財政分權使地方政府與中央政府存在不同利益訴求成為可能，在經濟發展的不同時期和階段，地方政府與中央政府并不能完全保持一致。首先表現為地方政府對中央宏觀政策的應對，中央政府從全國均衡發展的目標出發，可以對全國范圍內的發展布局和資源配置進行宏觀調控。地方政府能夠影響的資源和范圍較為有限，在經濟增長競賽壓力下，更有動機選擇對轄內金融資源施加影響。在對待區內金融機構的態度方面也是如此，Agarwal et al.（2012）發現與中央政府和監管機構主要關注系統性風險和穩健性有所不同，地方政府傾向于給地方金融機構較高評級[9]，以提高其融資能力促進區域經濟增長。特別是近年來地方性金融機構的快速發展和金融創新產品的不斷推出，“條塊分割、以塊為主”的管理體制呈現權力分散的局面，也容易造成中央政府重風險防范而地方政府重金融發展的沖突以及中央政府嚴格控制地方金融服務供給與地方政府竭力擴大影響范圍的沖突。這就是中央政府與地方政府在區域金融發展和經濟增長中目標和利益不一致的表現之一。

其次，地方政府與中央政府的不完全一致還表現為地區增長競賽中的重復建設等。應該承認，金融分權和財政分享確實促進了地方政府在促進經濟增長方面的積極性，但在全國均衡發展和區域優先發展的順序選擇方面，中央政府與地方政府具有不同的約束考慮和策略選擇。中央政府的策略一般是選擇某一區域作為試點和示范，通過鼓勵一部分先富帶動其他人后富的方式，有計劃地、分批實現全國性的經濟增長。地方政府的目標和策略則有很大不同，在官員任期內晉升激勵和區際競爭的雙重壓力下，他們需要短期內通過干預金融資源聚集和配置刺激經濟增長、提高地區相對競爭力，并不需要考慮其他地區的情況。地方政府的競相干預和競爭行為在聚集資金投資基礎設施項目、促進區域經濟增長的同時，也帶來其他問題，如競相壓低資金、土地等生產要素成本影響市場機制運行，低水平項目重復建設等。

可以看出，財政分權、分稅制改革和隨之而來的區域間競爭，成為地方政府干預區域金融資源配置的主要動因。盡管中央政府統一制定了全國范圍的金融發展規劃和政策實施，但金融領域存在明顯的區域差異。在排除了資源稟賦、市場發育水平等經濟發展初始條件不同的影響后，發現地方政府的不同偏好和出于“財政饑渴”的干預行為，是出現這種差異的主要因素之一。地方政府對金融資源的各種控制和干預，緩解了本級財政壓力，但也產生了諸如市場分割、地方保護主義等影響信貸資源有效配置的不利后果。

在財政分成較少和財政性融資受限的情形下，地方政府開始將融資目光轉移到參與金融資源的分配和競爭。實證研究發現，對地方性財政收入依賴性越大、財政支出占GDP比重越大的地區，政府對經濟干預的動機越強[10]。對于地方政府對區內金融發展的干預后果，不僅不利于區域金融市場發育和金融資源配置效率，也不利于經濟的穩定增長。但也有不同的研究結論，如Dewatripont & Maskin（1995）發現，集權的金融體制更有利儲蓄動員和長期項目的投資，分權式金融體制的優勢主要體現在提高資源配置效率和短期項目投資方面[11]。但是，相對較少的財政分成卻不能滿足區域經濟快速發展的資金需求，迫使地方政府集中于資金的籌集，而不是關注資金利用，稀缺的金融資金被投放到快速見效的項目。所以我國的金融分權使地方政府的主要促進作用體現在金融總量的擴大上，對于金融資源的配置效率卻需要進一步改進[12]。由于區域金融發展競爭來自經濟分權和財政壓力，因此財政分權成為理解和分析地方政府干預區域金融發展的起點和中心。

以GDP競賽為主和官員政治晉升激勵的區域競爭已經影響了地方政府的努力方向，不利于實現中央政府的統一部署和宏觀調控。在中央與地方政府實行財政分權和分稅制的現有框架下，金融發展的路徑特征轉變為中央政府逐步退出而地方政府加強介入的過程，總體上不利于市場機制的培育和形成。需要重新審視中央-地方政府間的激勵機制和實際效果，既要考慮地方政府合理訴求、繼續保持發展經濟的積極性和主動性，又要提高中央政府的宏觀調控能力、實現全國均衡發展。洪正、胡勇峰（2017）認為，金融分權競爭與財政分權制度存在密切的聯系，地方政府與中央政府之間的金融分權取決于財政分權所決定的中央與地方的財政狀況。所以，財政分權成為理解央-地兩級分權式金融發展過程中出現困局的重要問題，可以從中央政府與地方政府間因財政分權形成的“委托-代理”關系入手，通過引導地方政府偏好，改進省級以下地方政府的有效激勵，促使地方政府繼續積極推進區域經濟增長。

三、信息不對稱下地方政府偏好與中央-地方的分成激勵

在現有的行政體制中，中央政府委托省級以下地方政府對本區域實行管理并負責區域發展和經濟增長，中央政府對地方政府的努力進行“評估”后，通過國地稅分征和財政轉移支付等方式向地方政府支付“報酬”；地方官員從地區發展和自身升遷需要出發，對區域實行投入和工作。傅強等（2013）認為，由經濟轉型和政治體制改革帶來的新的制度供給來提供中國經濟持續高速增長的內在動力，面對中央政府與地方政府的分權發展和財政分成現實，需要同時考慮有效政治激勵和經濟激勵以“增長競爭型政府” 來培育地方政府間的競爭機制，推動經濟發展[13]。陳富良等（2004）認為，政府規制實際上是一個多重委托代理合同，同樣面臨信息不對稱的而產生的代理人的道德風險 [14]。中央政府委托省級以下地方政府對本區域行實管理，地方政府負責區域發展和經濟增長，而中央政府則通過財政分權和轉移支付等方式支持地方發展。即中央政府需要依靠多級地方政府來執行和完成各項政策，而地方政府的努力和業績又需要獲得中央政府的認可。金融市場就具有一定公用產品的屬性，其發展的外部性可以提高金融資金的利用效率，從而推動經濟增長增加社會總福利。

在中央與地方政府間既有一定的目標沖突，也有一致利益，且存在信息不對稱，可以通過委托-代理理論的激勵設計提高收益水平。在委托代理的激勵問題方面，傳統委托-代理理論以“理性人”為基礎假設，即參與雙方都以自身利益最大化為目標并努力實現。但實際并非完全如此，代理人除了關心自身利益實現以外，還關注其他人的行為和結果，在進行相互比較后再決定自己的行為和投入。Rabin在心理博弈論的基礎上建立了基于動機公平的博弈論模型，同時引入了互惠性偏好[15]，認為代理人在履行委托任務時不僅會進行自身收益的前后比較，還會與其他人進行橫向比較。蒲勇健（2007）把“公平博弈”植入委托—代理，對代理人“互惠性”非理性行為進行分析，發現考慮公平互惠后的合約可以給委托人帶來比原有最優委托代理合約更高的收益水平，即通過考慮代理人的互惠性非理性行為進行帕累托改進實現契約雙方共贏[16]。這些研究為改進中央政府與地方政府尤其是省級政府間的激勵機制提供了基本思路，可以考慮引導代理人的公平偏好以增加收益，通過財政分成和轉移支付等方式改善地方政府捉襟見肘的財政狀況并弱化橫向競爭的同時，減少地方政府向區域金融的“攫取”和控制。

我國目前的政府設置包括中央和地方，地方政府一級劃分為省、市、縣和鄉四級。對于省級政府來說，在與中央政府的委托-代理關系中是代理人，在完成過程中會對任務進行分解并“轉包”給下一級地方政府，故在與下級地方政府間的第二重委托-代理成為委托人，在現有多層次政府設置體系中處于雙重角色，同時具有“代理人”和“委托人”的雙重身份，其最終收益受到上級委托人評定和下級代理人努力付出的影響。省級政府成為多層政府體系中激勵機制的關鍵所在，可以考慮引導省級地方政府的公平偏好提高其努力水平，實現地方政府的激勵和約束。

省級政府的產出函數可以設為：π1=a1+ηa2+θ，0≤η≤1，其中a1是省級政府的努力程度（完成中央政府委托任務獲得績效），a2是下一級地方政府的努力程度，表明省級政府的產出依賴于其下級的努力程度，依賴系數為η（ηa2是省級政府的周邊績效，體現為其對下級政府的幫助和任務完成中的統籌安排等付出），θ是除了努力以外其他的一些不確定因素。中央政府與省級地方政府實行財政分成，可以認為作為委托人的中央政府采取的是產出分享激勵機制，故省級政府的預期收入為：s1=α+βπ1，其中α是省級政府的固定收入，β是其對產出的分享比例系數。省級政府的努力成本為：c1=■ba■■，其中b是努力成本系數，且b>0。因此，省級地方政府的預期凈收入為：n1=s1-c1=α+βπ1-■ba■■=α+βa1+βηa2+βθ-■ba■■ ，對于作為委托人的中央政府來說，收入依賴于省級政府的努力和產出，其收入為：ξ=（π1+π2）-（s1+s2）=（π1+π2）-（α+βπ1+α+βπ2）=

-2α+（1-β）（π1+π2），且Eξ=-2α+（1-β）[a1+（1+η）a2]。

根據F-S理論模型，參與者的公平偏好效用主要來自于三個方面：絕對收入效用、嫉妒偏好效用和自豪偏好效用[17]。為了方便計算，假定中央政府和省級政府具有同樣的嫉妒偏好效用和自豪偏好效用k。k值越大，就表示公平偏好程度越強，與其他人的收入差距對其實際凈收入的影響就越大，反之表示影響越小。故我們對省級地方政府的收入進行修正，得到考慮了公平偏好的實際收入R1=n1+

kβ（π1-π2）+k[3α+（2β-1）π1-（1-β）π2]。同理可得考慮公平偏好時中央政府時的實際凈收入R2=n2+

kβ（π2-π1）+k[3α+（2β-1）π2-（1-β）π1]，k≥0。

白艷娟、姚令愷（2015）研究認為，中央與地方實行二級財政和國地稅分別征收，使地方政府與中央政府的利益追求開始分化，信息不對稱也開始出現[18]。與中央政府相比，地方政府更接近轄區內市場變化和經濟發展等信息來源，因而往往具有信息優勢。在區域性市場形成和發展過程中的信息傳導能力，包括市場方面自下而上的信息收集、整理和判讀以及自主而下的政策傳遞和發揮作用等，中央政府和地方政府之間存在信息不對稱。當存在信息不對稱時，委托人和代理人雙方都不能互相直接觀察到對方的努力水平，或者他們獲得對方努力水平信息的成本很高。實踐中，中央政府具有制度供給和全國調控的信息優勢，省級地方政府則擁有市場變化的信息優勢，因此各方都具有一定的信息優勢，都是從自身收益最大化出發考慮，而不是整體效益最大化。激勵機制需要兼顧基層政府與市場主體的利益共生性，結合信息占有情況，提供同時滿足“激勵相容”和“參與相容”的制度安排，使代理人的努力程度能夠使委托人（中央政府）的收益最大化。因此，除了中央政府與地方政府能夠合作的約束條件外，還需要考慮激勵相容約束條件，最終分別計算出省級地方政府作為代理人和中間人時的努力程度a1**、a2**以及收入α**：

a1**=■（1）

a2**=■（2）

α**=■{2x0-（A-2k）■[2A-（2+η）k]-（A-2k）■[A-（1+η）k]+■{（A-k）2+[A-（1+η）k]2}+（A-2k）2ρσ2}，其中A=■。

在現有多層級政府的體制下，上級政府把許多事務性權利下放，而財政權上移，加重基層政府的財政困難[19]。在財政轉移支付不足的現實下，地方政府又面臨經濟增長競賽和政治晉升的錦標激勵，只能轉向干預轄區內金融資金的流向和配置，試圖在短期內刺激經濟增長。在與中央政府形成的委托-代理計算結果表明，具有公平偏好的省級地方政府不僅關注自身利益實現（α**），同時也關注其他平級代理人和下級代理人（a2**）的努力程度，并根據比較結果來調整自身行為和努力程度（a1**）。這也可以部分解釋許多地區出現了低水平項目的重復投資，抑制了金融資源的市場化配置，降低了金融資金利用效率。地方政府希望通過差異化的方式提高橫向競爭能力，如決定是否通過建立地方融資機構或區域金融中心來提高本區域的金融資源聚集。

四、結果分析

1.中央政府設計激勵機制時，必須考慮中央政府與省級政府的產出分享機制，以及省級政府對周邊績效的依賴

當中央政府與省級地方政府間之間存在信息不對稱時，合約的激勵有效性受到公平偏好程度k、依賴系數η和產出分享bpδ2影響。如果中央政府與地方政府間的收入合約具有激勵效應，分享比例系數β**的取值必須小于1。中央與地方間的財政分權就是一種產出分享制度，有力推動了各區域經濟調整增長，證明中央政府與省級政府間的激勵機制是有效的。

在財政分權的條件下，地方政府與中央政府的利益訴求并不完全一致，導致在實踐中的行為偏差。鐘曉敏等（2007）發現，當中央政府實行擴張性的宏觀調控政策時，地方政府會積極配合，但當中央政府實行緊縮性政策時，地方政府就不愿配合，甚至消極對待，出現“上有政策、下有對策”的現象[20]。可以通過引導代理人（地方政府）的公平偏好來實現帕累托改進，如考慮省級地方政府完成目標任務過程中對周邊績效的依賴程度。省級地方政府對周邊績效的依賴體現為行政區域的資源稟賦等發展初始條件，但各省級區域間的差異比較大，需要中央政府充分考慮這種差別的現實存在和對區域發展產生的不利因素。在制定增長目標和計劃時，根據各地區的不同情況對任務目標做出調整，可以減輕省級地方政府對下級的任務分解和“轉包”現象。

2.提高省級政府的公平偏好程度可以激勵其提高努力水平

由于地方政府具有信息優勢，就可能從自身利益最大化出發影響相關制度發展，使其最終結果偏離中央政府的意圖，背離整體利益。關鍵就在于地方政府既有雙向代理的中介身份，又有自己獨立的經濟利益追求。式（1）（2）表明省級政府的努力程度a1**、a2**同時受到對下級績效的依賴系數η和k公平偏好程度的影響。在信息不對稱的情況下，如果依賴系數η保持不變，則省級政府的努力水平與公平偏好程度的大小同向變動，即可以通過提高公平偏好程度來促使其高努力水平，表明公平偏好程度除收入分享機制外的一種有效激勵。

對于省級地方政府來說，式（1）同樣適用。即在省級政府與市（縣）、鄉級政府的關系中，同樣需要考慮省級以下地方政府的產出分享機制和周邊績效依賴。式（2）表明在相同公平偏好水平k下，省級政府的努力水平與依賴系數同向變動，即對下級政府產出績效的依賴性增加時，同樣會促使省級政府提高努力水平。如才國偉等（2010）的研究認為，政府層級改革顯著促進了地方經濟增長。但同樣存在地區差別，金融發展較好的地區傾向于選擇財政上的“省直管縣”，而金融發展較差的地區傾向于選擇“強縣擴權”，原因可能是金融發展能夠為財政體制改革提供資金支持[21]。原因就在于“省直管縣”減少了委托代理鏈條過多產生的信息損失；“強縣擴權”則提供了省級以下地方政府的分享機制，提高了其作為代理人的收入水平，因而都具有提高多層級政府間委托代理合約激勵的效果。所以，設立和調整省級政府與下級政府的收入分成機制也會激勵省級政府提高努力水平。

3.引導地方政府注重長遠利益，弱化經濟增長競賽壓力

由于基層地方政府是區域經濟和社會發展的直接管理者和促進者，與中央政府相比更接近市場和企業。在掌握區域金融發展的現實需求和規劃目標方面，地方政府比中央政府具有信息優勢；另一方面，地方政府擁有的信息優勢促進他們誘導金融機構增加或改善區域市場的有效金融供給，從而體現為更好的市場增進，影響區域資源配置[22]。政府把發展經濟和參與經濟競爭作為主要職責，以GDP為主要內容的考核使地方政府熱衷于快速經濟增長。為了在與其他同級地方政府的“競賽”中獲勝，地方政府往往會借助行政權力，以直接或間接的方式干預區域內金融資源的獲得和配置，使區域內具有優勢的產業獲得更多資金支持，實現經濟增長的業績目標。

隨著改革開放的不斷進行和認識的深入，地方政府的目標排序方面出現了一些變化，而這種目標排序變化與區域間的經濟水平基本一致，同樣表現為顯著的區域差異。地方政府干預轄區內資源配置的另一個不利結果是政府行政資源的配置浪費，形成與市場機制的沖突和抵消，削弱了市場配置資源的能力和效率。考慮地方政府職能轉變和效率提升的前提就是考核方式的轉化，把單一經濟增長指標（主要體現為GDP）變成多重目標考核，包括區域內市場體系發育和完善等指標因素。

五、主要結論及建議

我國各區域間的經濟水平和自然資源等發展起始條件方面并不相同，使區域發展之初就存在明顯差異。中央政府集中統一完成調控難度較大，需要依賴各級地方政府職能作用的發揮，以實現各項政策的功能發揮和實際效果。分權式金融發展提高了地方政府積極性，也促使其對區域金融資源實行控制和干預，大部分原因來自財政分成不足和經濟競賽壓力。在市場機制成為資源配置的決定性力量前提下，金融分權應更當加規范，考慮地方政府增加財政收入的合理訴求、弱化和減小地方政府對金融資源的渴求和控制，繼續保持發展經濟的積極性和主動性，又要提高中央政府的宏觀調控能力、實現全國范圍內金融協調發展。

首先，可以通過考慮地方政府的公平偏好來改進中央-地方之間的激勵機制，提高地方政府完成區域經濟發展和社會進步各項任務的積極性。高的公平偏好程度和高的依賴程度能直接激勵下級政府的努力水平和產出分享比例，具有很好的激勵效果。地方政府同時具有區域經濟發展的利他性偏好和晉升等自利性偏好，造成地方政府與中央政府目標函數的不完全一致。中央政府除了通過財政分權實現收入分享激勵外，還設置了地方官員晉升作為“激勵錦標”。這種激勵很大程度上依靠地方經濟增長（主要表現為GDP）等可量化指標來觀察，刺激官員為了在經濟競爭與政治晉升的綜合競爭中勝出，選擇運用行政權力去爭奪和控制相對有限的金融資源并展開區域間競爭。這種基于嫉妒偏好下的無效競爭一方面削弱了公平偏好帶來的激勵效果，有違中央政府設置激勵的初衷；另一方面也造成資源浪費，實踐中表現為各地間的低水平重復建設。由于政府官員是有任職期限的，為了任期內取得明顯“成績”，地方政府首先考慮的就是見效快、效益高的企業或項目，而很少或甚至不考慮其他地區及全國的均衡發展。當地方政府著眼短期利益而忽視長期目標時，確定的激勵錦標（如官員晉升）等降低了公平偏好帶來的努力程度。這些原因綜合作用的結果就是盡管地方不斷刷新經濟數據，有限的金融資金被投放到能快速提高產出水平的項目，出現大量重復建設和低水平建設；區域間產業規劃和金融結構存在趨同，帶來新一輪的競爭和重復建設，造成自然資源和金融資源的大量浪費。

目前，地方政府財政支出的約40%，來自中央的轉移支付和稅收返還。財政分權改革使地方政府可以分享中央政府的收入，從而維護市場發展，推動轄區內的經濟增長。袁茂等（2011）發現，委托人通過雇傭橫向公平性偏好程度盡可能高的代理人，就會盡可能減少代理成本，增加委托人的期望收益[23]。中央政府需要依靠多級地方政府來實際運作各項政策執行的諸多環節，通過分稅制和轉移支付等方式實現與省級地方政府的收入分成。考慮地方政府的公平偏好，可以提高代理人（地方政府）的努力水平和增加兩級財政間的收入分成，實現地方政府的激勵和約束。有利于實現利益最大化，確保全國水平上的經濟增長，這是一種雙贏的選擇。

其次，要求省級政府做好對下級政府的支持和幫助，通過提高下級政府的努力程度來增加區域產出水平和績效。劉光俊等（2010）認為，現有財政體制缺乏相應制度供給，出現財權爭奪中的機會主義與商業化傾向和事權分擔中的相互推諉，導致公共服務供給效率低下和政府形象的損害，需要進一步理順中央政府與地方政府的財政關系[24]。根據各區域的實際情況來決定，在經濟發展水平較高、市場機制相對完善的地區可以試行“省直管縣”，通過減少委托代理鏈條以減少政府干預和信息傳遞中的阻礙，實現市場機制對資金配置的決定作用；經濟水平較低和市場發育不完全的地區可能選擇“強縣擴權”，通過地方政府在金融資源聚集中和配置的引導，提高資金利用效率。

目前的收入分享僅限于中央與省級地方政府間，管理體制不夠完善，且稅種單一。地方各級政府間較少實行按事權劃分財政收支的財政管理體制，導致省以下地方政府的收入劃分形式呈現多樣化，基層地方政府沒有制度激勵和穩定預期，更有機會選擇影響和干預轄區內金融資源，這樣的局面不利于實現省級政府的激勵，影響了區域最終產出水平。

最后，設置差異化和多樣化的考核目標，弱化經濟競賽壓力。公平偏好可以提高代理人的努力水平，但其中包含的嫉妒偏好不利于委托人實現錦標激勵，需要委托人改進已有的激勵錦標設計。如魏光興、蒲勇健（2006）的研究發現，公平偏好會影響代理人在確定的錦標激勵下的努力程度，應當減少類似的激勵制度[25]。也就是說，公平偏好會提高現有多層級政府間委托-代理關系中地方政府的努力水平，但確定的GDP競賽和“政治晉升”卻抑制了這種努力，應當改變單一錦標激勵以引導地方政府的偏好和努力。

在中央-地方分權中，地方政府承擔的是多項任務（Multitask），即除了經濟增長目標之外，還面臨環境改善和社會民生等任務。Holmstrom和Milgrom（1991）的多任務委托代-理分析揭示，委托人提高對代理人某一任務的激勵強度將引發代理人努力的重新分配，會影響其他維度任務的完成[26]。中央政府一方面通過財政分權和分稅制改革的方式，鼓勵地方政府積極發展經濟；另一方面卻遭遇地方政府對其他任務完成受到影響的窘境。實證研究發現，地方政府有壓低教育公共衛生支出而加大基礎設施投資的行為[27]。地方政府在財政收支和經濟競賽的壓力下干預轄區內金融資源配置，削弱了市場機制配置資源的效率，影響了金融發展促進經濟增長的效應釋放，也不利于政府職能的完全履行。王俊等（2015）認為，有必要通過完善財政金融體制、改革官員考核機制以及明確中央與地方各自的權責利關系等措施來規范地方政府的競爭行為[28]。需要改進已有的激勵錦標，從與晉升掛鉤的單一經濟指標轉為多向指標考核，從短期GDP競賽向環境保護和可持續發展綜合考察。

在經濟增長轉型的“新常態”時期，中央政府制定和實施各項宏觀調控政策的主要目標提高經濟運行效率而不是單純經濟總量的提高，需要努力降低因為提高效率帶來的額外成本，包括省級地方政府完成任務的成本。考慮到各省市自治區在自然資源等稟賦條件方面存在差異，既要有利于經濟發達地區繼續保持較快的發展勢頭，又要通過中央財政對地方的稅收返還和轉移支付，扶持經濟不發達地區的發展和老工業基地的改造。為避免或盡量減少在粗放式經濟增長中的損失，對于不同地區設置不同的激勵水平和強度，降低地方政府在GDP競賽中的強激勵效果，而在公共服務、環境保護和社會公平等方面加大投入。王立國等（2012）研究發現，中央政府將社會效益列為激勵目標時，地方政府在社會效益上投入的努力程度增加，而在經濟效益方面投入的努力程度不變，總的努力程度增加。結果是社會總體效益和福利都增加[29]。與地方共享稅的比例劃分方面，可以根據各地區的不同條件適當調整，將地理條件、物價水平、人均財政收入等因素對支出的影響納入標準支出測算體系。在設置省級政府的績效考核指標體系時，需要考核部門職能和公共服務提供等內容，引導地方政府的自豪性偏好使其積極引入除經濟增長以外的其他目標；引導地方政府職能轉換，在明確有效激勵前提下，選擇長期利益導向和持續發展模式。