高壓反腐下的官員不作為及治理

陶林

[摘 要]十八大以來，以習近平同志為核心的中央領導集體堅持高壓反腐，反腐工作成效顯著。但是在高壓反腐形式下出現(xiàn)了官員不作為現(xiàn)象，不愿為、不會為、不敢為、消極為是其集中表現(xiàn)。官員不作為的成因主要有中國傳統(tǒng)政治文化的消極影響、基層公務員福利待遇較低、行政體制不健全、干部考核機制不完善等外部制度原因，以及官員自身的素質和能力不足等主觀原因。官員不作為的治理對策包括努力構建法治型的政治文化、提高基層公務員的工資待遇、推動行政體制改革、加快權力清單建設和問責制、干部考核機制的科學化民主化、強化學習提升官員素質和能力。

[關鍵詞]高壓反腐；官員不作為；表現(xiàn)；成因；治理

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2018）02-0098-05

十八大以來，以習近平同志為核心的新一代中央領導集體，堅持高壓反腐。時至今日，高壓反腐已經開展了四年多，形成了高壓反腐新常態(tài)，即不是運動式反腐，而是始終強調反腐的一種高壓態(tài)勢。高壓反腐具有三個特征：第一，不留死角，蒼蠅老虎一起打。十八大以來，既有一些縣級、處級、廳級干部落馬，更有重量級的老虎落馬，如大老虎周永康、徐才厚、郭伯雄、蘇榮、令計劃等。反腐涉及國家部委、軍委，甚至包括前中央政治局常委。高壓反腐打破了官場多年的潛規(guī)則，消除了黨員干部的僥幸心理。第二，以紀委為主要力量，通過派設工作組、專案組、巡視組，分赴各地蹲點，接受群眾舉報，并通過網絡平臺了解民意、搜集資料。第三，通過實施嚴厲的法治和問責制，開展反腐，一旦發(fā)現(xiàn)腐敗案件，立即立案審查，判決從嚴，極大地震懾了黨員領導干部，不敢貪的氛圍開始初步形成。

在高壓反腐背景下，一方面，反腐工作取得了顯著成效，揪出了一批大老虎，反腐工作不但獲得了老百姓的高度認可，且使為官亂作為現(xiàn)象得到有效遏制。另一方面，則出現(xiàn)地方行政官員的不作為現(xiàn)象。高壓反腐之前，地方行政官員因為政績的驅動，發(fā)展地方經濟會打擦邊球。高壓反腐之后，加上環(huán)境污染、群體性事件，以及國內經濟轉型形勢嚴峻等因素，一些地方行政官員出現(xiàn)消極的不作為現(xiàn)象，即多一事不如少一事，怕出事、不敢干事的消極怠政現(xiàn)象，這將對地方經濟的發(fā)展產生不利影響。目前國內一些地區(qū)甚至出現(xiàn)廳級干部主動辭職的現(xiàn)象。基于此，本文對官員不作為的概念、表現(xiàn)和危害進行討論，分析其成因，提出系統(tǒng)治理的對策。

一、官員不作為的界定、表現(xiàn)和危害

（一）官員不作為的界定

高壓反腐態(tài)勢下政府官員中出現(xiàn)了懶政、怠政現(xiàn)象，有的學者稱之為“不作為”[1]現(xiàn)象。2015年3月“兩會”期間，李克強在《政府工作報告》中指出：“少數政府機關工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦?！盵2]他嚴肅批評“為官不為”的作風，指出不作為也是一種腐敗?！盀楣俨粸椤敝械摹肮佟?，主要是指有職權的地方行政官員；“為”，指官員的作為，即公務員的行為責任，哪些事情應該做，哪些事情必須做，效果如何。官員不作為是指官員不盡心盡職或者消極履行本職工作的行為。

（二）官員不作為的表現(xiàn)

官員不作為的表現(xiàn)可分為六種類型：“1.能力缺失型；2.享樂散漫型；3.環(huán)繞退讓型；4.名利偏好型；5.被動應急型；6.聞風觀望型”[3]。遼寧省通過統(tǒng)計分析群眾反映的公務員怠政、懶政的形式，把官員不作為歸納為五大類：1. 工作效能低，辦理業(yè)務不及時，處理投訴不及時。2. 監(jiān)管不力。3. 政策執(zhí)行不到位，違規(guī)執(zhí)行政策，濫用職權。4. 作風散漫，不按時上下班。5. 風紀形象差，執(zhí)法和服務態(tài)度差，生冷強硬。官員不作為現(xiàn)象在高壓反腐之前也不同程度地存在，而在當前的高壓反腐態(tài)勢下集中表現(xiàn)為不愿為、不會為、不敢為、消極為四個方面。

第一，有抵觸，不愿為。一些官員心理有抵觸，沒有動力，不愿為。在反腐高壓態(tài)勢下，中央出臺了一系列的規(guī)定和規(guī)則，如“八項規(guī)定”， 反對“四風”等，公款吃喝、公車消費、公款旅游等得到有效遏制；一些部門干部原有的“特權”受到有效制約，加上地方有關領導的反腐敗措施矯枉過正，停發(fā)了一些部門正常的年終福利等等，從而使得實際工作中有關官員的“油水”大打折扣，無利可圖。特別是實行了陽光工資后，某些官員心理失衡，導致其在其位不謀其政，尸位素餐，假借“公事公辦”之名，有意不作為，在工作中有情緒化傾向。

第二，缺能力，不會為。隨著改革進入深水期，各種社會矛盾凸顯，加上經濟新常態(tài)，環(huán)境污染問題日益嚴重、群體性事件高發(fā)頻發(fā)、網絡虛擬社會興起等等，種種社會矛盾和問題拷問地方政府的執(zhí)政能力和水平。為此，中央出臺了一系列的文件和方針政策，新時期的黨員干部需要深入學習黨中央的重要文件和會議精神，不斷提升執(zhí)政能力和水平。然而一些基層提拔的干部雖工作經驗豐富，但是忽視理論學習，在日常工作中，不能實事求是地結合本地實際開展工作，不能與時俱進地提高專業(yè)知識和工作技能，有的習慣做表面文章，實干能力不足。

第三，怕出錯，不敢為。在經濟新常態(tài)背景下，黨中央不斷加大反腐力度，對腐敗問題零容忍，高壓反腐取得了顯著效果，相應地黨內政治生態(tài)、政府工作作風得到了有效改善。但是由于缺乏相應的容錯機制，部分領導干部害怕出事，做事縮手縮腳。他們不知道應該干什么，必須干什么，希望做太平官，混日子，多一事不如少一事。

第四，被動為，消極為。一些地方官員在反腐高壓形勢下，不是主動調研解決問題，而是熱衷開會、做報告，表面上很忙碌，實際上是空轉，行政效率低下。有的地方官員是在出了問題之后再出面解決，沒有樹立預防為先、綜合治理的理念。工作上消極被動，人民內部矛盾問題用人民幣解決，水平就是搞定，穩(wěn)定就是一切。在面對群體性事件時，往往會采取息事寧人的方法，要么金錢賠償，要么簡單出動警力，用行政手段解決。有的則滿足于現(xiàn)狀，認為升遷無望，倚老賣老，平庸度日。

（三）官員不作為的危害

2015年李克強總理在國務院第三次廉政工作會議上說，庸政、懶政、怠政也是一種腐敗。“對為官不為，懶政怠政的，要公開曝光，堅決追究責任”[2]。2015年8月國務院監(jiān)察部審核發(fā)現(xiàn)，全國7個省中有59名干部存在懶政、怠政等不作為。官員不作為具有很大的危害，已經成為阻礙改革的重要阻力，而且是體制內的阻力。

第一，不利于有效化解官民矛盾和社會矛盾。官員不作為有損于黨在人民群眾心目中的形象，消解黨執(zhí)政的合法性基礎。執(zhí)政合法性的基礎就在于人民群眾對于黨和政府的認同，地方行政官員的不作為，會損害黨和政府的公信力。特別是面對一些群體性事件，如果地方行政官員不作為，往往會釀成嚴重的社會后果，影響社會穩(wěn)定。

第二，可能惡化本就嚴峻的政治生態(tài)。官員不作為助長了官本位的思想，曲解了執(zhí)政為民的理念，進而會形成和固化為一種執(zhí)政理念，影響某一部門或者地方的經濟社會發(fā)展，直至阻礙改革進程。在當前深化改革的關鍵時期，黨和政府是改革的領導者與推動者，如果出現(xiàn)地方行政官員不作為，則會出現(xiàn)上有政策下有對策的局面，中央的政策執(zhí)行就會失靈。長此以往，會形成一種不健康的亞政治文化，消解社會主義核心價值觀，損害黨風、政風，直至影響整個社會風氣。

二、官員不作為的成因分析

官員不作為的成因是多方面的。從總體上看，包括中國傳統(tǒng)政治文化的消極影響、基層公務員福利待遇較低、行政體制不健全、干部考核機制不完善等外部制度原因，以及官員自身的素質和能力不足等主觀原因。

（一）官本位的傳統(tǒng)政治文化的深遠影響

中國是一個具有幾千年的封建專制文化傳統(tǒng)的大國，官本位思想根深蒂固。以官為本、以官為貴的價值觀深入中國社會的各個層面，歷年來的考公務員熱就從一個側面反映出了社會的官本位思想。“2003年參加國家公務員考試人數為87609人，從2004年到2012年開始增加，從2004年的12萬人增加到2012年的96萬人?！盵4]每年報考人數居高不下，競爭非常激烈，這與官本位的傳統(tǒng)政治文化的影響密切相關。再如，所謂“三年清知府，十萬雪花銀”，為政者的潛意識是為官應該為自己撈好處；“為官高人一等”，官員習慣于發(fā)號施令，有功勞一起爭搶，有責任則互相推諉。

（二）基層公務員的工資福利比較低

十八大以來，實行八項規(guī)定，嚴懲四風，公款吃喝現(xiàn)象得到有效遏制。但是在一些地方存在矯枉過正，甚公務員正常福利的發(fā)放也受到了影響。特別是在實行陽光工資后，取消了之前的一些福利和一些亂發(fā)的獎金津貼，公務員的各種灰色收入也隨之消失。在一線大城市，公務員面臨高額生活成本和房價的壓力。以南京為例，一般的科員年工資為7萬～8萬，處級公務員為10萬～12萬，縣級的公務員則是6萬～7萬?？鄢⒆拥膶W校教育費用、培訓班學費，以及日常和朋友應酬、房貸、車貸、贍養(yǎng)老人等的費用，公務員收入基本上所剩無幾。而與之形成鮮明對比的是，社會上的確存在一些既得利益集團，如官二代、富二代、一些國企老總和私企老總，他們生活奢侈，底層官員在與之接觸時，難免會心態(tài)失衡。且在高壓反腐態(tài)勢下，基層公務員的工資或者沒有上漲，或者是上漲幅度趕不上CPI指數，致使其工作動力不足，出現(xiàn)了不作為現(xiàn)象。

（三）行政管理體制不健全

盡管實行了6次較大規(guī)模的行政管理體制改革，實行了大部制，但還是存在管理機構設置重疊、權責不明確的問題，政府職能轉變不到位，政府越位、缺位和錯位現(xiàn)象也不同程度地存在著。由于體制的漏洞和缺陷，在出現(xiàn)問題時，各個部門之間往往會因怕出事，而互相踢皮球，導致官員不作為現(xiàn)象。而針對官員不作為又缺乏具體的法律規(guī)定和懲罰措施，沒有嚴格的責任追究機制，問責制度落不到實處，因此在問責過程中出現(xiàn)了“板子高高舉起、輕輕落下”的現(xiàn)象。

（四）干部考核機制的固化

首先，干部考核機制的形式化。年終考核述職，一般包括德、能、勤、績、廉五方面，但這五方面的考核指標并沒有細化，很多公務員的述職報告是在網站上下載后簡單修改后完成的。而且在現(xiàn)有體制下，公務員一旦被錄用，只要無大過失，基本上可以長期任職，雖然已經出臺了《公務員法》，但即使發(fā)現(xiàn)某些公務員有怠政、懶政等現(xiàn)象，也很難對其進行處罰或辭退。其次，干部考核機制的平均主義。一方面，缺乏有效的激勵和獎懲機制?？己藱C制的大鍋飯，加上基層編制的緊張，公務員職務晉升要看資歷，甚至是人情關系等等，有些基層公務員則由于年齡限制，職務晉升遭遇天花板，導致其工作動力不足。另一方面，激勵官員有為的報酬體系不健全，干與不干、干好與干壞所得到的獎勵與報酬差別不大。再次，群眾監(jiān)督和評議權重低。調研中發(fā)現(xiàn)，一方面以GDP為中心的干部績效考核指標體系遭到很諸多指責；另一方面雖然嘗試實行新的復合型的指標考核體系，但是在實際考核中，一些基層領導干部還是有慣性思維，往往選擇使用風險小的容易實現(xiàn)的經濟指標，也就是說GDP指標在考核中還是占很大比重，而群眾監(jiān)督、民生指數、生態(tài)文明的指標權重較低。最后，缺少容錯機制。應該承認，在黨員干部隊伍中絕大多數為官者是想干事、能干事的，然而由于在實際干事過程中缺乏相應的容錯機制，導致部分干部擔心出問題，受處罰，從而導致其膽小，不愿為。

（五）官員自身素質和能力的不足

官員自身素質和能力不足是官員不作為的重要的主觀原因。首先，理想信念不足，對于馬克思主義、共產主義的理想信念有所動搖，對于黨的宗旨意識薄弱，缺少責任心，缺乏服務意識和進取精神，滿足當太平官，混日子。其次，政治心理上的從眾心理，害怕出名。受中國傳統(tǒng)政治文化影響，主張“中者天下之正道，庸者天下之定理”的中庸之道，不敢為天下先，害怕“槍打出頭鳥”。特別是在當今網絡時代，官員一言一行都需要謹慎，否則會被曝光，因而他們產生了多一事不如少一事的心態(tài)。再次，怕“得罪人”。中國官員之間一直存在一種圈子文化，得不到圈子里的認同，往往很難開展工作。中國仍然是一個人情社會，存在各種潛規(guī)則，人際關系錯綜復雜。不作為是一些干部拒絕潛規(guī)則的發(fā)泄；有的官員想保持廉潔，但是礙于大環(huán)境，所以只好隨波逐流。最后，一些官員面對新的政治生態(tài)和復雜的社會、經濟發(fā)展情況，不能適應，沒有新的工作思路，不敢為。以往的打擦邊球、靠吃喝拉關系跑項目等傳統(tǒng)方式失靈，新的工作思路和辦法不多，有的官員對此甚至束手無策。

三、官員不作為的治理對策

習近平指出，“當前為官不易，為官不為問題引起社會關注，要深入分析，正面引導，加強責任追究”[5]。官員不作為的治理需要從制度外部環(huán)境和官員自身素質兩大方面著手，主要對策包括五個方面。

（一）構建新型的法治型政治文化

中國應該在繼承傳統(tǒng)政治文化的基礎上，實現(xiàn)從依附型的政治文化到法治型的政治文化轉型。在全面推進國家治理現(xiàn)代化的背景下，依法治國要求依法執(zhí)政和依法行政，加強法治政府和服務型政府建設。法治是“現(xiàn)代政治文化的核心價值，更是國家治理現(xiàn)代化的基本動力”[6]?，F(xiàn)代的法治文化，有利于塑造官員的核心價值觀，強化其責任意識、法治意識，改變其原來的官本位意識，樹立正確的權力觀，即執(zhí)政為民；可以使官員樹立法治思維，用法治方式化解社會矛盾。

（二）適當提高基層公務員的工資福利

一方面，按照國際一般標準，公務員工資應該在社會平均收入中居中等偏上。如果長期實行公務員陽光工資制度，應該保證基層公務員的工資福利中等偏上，以確保其在不貪腐的基礎上可以保持基本的生活無憂，可以體面地生活。再者由于公務員編制的緊張，晉升渠道越往上會越狹隘，因此，應讓絕大多數公務員在基層可以享受較好的物質待遇，以保持其工作積極性。當然，從長遠看，只有有效限制公務員規(guī)模，才能更好地提高其物質待遇和收入水平，如新加坡、美國等發(fā)達國家的做法。另一方面，根據地方財政情況，對考核為優(yōu)秀的干部給予一定的精神和物質獎勵。

（三）推進行政體制改革，建立權力清單，嚴格實施問責制

推進法治政府建設，完善權力清單。官員不作為的一個重要原因就是政府的權責不清，應該按照權責明確的原則，劃清每個部門和個人的崗位職責，避免出現(xiàn)部門之間互相扯皮的現(xiàn)象。建立部門和個人的權力清單，設立詳細的規(guī)范和制度，做到有章可循、有法可依。同時實行嚴格的問責制，如江西南昌、湖南郴州專門出臺了關于官員不作為的11個方面的表現(xiàn)的問責條例。

（四）干部考核機制的科學化和民主化

按照習近平的要求，遵循好干部的五條標準和四有標準，改善領導干部的激勵機制，建立以職務升遷、薪金為基礎的群眾監(jiān)督的多層次激勵機制。首先，考核指標體系的量化?？己藘热萘炕ǖ?、能、勤、績、廉每項測評指標的量化，這樣可以使考核不再模糊，更具可操作性。把考核結果與官員仕途發(fā)展緊密結合起來，對于考核優(yōu)異者進行適當的提拔重用。其次，完善干部考評機制，公務員的鐵飯碗也可以被打破，形成能上能下的機制。應該建立合理的激勵機制，打破平均主義，將干部業(yè)績和晉升掛鉤，杜絕跑官要官的現(xiàn)象。中共中央《推進領導干部能上能下（試行）》規(guī)定：“經組織提醒教育，沒有改正，不適宜擔任現(xiàn)職的，及時予以調整”。但是在實際的執(zhí)行中難度很大，很多情況下執(zhí)行的結果是平調。建議新提拔干部的試用期為一年，試用期結束后，如果群眾評議和業(yè)績考核不合格，應該可以免職。再次，加強群眾的有效監(jiān)督。官員不作為的外部因素在于監(jiān)督不力和外部壓力不足。如遼寧省近年來借助民心網這一網絡平臺，建立了群眾工作站，24小時辦公，受理群眾反映的問題，取得了很好的效果?！敖刂沟?015年，遼寧省全省各級黨政機關通過民心網接受群眾監(jiān)督，投訴和舉報，發(fā)現(xiàn)查處官員怠政、懶政案例91785件?！盵7]加強社會監(jiān)督主要包括兩個方面：一是群眾的監(jiān)督和評議。把群眾的監(jiān)督和評議作為干部考核的重要參考指標，使“百姓滿不滿意”成為評價官員合格與否的重要標尺。二是加強網絡監(jiān)督。習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上指出：“我國網民有近六億人，手機網民有四億六千多萬人，其中微博用戶達到三億多人。必須盡快掌握這個輿論戰(zhàn)場上的主動權，不能被邊緣化”[8]。政府應該運用好網絡，加強與公眾的互動，對于不作為官員要曝光，對于積極作為的官員積極予以表揚，對于惡意中傷官員、散布謠言者，要依法管理。最后，建立允許試錯的免責機制。對于真心干事、不謀取私利而受到挫折的官員，可以減輕或者免責；對于其工作中的探索和失誤，應該實事求是地分析；對于其探索精神和創(chuàng)新精神，要寬容理解，不能簡單地一棒子打死。

（五）加強培訓和學習，提高公務員的素質和能力

對于信仰動搖和弱化的公務員，要加強其理想信念教育和官德建設，補精神之鈣；要強化其權力意識和責任意識，增強其服務意識和擔當精神。對于能力不足的公務員，需要以黨校為基地加強其學習培訓，開拓其眼界，拓展其知識面，提高其工作能力。同時，社會的媒體宣傳既要注意先進事跡的正面宣傳，也要注重對不作為官員的曝光。

總之，官員不作為的治理應當成為一個常態(tài)，不能操之過急。治理的目的，正如中共十八屆五中全會所提出的，是“著力解決一些干部不作為、亂作為等問題，積極營造風清氣正的政治生態(tài)，形成敢于擔當、奮發(fā)有為的精神狀態(tài)?！?/p>

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[責任編輯 王艷芳]