農(nóng)村人居環(huán)境治理的困境與對(duì)策研究

楊天

摘要：改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)，但農(nóng)村人居環(huán)境差依然是新時(shí)期發(fā)展中的突出短板。筆者通過(guò)調(diào)查了解農(nóng)村人居環(huán)境的現(xiàn)狀，深入分析了農(nóng)村人居環(huán)境治理面臨的困境，并提出了培養(yǎng)村民自治理念、完善籌資機(jī)制、發(fā)揮基層組織作用、完善管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境;困境;對(duì)策研究

改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)包括美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)農(nóng)村示范點(diǎn)等在內(nèi)的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，但農(nóng)村人居環(huán)境差依然是新時(shí)期發(fā)展中的突出短板，臟亂差現(xiàn)象依然存在，面源污染嚴(yán)重。筆者以安徽省東至縣境內(nèi)多個(gè)村莊為對(duì)象，深入調(diào)查了這些村莊的人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、財(cái)力狀況、環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理模式、村民環(huán)境保護(hù)意識(shí)等狀況。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這些鄉(xiāng)村在人居環(huán)境治理方面存在著諸多困境，由此也引發(fā)了筆者的思考。

東至縣位于長(zhǎng)江中下游南岸，系皖江之首，北望安慶，南鄰江西，是安徽省的西南門戶，是該省第三大縣 ，也是一座歷史悠久的小城。東至縣轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口61萬(wàn)，面積3261平方公里。境內(nèi)有4個(gè)國(guó)家級(jí)傳統(tǒng)村落，14個(gè)省級(jí)傳統(tǒng)村落，5批共40個(gè)省級(jí)美麗鄉(xiāng)村示范村。但是隨著眾多工業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化，鄉(xiāng)村人居環(huán)境污染現(xiàn)象日漸嚴(yán)重。

通過(guò)走訪，發(fā)現(xiàn)除個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落外，全縣大部分農(nóng)村地區(qū)均缺乏直接服務(wù)于人居環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施。大多數(shù)農(nóng)村生活垃圾隨意堆放，河流堵塞，河水惡臭。生活污水及工業(yè)廢水直接排向河流，污染了水源和農(nóng)田。大量工業(yè)廢氣排入大氣，降回地面污染了農(nóng)作物和土壤。堆放的大量生活垃圾和固體廢棄物使農(nóng)村成為名副其實(shí)的“納污區(qū)”。許多企業(yè)分布在人口密集的集鎮(zhèn)，居民生活受到嚴(yán)重影響。高產(chǎn)省事的農(nóng)藥、化肥代替了過(guò)去的益蟲(chóng)益鳥(niǎo)和積肥，大量未被利用吸收的農(nóng)藥、化肥成了農(nóng)村環(huán)境新的污染源。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒(méi)有專門的環(huán)境保護(hù)或管理機(jī)構(gòu)，最低一級(jí)的就是縣環(huán)保局;環(huán)保資金缺口很大，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施難以興建，管理困難;農(nóng)民環(huán)保意識(shí)薄弱，參與環(huán)保熱情不高，缺乏有效的引導(dǎo)和管理機(jī)制，環(huán)境治理形成惡性循環(huán)。

1.治理資金投入不足

東至縣農(nóng)村人居環(huán)境治理的投資主體是政府，多渠道的融資體系還沒(méi)有形成，資金的匱乏嚴(yán)重制約了人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制的建立。以龍泉鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)共14個(gè)行政村一個(gè)居委會(huì)，人口28 509人，9157戶。僅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就需要資金170余萬(wàn)元。為形成衛(wèi)生長(zhǎng)效管護(hù)，一個(gè)行政村需要保潔員2名，保潔員工資約3萬(wàn)元一年，鎮(zhèn)區(qū)保潔清掃運(yùn)輸至中轉(zhuǎn)站費(fèi)用約10萬(wàn)元一年，鎮(zhèn)中轉(zhuǎn)站運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用及管理人員工資等約15萬(wàn)元一年，每年需運(yùn)營(yíng)費(fèi)用約70萬(wàn)元。這對(duì)于該鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)是一筆相當(dāng)大的支出。盡管在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上省級(jí)項(xiàng)目資金補(bǔ)助了84萬(wàn)元，縣財(cái)政也配套了36萬(wàn)元，但仍有50余萬(wàn)元的資金缺口。運(yùn)營(yíng)費(fèi)用上，縣財(cái)政有每人10元環(huán)境治理費(fèi)用預(yù)算補(bǔ)助和每年每村6000元的保潔員工資補(bǔ)助，該鎮(zhèn)共有37萬(wàn)元財(cái)政資金支持，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的資金仍存在30余萬(wàn)元的缺口。這還僅僅是農(nóng)村生活垃圾處理一項(xiàng)內(nèi)容，整個(gè)環(huán)境治理還包括清潔水源、清潔田園、污水治理等項(xiàng)目，雖然政府每年也有相應(yīng)的項(xiàng)目資金支持，但與實(shí)際需要仍有巨大的差距。

2.缺乏環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

東至縣農(nóng)村人居環(huán)境污染治理的防治手段是以行政管制為主。我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)未設(shè)立環(huán)保機(jī)構(gòu)，最基層的環(huán)保系統(tǒng)便是縣一級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)。而縣一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)由于管理成本等原因，難以對(duì)農(nóng)村環(huán)境實(shí)施具體監(jiān)管，鎮(zhèn)村一級(jí)根本無(wú)法設(shè)置監(jiān)管部門，導(dǎo)致治理主體嚴(yán)重缺失。此外，農(nóng)村人居環(huán)境治理工作還涉及多個(gè)部門，造成了各部門之間職責(zé)不明，以至于當(dāng)發(fā)生環(huán)境問(wèn)題時(shí)相互推諉，使得農(nóng)村人居環(huán)境管理不能有效實(shí)施。

3.基礎(chǔ)設(shè)施匱乏

由于環(huán)境治理經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)村垃圾處理、污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套建設(shè)，導(dǎo)致農(nóng)村垃圾處理率、污水處理率、自來(lái)水普及率遠(yuǎn)低于城市水平。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分的村莊中沒(méi)有衛(wèi)生廁所，也幾乎沒(méi)有生活垃圾處理設(shè)施、污水處理廠。生活污水的大量排放不僅對(duì)水塘、河流、甚至對(duì)水資源造成了污染，也給農(nóng)民健康帶來(lái)了威脅。以東至縣青山鄉(xiāng)為例，如果采取“戶分類村收集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)縣處理”模式，共需垃圾桶1620個(gè)，建垃圾池120座，收集用手推車130輛，小型垃圾運(yùn)輸車15輛，垃圾中轉(zhuǎn)站一座，垃圾壓縮式運(yùn)輸車一輛，而該鎮(zhèn)目前的基礎(chǔ)設(shè)施僅配置垃圾桶750個(gè)，垃圾池80余個(gè)，手推車15輛，垃圾中型收集運(yùn)輸車2輛，遠(yuǎn)達(dá)不到實(shí)際需要。近年來(lái)雖然通過(guò)農(nóng)村清潔工程等項(xiàng)目的實(shí)施，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾收集處理設(shè)施正在逐步完善，但仍存在相當(dāng)大的缺口。

4.農(nóng)民環(huán)保意識(shí)薄弱

一方面，農(nóng)村居民由于缺少環(huán)保知識(shí)，對(duì)有關(guān)環(huán)保政策及法規(guī)也缺乏了解，導(dǎo)致對(duì)待環(huán)境治理工作時(shí)會(huì)出現(xiàn)不配合和抵觸的情緒，加大了農(nóng)村環(huán)境治理的難度。另一方面，農(nóng)民由于環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，不懂維權(quán)常識(shí)和渠道，無(wú)法將發(fā)生的污染問(wèn)題及時(shí)反饋給政府，督促政府對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管，更由于小農(nóng)意識(shí)的長(zhǎng)期存在，事不關(guān)己高高掛起，導(dǎo)致惡性循環(huán)。

1.培養(yǎng)村民的自治理念

英國(guó)學(xué)者英格爾斯認(rèn)為，公民缺乏賦予各項(xiàng)國(guó)家制度以真正生命力的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，又或者實(shí)施和運(yùn)用各項(xiàng)國(guó)家制度的人心理、思想、態(tài)度等各方面還沒(méi)有向先進(jìn)的現(xiàn)代觀轉(zhuǎn)型，那么畸形或失敗是必然結(jié)局。同樣，良性發(fā)展的村民自治觀念對(duì)于推進(jìn)村民自治、真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境的有效治理會(huì)產(chǎn)生重大影響[1]。

從東至縣現(xiàn)有情況來(lái)看，自治組織機(jī)構(gòu)不健全，穩(wěn)定性和持續(xù)性較差，而且村民自治組織一般規(guī)模較小，無(wú)法很好地治理村內(nèi)公共事務(wù)，發(fā)揮村民自主治理鄉(xiāng)村的作用。必須加快培養(yǎng)健康發(fā)展的村民自治觀念，培養(yǎng)村民的主人翁思想。由于我國(guó)數(shù)千年的傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)民們思想深處還不同程度地存在著臣民心態(tài)，依然習(xí)慣性應(yīng)付和處理本村的公共事務(wù)，不愿意也沒(méi)有熱情參加村內(nèi)的活動(dòng)。如對(duì)重大村務(wù)活動(dòng)不發(fā)表意見(jiàn)，不完成或拖延完成應(yīng)盡的義務(wù)等。針對(duì)這種現(xiàn)象，政府應(yīng)該多加教育引導(dǎo)，讓農(nóng)民更積極地參與村務(wù)決策。政府還要引導(dǎo)建立村民自治組織，有效地組織分散的個(gè)人，參與公共事務(wù)，影響公權(quán)力。

2.完善籌資機(jī)制

當(dāng)前東至縣農(nóng)村人居環(huán)境治理主要靠行政撥款，這極大地阻礙了農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的開(kāi)展。為此，應(yīng)建立和完善農(nóng)村人居環(huán)境治理的籌資機(jī)制。一是明確財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付方式，加大專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付力度，確保?？顚Ｓ?。二是將農(nóng)村人居環(huán)境治理與專項(xiàng)農(nóng)業(yè)發(fā)展資金的使用結(jié)合起來(lái)，把生態(tài)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目擺在首位。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政要積極帶動(dòng)農(nóng)民向生態(tài)農(nóng)業(yè)投資，不斷擴(kuò)大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理的資金來(lái)源。三是政府要對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的投融資進(jìn)行合理引導(dǎo)。政府要充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，制定有利于企業(yè)、個(gè)人投資的政策，以吸引其他社會(huì)資金為農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)出力。充分發(fā)揮政府的作用，協(xié)調(diào)、激勵(lì)、引導(dǎo)環(huán)保投入，在很大程度上將有利于推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境治理。

3.發(fā)揮基層組織作用

農(nóng)村基層組織的核心是基層黨組織。基層黨組織是聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，處于新農(nóng)村建設(shè)的第一線。要強(qiáng)化黨員意識(shí)，帶領(lǐng)農(nóng)民群眾投入人居環(huán)境建設(shè)，改進(jìn)生活方式，提高生活質(zhì)量。要健全村民自治機(jī)制，充分運(yùn)用“一事一議”民主決策機(jī)制，完善農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目公示制度，保障村民權(quán)益。實(shí)踐證明，基層組織是農(nóng)村人居環(huán)境的主導(dǎo)者，也是農(nóng)村環(huán)境治理的監(jiān)督者。積極發(fā)揮基層組織的監(jiān)督和管理作用，對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理有重要的促進(jìn)作用。同時(shí)，還要鼓勵(lì)通過(guò)依法盤活村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、空閑農(nóng)房等途徑，多途徑籌措資金用于農(nóng)村人居環(huán)境整治，營(yíng)造清潔有序、健康宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境[2]。

4.完善管護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

人居環(huán)境建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要制度化、常態(tài)化和規(guī)范化。鼓勵(lì)專業(yè)化、市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)，如成立保潔服務(wù)公司進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作，推行有償保潔服務(wù)，健全保潔公司財(cái)務(wù)、保潔收費(fèi)、工作運(yùn)轉(zhuǎn)等制度。支持村級(jí)組織和農(nóng)村“工匠”帶頭人承接村內(nèi)環(huán)境整治、村內(nèi)道路、植樹(shù)造林等涉農(nóng)工程項(xiàng)目。簡(jiǎn)化農(nóng)村人居環(huán)境整治建設(shè)項(xiàng)目審批和招投標(biāo)程序，降低建設(shè)成本，確保工程質(zhì)量。另外，還可以通過(guò)與農(nóng)戶簽訂落實(shí)“門前三包”責(zé)任書(shū)、完善村規(guī)民約等方式，規(guī)范村民行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的長(zhǎng)期有效管護(hù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 朱寅茸.我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的路徑研究[D].湖南大學(xué)，2011.

[2] 中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳. 農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案[Z/OL].（2018-02-15）.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/05/content_5264056.htm.