行政許可的撤銷淺析

杜鐘浩

依法治國的核心是行政機(jī)關(guān)必須依法執(zhí)政。按照依法行政的原則，行政機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷違法行政行為。但是，行政機(jī)關(guān)撤銷違法行政行為的權(quán)力并非無限制。對依職權(quán)撤銷的限制應(yīng)該依申請撤銷的限制更嚴(yán)格。另外，由于行政行為的類型不同，撤銷違法行政行為受到的限制也不同。對授益性行政行為的撤銷權(quán)比負(fù)擔(dān)性行政行為撤銷權(quán)受到的限制更多，而對具有第三人效力的行政行為撤銷權(quán)的限制需要基于第三方的影響進(jìn)行具體分析。實(shí)體正義的法律觀念制約著形式正義的法律觀念；公共利益和私人利益的衡量和調(diào)節(jié)以及行政程序理論的理論基礎(chǔ)給予理論上的限制違法行政行為撤銷權(quán)的可能性。

一、撤銷權(quán)的含義

“撤銷”即是取消之意。在法律上，撤銷的概念源于民法范疇。后來這一詞被引入行政法中。

行政撤銷是指原行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)依法或者依申請作出的按程序使非法或者不當(dāng)行政行為失去法律效力的意思表示。它只是指行政機(jī)關(guān)的自行撤銷，不包括權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的撤銷。行政行為撤銷是指具有法定職權(quán)的機(jī)關(guān)認(rèn)為具有法律效力，但在成立時有瑕疵的行政行為，根據(jù)某些程序，依職權(quán)或申請作出，使其原則上不存在法律效力的行為。包括權(quán)力機(jī)關(guān)的撤銷，司法機(jī)關(guān)的撤銷和行政機(jī)構(gòu)的撤銷。因此，行政撤銷是撤銷行政行為的重要組成部分，是對違法或不當(dāng)行政行為的抵制。

我國《行政許可法》第六十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可：

（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；

（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；

（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

依照本條第一款的規(guī)定撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)?！?/p>

由此可見，中國行政許可的撤銷主要分為兩類。并且對撤銷的情況也做出了詳細(xì)規(guī)定。

二、行政許可撤銷的實(shí)例分析 （一）案情簡述

根據(jù)2010年7月15日的“法制日報”報道，2003年溫州市政府為新城分配了2146畝7號地。幾個月后，國土資源局和規(guī)劃局又將其中的1.7畝地重復(fù)規(guī)劃出讓給了新亞文具有限公司，并在第七座注冊兩個相鄰廠房的兩個國有土地使用權(quán)：這種重復(fù)沒有被及時發(fā)現(xiàn)和糾正。

之后，新城公司將位于原溫州市路云街道尚普周村的91畝地轉(zhuǎn)讓給三虎房地產(chǎn)公司，其中包含了新亞文具有限公司的1.7畝，規(guī)劃局和國土資源局為三虎房地產(chǎn)公司出具了相關(guān)文件。至此，新亞公司和三虎公司雙方均持有合法的證件，于是就地塊的所屬問題產(chǎn)生了爭議。2008年，新亞公司和三虎公司分別以溫州市國土資源局為被告向法院提起訴訟，要求撤銷對方公司的相關(guān)證件。對此，溫州市政府及相關(guān)部門沒有通過行政訴訟程序，而是采用行政手段進(jìn)行糾錯。溫州市法制辦起草了一份上報給市政府的審核報告，指出從嚴(yán)格執(zhí)法的角度，新亞公司和三虎公司取得國有土地使用權(quán)登記均應(yīng)當(dāng)撤銷。但最終，溫州市法制辦和國土資源局決定將地塊保留給三虎公司。在審核報告中，溫州市法制辦提出了具體的操作步驟，即首先應(yīng)根據(jù)新亞公司土地使用情況不符合新城總體規(guī)劃的事實(shí)。首先取消原來發(fā)給新亞公司的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。新亞公司在提交建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)范時提供的建設(shè)用地規(guī)劃許可證已被撤銷。撤銷建設(shè)項(xiàng)目用地呈報說明書，并相應(yīng)的撤銷了新亞文具有限公司的兩份國有土地使用權(quán)證、兩份房屋產(chǎn)權(quán)證。但是，如果在行政訴訟中審理案件，法院可以確認(rèn)市國土資源局和新城公司簽訂的國有土地使用權(quán)出讓合同無效。這樣將導(dǎo)致三虎公司國有土地使用權(quán)被撤銷，無法啟動強(qiáng)制拆遷程序，從而影響7號地的拆遷安置工作。于是，溫州市政府采納了市法制辦及中院以行政方式解決糾紛的建議，由規(guī)劃局撤銷新亞公司的規(guī)劃許可，國土資源局取消土地供應(yīng)計(jì)劃，即原行政行為撤銷。

（二）分析

事實(shí)上，由于行政行為是非法或不當(dāng)行為，行政機(jī)關(guān)撤銷為了自我糾正而已經(jīng)采取的行政行為并沒有錯。這是基于尊重行政權(quán)力和執(zhí)行合法行政原則。但是，無論是啟動行政訴訟還是行政救濟(jì)期限已經(jīng)超過，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為后由于基于公共利益、公共政策的變化等依職權(quán)撤銷行政行為都的確存在，并且越來越多。

行政機(jī)關(guān)撤銷行政行為是使其行使行政權(quán)的活動維持在一個合理合法的軌道上，是依法行政的體現(xiàn)。但是，行政機(jī)關(guān)自行撤銷行政行為不免產(chǎn)生逃避責(zé)任，掩飾過錯等現(xiàn)象。正如上述案例中，行政機(jī)關(guān)對違法行為沒有發(fā)現(xiàn)或者發(fā)現(xiàn)了也不處理，等到問題積累到一定程度，相對人之間產(chǎn)生糾紛或者發(fā)生重大事故的事后，再運(yùn)用行政權(quán)力對公司、企業(yè)進(jìn)行處理。既然之前發(fā)放許可，說明行政機(jī)關(guān)是經(jīng)過審批的，那么事后的這些措施，是否都具有合法性呢？

第一，行政機(jī)關(guān)先將土地出讓給新城公司，然后將土地出讓給新亞公司，這種重復(fù)許可的行為本身就是違法的。對于違法行政許可行為，依照《行政許可法》第六十九條作出行政許可決定。行政機(jī)關(guān)或者上級行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)利害關(guān)系人的請求，依法撤銷行政許可。也就是說，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該采取措施消除非法活動。本案中，由于土地使用許可和規(guī)劃許可的不相符合，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷兩家公司的許可，不過，經(jīng)過一些衡量和利益選擇后，行政機(jī)關(guān)采取了解決行政糾紛的辦法。事實(shí)上，這一方案并沒有消除非法行為，非法活動依然存在。

其次，批準(zhǔn)土地使用權(quán)，批準(zhǔn)房屋使用權(quán)和規(guī)劃許可證均屬于授益性行政行為。行政機(jī)關(guān)吊銷行政許可，損害被許可人的合法權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)依法給予賠償。在這種情況下，新亞公司取得土地使用權(quán)，房屋使用權(quán)和規(guī)劃許可后，已投入生產(chǎn)和使用，形成信托權(quán)益。但是，溫州市規(guī)劃局、國土資源局在撤銷新亞公司的供地方案后并沒有提及賠償事宜，這種做法顯然違背了《行政許可法》的規(guī)定。

第三，行政機(jī)關(guān)對新亞公司撤銷許可決定只是基于兩份文件，即《關(guān)于對溫土資【2007】243號請示的審核意見》和《關(guān)于對溫土資【2007】243號請示的審核報告》。從決定撤銷到通知新亞公司其許可被撤銷，行政機(jī)關(guān)都沒有聽取新亞公司的意見。雖然《行政許可法》沒有規(guī)定撤銷程序，但這種撤銷顯然違反了正當(dāng)行為的基本要求。

第四，重復(fù)規(guī)劃許可的情況出現(xiàn)在2003年，但是溫州市規(guī)劃局和國土資源局在2008年對重復(fù)規(guī)劃許可的行為進(jìn)行處理。五年過去后，行政當(dāng)局的撤回會帶來更大的不穩(wěn)定性。

三、行政行為撤銷權(quán)的限制

行政主體不能無限制地撤銷自己所作的行政行為，即使此種行為存在瑕疵，不然就容易產(chǎn)生上述情況。因此，有必要討論限制撤銷行政行為的內(nèi)容。

（1）程序同一性。也就是說，行政主體必須與進(jìn)行撤銷行政行為時所采取的步驟和方法一致。秩序同一性原則不僅適用于授益性行政行為，也適用于侵益性行政行為。

（2）損失補(bǔ)償。也就是說，行政主體必須自己的撤銷造成的損失。但是，如果相對人有過錯，行政主體可以根據(jù)其過錯程度進(jìn)行補(bǔ)償。

（3）撤銷權(quán)效果限制原則。由于撤銷行政行為，其法律關(guān)系應(yīng)恢復(fù)原狀。行政相對人需返還由此所獲利益，這顯然與信賴保護(hù)原則相抵觸，因而如果在相對人沒有過錯或不存在欺詐情況下，撤回有利的行政行為不具追溯效力：

（4）法律根據(jù)必要性。也就是說，行政主體在撤銷行政行為時必須具有法律依據(jù)，特別是有利的行政行為。

（5）注意利益衡量。即撤銷行為所予以保護(hù)的利益與相對人由此所減損的利益需作比較。只有前者大于后者情況下，行政主體才可以撤銷。無論是撤銷授益性行政行為還是撤銷損益性行政行為，行政主體都必須說明理由。對于撤銷授益性行政行為，行政主體必須在一定時間內(nèi)提出。

（6）聽證制度。行政相對人權(quán)利中涉及撤銷的，行政主體必須給予對方有機(jī)會聽取并允許其進(jìn)行抗辯：

（7）申請復(fù)議或提起訴訟。也就是說，如果對方對行政主體的撤銷權(quán)不滿意，可以向人民法院申請復(fù)議或者提起行政訴訟，利用司法權(quán)維護(hù)自己的權(quán)利。

依法行政為行政機(jī)關(guān)撤銷違法行政行為提供了理論支持。要想讓侵害相對人利益的狀況減少甚至是不再發(fā)生，就必須對撤銷行政行為進(jìn)行必要的限制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格遵從法律法規(guī)，不能妄斷擅斷。

對撤銷行政行為的權(quán)利應(yīng)該有越來越深入的研究，需要進(jìn)一步探討。