關于我國《節約能源法》的立法思考

朱華鋒

能源不僅是人們生產生活的物質基礎，同時也是社會經濟可持續發展的物質保障，是人類社會生產發展不可缺少的要素。能源資源是有限的，大部分能源為不可再生能源，為了實現社會經濟和持續發展，必須使人們充分、合理利用能源，發揮能源資源最大限度的效益，杜絕能源浪費和非法使用能源的行為。因此，制定統一的法律規范就顯得頗為重要。通過對我國能源現狀的理論與實證研究，并借鑒國外節能立法的經驗，對我國《節約能源法》存在的問題進行研究，提出改進與完善的建議，推動能源節約型社會的構建。

能源工業迅速發展，是社會經濟持續快速發展的基礎，人類的生產生活已經離不開能源。我國雖然能源資源總量豐富，但因分布不均衡，利用率低，人均擁有量低；再加上能源資源利用方式不合理，造成資源浪費，我國正面臨能源資源枯竭的問題。因此，完善節能立法，建立資源節約型社會，貫徹節約資源的基本國策，推動經濟可持續發展刻不容緩。我國于2008年4月1日實施了新的《節約能源法》，較之前有了很大改進，但仍有不完善之處。縱觀國內外能源利用現狀，借鑒國外尤其是日本的節能立法經驗，建議對我國現有的《節約能源法》進一步完善，細化激勵措施，鼓勵社會公眾參與，全民節能；增加積極應對氣候變化的具體措施；加大對農村節能的投入和支持等。

一、我國節能立法以及存在的問題

能源問題是當今社會生產發展要考慮的頭等大事。隨著社會經濟的發展，工業化、城市化加速，能源資源的消耗日益擴大，又加上普遍存在不合理利用的現象，我國正面臨著能源資源枯竭的問題。要實現經濟的可持續發展，保持經濟持續、穩定、快速增長，必須建立資源節約型社會，各行各業共同努力，社會公眾參與，實現合理利用能源。要想能源發展，堅持立法先行。只有制定了統一的法律規范，進行系統的節能立法，明確各主體的權利義務，才能真正落實節約資源的基本國策，實現能源的可持續利用。

一方面，我國現有的節能立法體系不夠完善。首先，能源基本法缺位，能源法體系十分不完備，缺少基本規范和方向引導，造成具體的能源部門法存在缺位和不完備的問題。其次，相關的節能單行法存在缺失，規定不夠完備，在《節水法》、《節材法》等方面還都是空白狀態。最后，還存在關于能源安全和石油儲備方面的法律保障缺位，對資源開發的規制不夠等問題。另一方面，我國的能源利用結構存在問題，能源利用方式不合理，利用效率低，而缺少關于優化能源結構的法律；現行法律規定過于籠統，多為原則性規范，缺少明確、具體的，操作性強的法律規范，細化標準亟待出臺。

二、國外節能立法的經驗

我國目前的節能法主要規范工業生產領域的能源利用，而對其他領域以及生活消費的能源利用規定不足。而國外許多國家的節能立法越來越重視對其他行業領域的規范，如德國《節約能源法》有專門關于建筑行業節約能源的規定，規定建筑開發商必須在購房者購房時出具“能源消耗證明”，列明出售的住宅每年的能耗情況，提高建筑行業的能源消耗透明度。

尤其值得借鑒的是日本的節能經驗。經歷了社會變革以后，日本的經濟結構也產生了演變，與此同時，能源結構也經歷了從高耗能產業向節能型產業發展演變的過程，故對于節約能源的成功經驗，日本可以說是最值得借鑒的一個國家。結合中國能源發展的基本國情，同時借鑒日本關于節能立法的有效方法和基本經驗，對我國盡快渡過能源危機，實現國民經濟持續健康發展，建立資源節約型社會有重要意義。我們必須以辯證和發展的的眼光，從完善節能立法人手提出應對目前能源現狀的對策。

三、我國《節約能源法》存在的不足

為了適應能源發展的現狀，2008年4月1日施行了新修訂的《中華人民共和國節約能源法》。修訂后的節能法較原有的有一定程度的改進和發展。盡管如此，修訂后的《節約能源法》仍存在許多不完善之處。

（一）對社會公眾參與節能的規定不足

節約型社會建設需要社會各個主體、各行各業參與，而不是單單靠某一方。因此，僅僅由政府唱獨角戲是不夠的，公眾參與節能是建設資源節約型社會的基礎條件。《節約能源法》應當建立起完善的社會公眾參與制度，制定相關政策，提供具體的的參與渠道渠道，使社會公眾能夠充分、有效和地參與到節約能源中。修訂后的節能法雖然對公眾參與節能初步進行了規定，但是仍存在不足和應當完善的地方。例如《節約能源法》是第8條、第9條的規定，體現的主要是被動參與和事后參與，而對于主動參與和事前參與的規定仍然空白。第8條對公眾參與節能的規定主要停留在國家開展節能宣傳和教育，普及知識，培養節能意識層面，主要是原則性和提倡性規定，并且屬于公眾被動接受，并不是主動積極參與，且實施效果并不明顯。第9條主要反映了社會公眾對節能的時候監督，并且參與程度不高，可操作性不強。

（二）對節能標準的細化和執行強制力不足

《節約能源法》多為原財性規定，其法律規范缺乏可操作性，對于節能標準的規定不夠細化，也沒有留給各級地方政府根據本地具體情況自主調整的權力。僅規定國家標準化行政主管部門可以制定有關的節能標準，沒有國家標準的，國務院主管部門可以指定行業標準。對于違反節能法的行為，處罰和應對措施不夠完備，強制力和懲罰力度不夠，影響法律的權威性和執行效果。

（三）缺少對“應對氣候變化”的相關規定

氣候變化是當前國際社會的熱點問題。近年來，隨著生態環境的惡化，氣候變化明顯，極端氣候頻發。為了實現可持續發展，保護生態環境，各國應采取相應措施，攜手共進，積極應對氣候變化，推進社會經濟綠色、低碳發展。我國作為人口大國和經濟快速發展的發展中國家更應做好表率作用，積極應對全球氣候變化。尤其應重視因過度消耗能源引起的全球變暖問題，研發節能技術，開發新能源，實現能源資源最大限度的合理利用，是應對氣候變化和發展低碳經濟的一種十分重要的途徑。但是修訂后的節能法卻未對積極應對氣候變化方面做出規定，未能順應全球發展潮流。

（四）對農村節能的問題未加以重視

農村是基礎產業，農業能源是我國能源利用的重要組成部分。而修訂后的節能法只規定了鼓勵在農村推廣可再生能源技術。如規定國家鼓勵、支持在農村大力發展沼氣、推廣生物質能、太陽能和風能等可再生能源利用技術，按照科學規劃、有序開發的原則發展小型水力發電，推廣節能型的農村住宅和爐灶等，鼓勵利用非耕地種植能源植物，大力發展薪炭林等能源林。除此之外，《節約能源法》并未對農村節能的其他問題進行明確具體的規定，如對不可再生能源現有利用方式的規范和對其改進制定相應的激勵措施，對農村節能的重要性認識不足。

四、對我國《節約能源法>的改進和完善

（一）鼓勵社會公眾參與節能，增加激勵措施

應增加相應規范，強化公眾的主動參與、事前參與。由于我國人口眾多，文化教育水平參差不齊，公民意識不夠，社會公眾的節約能源全民參與意識比較淡薄。所以，培養公民的主動參與意識至關重要。單純進行宣傳和教育遠遠達不到全民參與節能的效果，應在此之外注重培養公眾主動意識，使公民同時注重社會利益和個人利益。另外，為公眾的參與提供保障，各級政府機關應予以全力支持，開通廣泛的參與渠道，積極對公進行反饋，保證參與效果。除此之外，還應明確規定公眾節能的事前參與，實現參與的深度和廣度，從而充分調動公眾的參與主動性和積極性。

（二）增加對全球氣候變化積極應對的規定

我國是人口大國、工業大國、能耗大國。由于工業化發展，全球能耗加速，生態環境日益惡化。在這樣的全球背景下，我國應承擔起國際環境義務和國內節能的雙重責任，首先應立法明確規定積極應對全球氣候變化，貫徹落實節約資源基本國策的內容，以此順應當前發展需要，體現我國作為負責任大國所應承擔的重任。

（三）加人對農村節能的支持力度，做出相應規定

在開發農村可再生能源，使用節能技術進行農業生產之外，應考慮推動全過程、全方位的農村生產生活節能，從農產品生產，到農產品加工，再到農村生活，都規定節約能源的標準和措施，甚至可以具體到耕作節能，農村養殖節能等方面。另外，開展農業的清潔生產，發展生態農業，建設生態農村、美麗鄉村，推動農業可持續發展。

（四）對節能標準進行具體化規定，加人執行力度

節能立法應突破籠統、概括的缺陷。在對《節約能源法》的完善上，應對當中原則性的規定進行展開和細化，制定明確的節能標準和規范，如關于農村節能，公眾參與節能的規定，過于原則并且不夠全面。還要增加激勵措施，建立完善的激勵機制，充分調動各行各業參與節能的積極主動性。最后要體現法律權威，加大執行力度，增大違法《節約能源法》的強制執行力。