鄉村振興戰略下農村信用社改革目標與實施路徑

吳劉杰 張金清

摘要：鄉村振興需要農村信用社的支持。六十余年來，農村信用社大致經歷了探索鞏固、曲折發展、恢復合作、規范合作和深化改革五個發展階段，其間管理體制幾經更迭、組織形式不斷變革，并取得明顯成效。目前，農村信用社面臨著政策性支農任務與內在盈利性要求間的矛盾、治理現狀與現代公司治理機制要求間的矛盾、經營管理現狀與農村金融市場發展要求間的矛盾，亟待深化農村信用社政策性改革和治理機制改革。本文通過比較農村信用社改革模式，提出了推進農村信用社改革的實施路徑。

關鍵詞：鄉村振興戰略；農村信用社；改革；路徑

中圖分類號：F832.35 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）03-0051-006

一、引 言

為彌補農業農村發展短板，促進農業農村發展，加快農業現代化建設步伐，實現城鄉融合發展，黨的十九大報告首次提出了鄉村振興戰略，并在2017年中央農村經濟工作會議中，明確了鄉村振興戰略的階段目標和實施路徑。而實施鄉村振興戰略離不開各種要素資源的投入，金融要素就是重要投入資源之一。為強化金融支持鄉村振興戰略，2017年中央經濟工作會議指出要“健全適合農業農村特點的農村金融體系，強化金融服務方式創新，提升金融服務鄉村振興能力和水平”。在農村金融市場中，農村信用社一直承擔著支農主力軍作用，尤其在2003年開始的新一輪農村金融改革，使農村信用社在產權改革、資產規模、管理機制、產品創新、服務創新、渠道變革等方面取得了顯著成效。但新形勢下農村信用社存在的股權結構不合理、法人治理不健全等問題，影響著農村信用社服務鄉村振興戰略功能的發揮，亟待通過改革創新破解發展中面臨的問題。

相關文獻主要集中于農村信用社改革的目標和農村信用社產權改革模式上。關于農村信用社的改革目標方面，朱承亮（2015）指出在2003年開始的新一輪農村信用社改革中，賦予了其服務“三農”與實現盈利并存的雙元目標，并提出了雙元目標由低度協調向高度協調的路徑。[1]何登錄（2015）認為應通過產權改革來進一步創新農村信用社支持“三農”發展的服務模式，同時還應提升農村信用社的公司治理。[2]周明棟和陳東平（2016）指出2003年啟動的農村信用社改革核心目標是基于市場化原則建立自主經營、自負盈虧的公司法人治理機制，以提升金融服務三農的水平，但應避免改革偏離支農方向。[3]藍虹和穆爭社（2014）認為在農村信用社改革中，應推動農村信用社提高經營管理水平，不應盲目地將農村信用社改為農村商業銀行。[4]關于農村信用社的產權組織模式方面，學術觀點差異較大。就合作制而言，何廣文等（2003）認為農村信用社應該堅持合作制的基本原則，以規避股份制的不足。[5]而謝平（2001）則認為合作制原則需要一系列前提條件，而我國不存在合作制存在的基礎前提，農村信用社不具備向真正的合作制模式轉向的可能。[6]就股份合作制而言，張忠山（1994）認為股份合作制是集合作制和股份制的優點于一體的組織形式，是我國農村信用社的合適選擇。[7]但張成君和肖丕楚（2001）指出，由于存在股權相對封閉、平均等問題，股份合作制企業的效率相對較低。[8]就股份制而言，王家傳和張樂柱（2003）指出我國農村信用社不僅不是真正意義上的合作制，而且具有股份合作制的特征，但股份合作制有內在的缺陷；長期來講，股份制商業銀行應是農村信用社改革的方向。[9]劉社建（2012）也指出，應該將股份制作為農村信用社的改革方向。[10]就農村信用社的產權組織形式而言，也有部分學者認為可以多種形式并存。王秀麗（2011）在對農村信用社的三種產權制度的利弊進行綜合比較分析基礎上，提出我國經濟欠發達地區、中等水平地區和工業化程度高地區的農村信用社可以分別采用合作制、股份合作制與股份制形式。[11]童元保（2013）則從各種改革模式的優勢及中國國情出發，指出農村信用社改革多種模式應該并存，并以海南為例給予佐證。[12]

上述文獻對農村信用社改革目標的討論具有其合理性，但缺乏改革目標的系統性規劃。同時，在對農村信用社改革模式選擇上，并未達成一致性意見，許多學者是基于特定階段發展情況或案例分析，提出了可供選擇的模式，但不可否認，根據農村經濟發展情況來選擇農村金融模式的觀點是符合辯證法的?；诖?，筆者在現有文獻基礎上，回顧新中國成立以來農村信用社的發展歷程，分析其面臨的現實矛盾，進而構建農村信用社改革的多目標體系，并提出進一步深化農村信用社改革的實施路徑，以期有利于農村金融更好地服務鄉村振興戰略。

二、農村信用社改革的現實矛盾

新中國建立以來農村信用社的改革歷程，大致可以劃分為探索鞏固（1950年至1957年）、曲折發展（1958年至1978年）、恢復合作（1979年至1995年）、規范合作（1996年至2002年）和深化改革（2003年至今）五個發展階段。其間，農村信用社管理體制幾經更迭，組織形式改革不斷深入?？v觀新中國成立以來農村信用社的改革歷程，可以清晰地勾勒出新中國農村金融制度的整個變遷軌跡，并呈現出了特有的顯著特征：（1）始終都體現著“自上而下”的強制性政府主導行為；（2）不同利益集團動態博弈的過程；（3）改革的根本目的具有同一性，即為服務“三農”發展提供金融支持?？傮w來看，農村信用社在2003年開始的新一輪改革中取得了明顯成效，但仍存在一些現實矛盾，亟待在深化改革中予以解決。

（一）農村信用社的政策性支農任務與內在盈利性要求存在矛盾

從政策層面來講，國家設立農村信用社的目的就在于服務“三農”發展。但是，農業作為弱質性產業的屬性沒有改變，面臨的自然風險和市場風險一直存在，這就使得農村信用社承擔著較大的政策性成本?；诔杀臼找嬖瓌t考慮，某些處于經營虧損狀態的網點就應當撤并，但出于服務“三農”的政策性需要，這些長期經營虧損的網點就不能撤銷。以中部某縣農村信用合作聯社為例，縣轄內某一分社由于業務量偏少，常年處于虧損經營狀態，縣聯社就撤銷了該分社的物理營業網點，并設置了離行式自助銀行（ATM），結果當地老百姓意見很大，鄉鎮政府也不同意撤銷該物理網點，最終在地方政府的協調下，重新恢復了該分社物理網點，設置的自助銀行基本處于荒廢狀態。顯然，這種情況與 “使信用社真正成為自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險的市場主體”的改革原則是相悖的。

同時，新一輪的農村信用社改革推進過程中，在將股份制金融企業作為農村合作金融機構股權改造目標的指引下，農村信用社開始將盈利作為主要經營目標。在此背景下，農村信用社的資金投放傾向于追求大項目及非農類項目。結果顯示，盡管農村信用社仍是支農主力軍，但在追求盈利性目標的指導下，農村信用社的支農效果開始受到一定影響。據CHFS（2014）報告數據顯示，農村家庭的信貸可得性僅有27.30%，遠遠低于城鎮家庭信貸可得性占比的51.70%，意味著農村家庭信貸約束占比為72.70%，遠遠高于城鎮家庭約束的48.30%（見圖1）。

（二）農村信用社法人治理現狀與現代公司治理機制要求存在矛盾

1.法人治理架構形同虛設。理論上而言，農村信用社設立社員代表大會，并選舉產生理事會和監事會，進而聘任經營管理層，形成了決策、執行和監督相互制衡的法人治理架構。但現實中的農村信用社的法人治理架構與理論上的運行機制相差甚遠。由于社員大會成員中大多為內部員工，其他社員中也多為關聯貸款戶或職工親屬，這種情況導致社員代表大會很難有效發揮功能。同時理事會成員中內部理事較多，外部理事來源有限且難以獨立，這種來源和構成的理事會也很難發揮作用。監事會名義上與理事會處于相等的層級，但從內部行政級別看，監事長低于理事長半個行政級別；從黨內職務看，監事長是黨委委員，而理事長是黨委書記。因此，監事會同樣難以有效發揮監督作用。

2.存在“內部人”控制問題。農村信用社分散的股權結構以及股金來源的不規范，加上“民營資本官營化”的特征，使得農村信用社法人治理機制無法有效發揮應有作用，導致農村信用社的具體經營管理權被“三會一層”之中的內部股東所控制，集中體現于理事長、監事長、主任等領導層對農村信用社的經營管理事務之中，進而產生了嚴重的“內部人”控制問題。

（三）農村信用社經營管理現狀與農村金融市場發展要求存在矛盾

目前，我國居民在農業消費領域呈現出生存型向享受型轉變、共性消費向個性消費轉變、物質性消費向精神性消費轉變等特點。與此相伴，農業產業化發展和新型農業經營主體在農業現代化發展中的作用日益顯現，進而對農村金融產品和服務模式提出了更高要求。以農村家庭金融需求為例，一方面，除了傳統的存、貸、匯等業務外，農村家庭開始逐步參與風險金融市場。據CHFS調查顯示，中國農村家庭金融資產配置中風險資產占比明顯增加，由2011年的9.98%增加到2013年的15.90%；另一方面，農村家庭通過正規金融市場參與的金融類別也相對豐富，據CHFS數據顯示，除衍生品外，農村家庭參與的正規風險市場有股票、基金、理財、非人民幣、黃金和債券等。

伴隨著農村金融需求的變化，農村金融市場競爭態勢日趨激烈，農村金融市場上的正規金融機構不斷增加，且民間金融也相當活躍。但農村信用社的經營管理現狀卻無法有效滿足農村金融市場發展的需求：（1）產品與服務創新能力不夠強。整體來看，農村信用社業務經營仍以傳統的存、貸、匯業務為主，中間業務發展緩慢。收入上以存貸利差為主，中間業務收入占比較低。同時，農村信用社互聯網金融等新興業務模式發展相對滯后。（2）風險管理體系建設不到位。隨著宏觀經濟下行，農村信用社資產質量問題不斷凸顯，呈現出“水落石出”的現象，致使在經濟高速增長下掩蓋的問題顯性化。比如，至2015年9月末，中部某農村信用社不良貸款率高達20%，資本充足率與核心一級資本充足率均為-13.75%。[13]與此同時，農村信用社的隱性不良也在不斷增加。在業務流程上違規現象也時有發生。如在柜面業務辦理過程中，有些農村信用社員工違規為自己辦理業務；在貸款“三查”過程中，也屢有違規行為發生，如貸款主體不合格、評級授信不規范等。此外，盡管多數農村信用社都建立了風險管理、法律合規、審計等部門，但并未充分發揮應有作用。（3）選人用人機制不健全。農村信用社選人用人機制仍然不夠靈活，與市場化要求相差甚遠。在員工招聘上，近親繁殖比較嚴重，出現了許多“農二代”、“農三代”現象，這導致了兩種不良后果，一是普通的基礎性操作員工過剩，二是創新性、專業性員工嚴重不足。在員工崗位管理上，也存在嚴重的論資排輩現象，市場化用人意識不強。同時，較多的農村信用社按照行政機關模式采用科層制結構，即按照廳級、處級、科級和科員的行政級別進行套用，每一職級的晉升需有在前一職位任職年限要求，體制相對僵化。（4）激勵約束機制不完善。農村信用社績效考核機制相對落后，無法與先進金融企業相提并論。據中部某縣農村信用社考察發現，員工績效考核機制不科學，無法做到明確量化每個員工的業績，致使員工績效薪酬發放存在“吃大鍋飯”現象，平均主義思想比較嚴重。同時，對于違規違紀行為懲處存在從輕處理的現象。

三、農村信用社改革的多維目標構建與

目標落實模式比較

（一）農村信用社改革的多維目標構建

1.深化農村信用社政策性目標改革，始終堅定服務于“三農”發展的市場定位。通過深化農村信用社改革，進一步明確其“立足縣域市場，堅持服務‘三農”的政策目標，避免改制后的農村信用社出現盲目追求城市大項目的傾向，促使農村信用社更好地服務于鄉村振興戰略，為農業現代化、普惠金融發展及全面小康建設發揮金融支持作用。

2.深化農村信用社治理機制改革，不斷促使其實現商業可持續發展。實現農村信用社的商業可持續發展，必須不斷完善其治理機制建設。首先，持續推進產權改革，組建股份制農商銀行，這是完善農村信用社法人治理機制的前提。其次，在產權改革基礎上，構建包括黨委會、社員大會、理事會、高級管理層、監事會及利益相關者 “六位一體”相互制衡、相互融合的現代公司法人治理機制。最后，完善內部經營管理機制，積極促進產品和服務創新，健全風險管理體系，培養現代化經營管理人才，完善激勵約束機制。

（二）落實農村信用社改革目標的模式比較

1.政策性改革目標的落實模式比較

為推動農村信用合作金融機構更好地支持農村地區發展，有效落實國家支農政策，德、美、日等主要發達國家均制定了支持農村信用合作金融機構發展的相關政策舉措（見表1），盡管每個國家的政策具有一定差異性，但對于促進本國農村信用合作金融機構支持農村地區經濟發展均起到了較好的效果。這啟示我們，在推進農村信用社政策性目標改革中，原有針對農村信用社的優惠政策不僅不能取消，還應適當加大政策扶持力度，允許改制后的農村商業銀行同樣享受原有的優惠政策。

2.治理機制改革目標的落實模式比較

（1）關于組建股份制農村商業銀行的模式比較。一般而言，將農村信用社組建為農村商業銀行可有兩種模式進行選擇：一是直接將單家農村信用社更名改制為農村商業銀行，二是在多家農村信用社基礎上以新設合并方式組建農村商業銀行。就第一種模式而言，容易獲得地方政府支持和員工的積極參與，同時組建手續相對簡便、費用相對較低；不足之處在于部分農村信用社可能會為了改制而出現賬面造假、法人治理機制先天不足等問題。就第二種模式而言，能夠獲得更為精確的清產核資結果，也能夠推選出相對高效的管理者，同時在法人治理機制等方面也會更加健全；但存在手續相對煩瑣、費用相對較高、待合并機構員工間易產生摩擦等問題。由于涉及地方政府稅收轉移等利益問題，可能得不到新法人機構非注冊地地方政府的有效支持。總體而言，在農村信用社改制為農村商業銀行過程中，各地應結合本地農村信用社的發展實際，因地制宜，分類實施。

（2）關于完善農村信用社法人治理機制的模式比較。公司法人治理結構有狹義和廣義之分，狹義公司治理結構指公司所有者、董事會與高級管理層之間組成的一種組織結構；而廣義公司法人治理結構，不僅是建立一種制衡關系，更重要的是追求科學決策，不僅追求股東利益的最大化，而且努力實現股東及企業其他利益相關者（包括供應商、客戶、員工、企業所依賴的社區以及監督管理者）綜合價值的最大化。[17]二者的主要區別體現在：狹義公司治理機制在于通過解決委托代理問題，實現維護所有者利益之目的；廣義公司治理機制則在處理好權力制衡問題基礎上，達到科學決策的目的。由此可見，廣義公司治理結構認為，公司治理不應該局限于股東對企業經營者的制衡，而應該更廣泛地涉及公司的內、外部利益相關者。但現實中并沒有“放之四海而皆準”的公司治理機制。因而，農村信用社應基于廣義公司治理機制的理念，著眼于科學決策和促進企業持續健康發展的目的，落實法人治理機制改革目標。

（3）關于健全農村信用社經營管理機制的模式比較。在農村信用社經營管理機制上，主要存在兩種傾向：一是基于行政化的經營管理模式，二是基于市場化的經營管理模式。就行政化經營管理模式而言，容易給農村信用社帶來競爭意識不強、產品和服務創新不足、內部缺乏經營活力、吃大鍋飯等不利于發展的問題；而就市場化的經營管理模式而言，則可以促使農村信用社真正貫徹“客戶至上”的經營理念，促使其加快產品和服務創新、強化風險管理、健全用人機制等等，進而促使其更好地適應市場環境，更好地服務于“三農”發展。從目前現實情況看，發達區域的多數農村信用社經營管理機制市場化意識較強，但中西部廣大地區尤其是經濟發展相對落后地區的農村信用社仍存在明顯的行政化經營管理思維，并帶來一系列問題。因而，農村信用社應增強市場化經營管理意識，健全經營管理機制。

四、落實農村信用社改革模式的實施路徑

（一）落實農村信用社政策性改革目標的實施路徑

1.強化支農業務監管。一是注重股東來源。在農村信用社增資擴股過程中，注重吸收農戶和“三農”企業入股，尤其是家庭農場、種養大戶、農民專業合作社等新型農業經營主體，并通過與法人股東簽訂相關協議的方式使其承諾支持“三農”發展。二是完善有關規章制度。在制定農村信用社章程時，應將服務“三農”發展作為主要任務或目標寫入章程，并切實貫徹執行。三是注重業務范圍監管。通過加強農村信用社涉農業務監管指標的考核，確保農村信用社涉農貸款增速高于全部貸款增速。同時，要避免農村信用社將大量資金投向虛擬經濟領域。

2.完善政策支持。一是廢除業務發展的歧視性政策。在財政資金存放等領域，廢除在開戶及存款等方面的不合理政策，切實給予農村信用社開立財政資金專項專戶、住房專項維修基金專戶、社?；饘舻荣Y金專戶資格。二是完善有關優惠政策。在“營改增”過程中，應適當增加農村信用社支農貸款利息收入的可抵扣項目，并及時將中央財政、省財政和縣財政關于縣域金融機構涉農貸款增量獎勵資金足額撥付到位。在支農再貸款和扶貧再貸款等涉農項目中，應給予農村信用社較低的再貸款利率，并切實提高支農和扶貧貸款的不良貸款容忍度。同時，建議在存款保險費率上也給予農村信用社優惠費率。三是協助打擊逃廢債務行為。地方公檢法等機構應積極協助農村信用社打擊惡意逃廢債務行為。同時，對于存在不良貸款的公職人員，應嚴格限制其評優、晉升等資格。四是建立風險補償基金制度。由省財政廳牽頭，建立全省性的農信社風險補償基金，以增強農村信用社整體抗風險能力。具體操作上，風險補償基金可從農村信用社交納的相關稅收中提取，并由縣級財政逐級上劃至省財政，交由省財政廳、省審計廳、省聯社等部門聯合管理，以用于彌補因各類自然災害、市場風險導致的農村信用社經營損失。

（二）落實農村信用社治理機制改革目標的實施路徑

1.關于組建股份制農村商業銀行的思路。一是優化股權結構。按照相關要求，改善股權結構，適度提高股權集中度。同時，應加強股東資質認定，將不符合股東資格要求的股東進行清理。二是推進高風險信用社并購重組。依據相關規定，引入金融機構或優質企業作為并購方對高風險農村信用社進行并購重組，并在重組過程中完成股份制改造，進而組建農村商業銀行。三是分步推進改制工作。鑒于全國各地農村信用社經營業績不平衡的狀態，如果通過行政命令確定全國“一刀切”的改制時間，勢必會出現農村信用社的監管指標造假行為，甚至會出現地方監管機構與農村信用社的“合謀”行為，即農村信用社在地方監管機構默許下調整賬面監管指標，以達到符合改制的要求。因而，應考慮各地農村信用社發展的差異性，分階段、分批次完成改制目標。

2.關于完善法人治理機制的思路。一是將黨的建設同法人治理機制有效結合。應把黨的建設融入企業法人治理機制之中，企業重大決策事項先經由黨委會研究后再提交董事會進行決策。二是充分發揮“三會一層”在法人治理架構中的功能。應加強股東教育，讓廣大中小股東積極踐行自身的權利和義務，構建有效發揮中小股東表決權的機制，必要時通過戰略投資者制度推進農村信用社法人治理機制的完善。同時，還應構建各省農村信用社垂直紀檢監察系統，以有效發揮監事會的監督職責。此外，應積極探索市場化選聘管理層的方式，并健全不合格管理者的退出通道。三是有效發揮利益相關者在公司治理中的功能。建立利益相關者聯席會議機制，并定期召開聯席會議，將農村信用社經營管理中出現的問題解決于萌芽狀態，避免出現惡化態勢。同時，完善農村信用社信息披露制度，使利益相關者及時了解其經營管理狀況。此外，對于經營不善的農村信用社，應允許其有序退出市場。

3.關于健全經營管理機制的思路。一是加快產品和服務創新。立足市場定位，針對不同客戶的金融消費特點，研發差異化的金融產品和服務。比如，積極探索農村承包土地經營權、農民住房財產權、集體收益分配權等抵質押貸款方式，創新推出現金管理、貿易融資、產業鏈金融等業務品種，推進理財產品、貴金屬銷售、保管箱等中間業務。同時，還應不斷完善互聯網金融渠道服務模式。二是落實全面風險管理體系。持續健全內控機制和風險預警機制，完善覆蓋全業務、全流程、全崗位的全面風險管理體系。同時，還應全面提升員工行為管理水平，加大稽核檢查和違規處罰力度。三是加強人力資源隊伍建設。一方面，著重加大對專業人才的招聘和引進力度，強化專業團隊建設，并積極探索市場化選聘管理層模式，試點職業經理人制度；另一方面，完善員工培養體系，優化各級員工知識、年齡及能力結構。四是完善激勵約束機制。應建立和完善科學的考評機制，切實打破崗位晉升上的論資排輩和績效分配上的平均主義，做到獎懲結合，切實調動廣大員工的積極性。

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（責任編輯 吳曉妹）