統籌土地確權、分等定級及征地補償之路徑*

余春秋，許新國，吳文衛，余強毅

(1.湖南省國土資源廳征用地事務中心，長沙 410004； 2.河北旅游職業學院，承德 067000； 3.湖南萬源評估咨詢有限公司，長沙 410011；4.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所/農業部農業遙感重點實驗室，北京 100081； 5.阿姆斯特丹自由大學環境地理研究組，荷蘭阿姆斯特丹 1081HV)

0 引言

農村土地確權、農用地分等定級、征地補償是當前我國的土地管理工作的重要方面，且與“三農”問題息息相關。其中，農村土地確權是深化農村土地制度改革的重要舉措，自2013年起，中央連續5年將農村土地確權列入“一號文件”，力爭在2018年全面完成農村土地確權登記，有效保證農民財產權利[1]； 農用地分等定級是農業土地科學化管理的重要依據，作為一項長期的基礎性工作，農用地分等定級需要不斷適應農業與經濟社會發展的新需求[2]； 土地征收是國家實現公共利益的用地保障，作為我國土地管理的核心工作之一，土地征收與補償工作(簡稱征地補償)直接關乎農民的利益與生計保障等問題[3]。農村土地確權、農用地分等定級、征地補償3方面工作本質上相互關聯：土地征收的核心矛盾是補償問題，而土地確權與分等定級能分別為“補給誰”以及“補多少”提供依據。然而，在我國現實土地管理實踐中，這3個方面工作相對獨立開展，且信息化程度不高，極大阻礙了管理工作的高效運行。尤其是征地補償工作，由于產權不清、測算標準不明等問題，引發過諸多社會矛盾。文章從我國土地資源科學研究與管理實踐過程中存在的實際問題出發，系統論述了農村土地確權、農用地分等定級、征地補償工作的潛在關聯，并探討了統籌各方面工作的意義及可能性； 同時，參考國外成功經驗及我國智慧農業觀測發展成果，提出了基于國土資源“一張圖”發展土地管理“大數據”的可行路徑，為進一步提高土地資源數據獲取能力和信息服務能力，提升土地資源管理現代化和為民服務水平提供參考。

1 農村土地確權登記服務“三權分置”

土地產權是指有關土地財產的一切權利的總和，土地產權明晰是保障各項收益的基礎[4]。從建國之初的“大鍋飯”到改革開放初期的“兩權分離”[5]，中央歷來重視土地產權制度改革。2013年7月，習近平總書記提出“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”，由此基本確立了“三權分置”的基本思想。2016年10月，中共中央、國務院印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，標志著“三權分置”體系的正式確立，明確了“集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵”三者統一的農村土地制度[6]，并強調了經營權的權能：“經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，經過承包農戶同意，經營主體可以依法依規，改善土壤、提升地力、建設農業生產附屬配套設施。還可以經承包農戶同意，向農民集體備案后再流轉給其他主體，或者依法依規設定抵押。流轉土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補償費。”

“三權分置”的根本在于堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農戶承包權、加快放活土地經營權。然而，作為土地承包、經營的主體，農戶對“三權分置”尚未形成清晰的認識。中國農業科學院在湖北潛江的一項農戶調查表明， 99%的受訪農戶并不知道“三權分置”是怎么一回事，且大多數農戶不愿意將自己承包的土地參與流轉。對此，有農戶解釋，他們的承包地很有可能被政府征收，如果將承包地轉租，在征地補償的時候就容易產生糾紛。“三權分置”雖明確經營權作為一項權能與基礎設施投資、農業生產、土地收益等諸多方面的重要關系，但由于當前土地經營權的權能界線非常模糊，客觀造成了土地流轉過程中的問題糾紛層出不窮。

農村土地確權登記是規范、確保農村土地各項權能的唯一途徑。根據中共中央、國務院《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》(2014年11月)：“按照中央統一部署、地方全面負責的要求，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在工作中，各地要保持承包關系穩定，以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬”。可以看出，“土地承包權登記”是當前土地確權登記工作的唯一內容，土地經營權登記問題仍未得到重視，這可能影響“三權分置”的深入實施。

2 農用地分等定級的復雜性

作為土地質量評價的一項重要內容，土地分等定級指對土地質量及其影響因素的綜合描述和評價[7]。我國當前土地分等定級工作主要分為城鎮土地分等定級與農用土地分等定級*農用地：直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等，城市土地分等定級不直接關系“三農”問題，在此不做討論。我國以資源利用為目的農用地分等定級工作興起于20世紀80年代，其中以石玉林先生主編的《全國1： 100萬土地資源評價圖》為代表，形成了一套農用地評價工作標準，此后，系統性的研究與實踐工作逐步開展。1999年，國土資源部將全國農用地分等定級估價項目納入國土資源大調查計劃。2001年，編制形成了《農用地分等定級規程》和《農用地估價規程》大調查專用稿； 2002年，修訂并頒布實施《農用地分等規程》《農用地定級規程》和《農用地估價規程》3個行業標準，經過多年實踐，這3個行業標準全部通過了國家質檢總局與國家標準委的審查*由于《農用地分等規程》體現的是對農用地質量等別的綜合評定，根據建議，將《農用地分等規程》更名為《農用地質量分等規程》，于2012年上升為國家標準正式發布并實施； 2016年12月，由農業部起草的《耕地質量等級》發布實施，成為我國首部針對耕地資源的質量等級國家標準，為耕地質量調查監測與評價工作的開展，提供了更為詳細的指標和方法。

雖然當前農用地分等定級的指標體系已經綜合考慮了農用地的自然條件與社會經濟條件[8-10](如按照標準耕作制度，在一定的自然條件、平均土地利用條件、平均土地經濟條件下，根據規定的方法和程序進行農用地質量的綜合評定)，其側重的是土地的農業生產功能，為保護耕地資源、調整農業生產布局、保障國家糧食安全等國家戰略目標服務。如果從價值功能的角度出發，農用地還具有生態環境價值、資產增值價值、社會保障價值、社會穩定價值、和其他價值(教育、休閑、觀光等)。家庭聯產承包責任制實現了農戶以家庭為單位向集體組織承包土地進行農業生產，并獲得生產性收益。然而，作為農用地的直接管理者和使用者，個體農戶得以實現土地的農業利用價值，但其非農業價值卻并未得到體現。例如，但當國家為了“公共利益”的需要向個體農戶征收土地時，主要根據土地的農業利用價值(即農業生產功能)進行核算，對個體農戶進行經濟補償，但其資產增值價值、社會保障價值等很難得到補償。

因此，有學者認為農用地分等定級應該綜合考慮農業利用價值和非農業利用價值，具體地，農業利用時，生產與社會效益大，因此不存在社會功能的補償，應執行農業利用價值標準(即低地價)； 當非農利用時，經濟效益高，并造成生產與社會功能的破壞，因此要同時對生產與社會功能等進行補償，應執行非農利用價值標準(即高地價)。此外，還有學者從用途與權利兩方面是否轉移把農用地價值標準分為：集體內部轉包轉租價、集體內農地轉用價、集體外農地流轉價、集體外農地轉用價(即征收價等)[11]。但由于數據可獲取性等限制，當前農用地分等定級工作并未充分考慮上述方面，農用地評價體系的復雜性也無法通過現有(國家/行業)工作標準進行體現。

3 征地補償“補給誰”、“補多少”

《中華人民共和國土地管理法》對征地補償定義為：“國家為了公共利益的需要，依法對農民集體所有土地實行征收或征用，并按照被征地的原用途給予補償”。由于我國農村土地產權主體不明、產權界線不清，征地補償容易爆發社會矛盾[12-14]。根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》，農村土地產權的主體主要包括集體經濟組織、承包戶兩大類。其中，集體經濟組織享有農村土地的所有權，承包戶通過與集體經濟組織簽訂土地承包合同，獲得農村土地承包權。按照“三權分置”的思想，承包戶可在繼續保留承包權的基礎上，通過多種方式將土地經營權流轉給其他農戶或經濟組織。因此，當國家為了“公共利益”的需要必須征收農民的土地時，需要同時考慮集體經濟組織、承包戶、經營戶三方的損失，即所有權、承包權、經營權的損失。但根據《土地管理法實施條例》：“土地補償費的受償主體是只能是土地所有權人，土地承包人不具有土地補償費的受償主體資格”，作為農村土地的管理者，承包戶在失去土地后并不能直接獲得征地補償費，征地補償費一般歸集體經濟組織所有，集體經濟組織和農民之間進行再分配，正是這種“再分配”容易引發新的社會不公。此外，《中華人民共和國合同法》規定“租賃物在租賃期間發生所有權變動的，不影響租賃合同的效力”，但土地征收發生時，土地流轉合同就成了一紙空文，土地經營戶的利益很難保障； 《中華人民共和國物權法》的界定也非常含糊：“承包地被征收的，土地承包經營權人有權得相應補償”，但土地承包經營權人的提法并未明確到底是承包戶還是經營戶應該獲得補償。

按照《中華人民共和國土地管理法》：“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”，可理解為分別對應所有權、承包權、經營權的損失。征地補償標準，已經從“協商”制、“鳥籠式浮動”制(即產量總值法、年產值倍數法)，演化為現行的區片地價法[15](《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》與《國土資源部關于完善征地補償安置制度的指導意見》等文件)。所謂征地區片地價就是依據地類、產值、區位、農用等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分區片并測算的征地綜合補償標準。征地區片地價制度做到了征地補償公開透明，簡單易行，比產值倍數法有了極大的進步，但實踐中發現，區片內的差異因素仍然不可忽視：一是同價不同地。同一區片內征地補償標準相同，但地類結構復雜，既有優質耕地又有其他土地，這種情況南方尤為突出，若采取同一補償標準顯然有失公平，從保護耕地的角度也不可取； 二是區片交界處的價格落差。很多大型線性工程項目(如道路)，往往穿越多個區片，相鄰區片容易存在價格落差，同樣的土地，一埂之隔價格可能相差巨大； 第三，從農業生產的角度，區片內部的生產條件、投入產出情況也可能千差萬別，如農家樂、花卉苗木、藥材基地的特殊性并未為區別對待。可見，補償標準的制定既需要打破“區片”邊界，又需要體現“區片”內部的差異性，最好能夠基于具體地塊精準測算補償標準。然而，由于數據可獲取性差，土地管理工作條塊分割現象嚴重等問題，這一目標暫時很難實現。

4 土地確權、分等定級、征地補償的信息化

土地管理信息化早在20世紀90年代便已提出，其不僅需要利用計算機應用技術實現土地管理數據的數字化，而且需要實現業務管理過程的計算機化及系統之間和數據傳送的網絡化[16]。信息化的目的在于及時、準確、快速、全面掌握相關信息，為政府各級土地管理工作服務。但當前我國土地管理信息化水平仍然較低，極大阻礙了管理決策的效率與效果。例如，當前的農村土地確權登記工作仍采取傳統的地毯式測量、層層管理上報的模式。按照理想預期， 5年左右時間才能基本完成土地承包權的登記工作，且并不涉及土地經營權等其他權屬信息。地塊信息，尤其是土地經營權信息會隨著土地流轉實時變更，客觀上使得傳統的登記方法無法滿足農村土地確權登記的要求。又如，雖然各地在農用地分等定級工作實踐中，都已開始借助計算機與GIS等工具進行圖件、數據、資料的數字化，基本實現了農用地分等定級信息系統的構建與運行[17-18]。但是，這些工作仍多停留在數字化階段，離信息化的目標差距尚遠。一方面，由于調查手段落后，農用地分等定級所需的圖件、數據、資料更新緩慢，導致農用地分等定級結果的時效性差； 另一方面，由于農用地分等定級體系對土地社會功能的復雜性與動態性考慮不足，導致農用地分等定級成果的應用仍然比較局限。

圖1 信息化推動下土地確權、分等定級及征地拆遷工作的發展與統籌

農村土地確權、農用地分等定級成果理應為基本農田保護、耕地占補平衡、征地制度改革、土地開發整理等土地資源管理工作提供基礎信息支持[19]，但現實土地管理實踐中，各項工作獨立運行、條塊分割，大量基礎數據獲取有限，網絡化的信息服務體系尚未建立。例如，就農村土地確權登記而言，雖然國家已投入巨大資金，且無人機航測等高科技技術已經開始應用于土地確權登記[20]，但當前登記的對象仍限于土地承包權，造成了很大的資源浪費； 就農用地分等定級而言，一方面，分等定級工作仍依靠傳統方法，對土地的生產功能進行評價，忽略土地社會功能評價對土地管理工作的重要意義，另一方面，分等定級成果并未被充分服務于其他工作環節(包括征地補償，土地流轉等)； 就征地補償而言，由于基礎信息有限，如土地產權主體關系不明，土地價值不清等，很難保證補償的公平性與公正性。如何有效提升土地管理數據獲取能力與信息共享水平，整合土地管理各項實踐工作，是提升我國土地資源管理現代化和為民服務水平面臨的首要難題。信息化不僅能夠推動各項工作自身發展，更為整合農村土地確權登記、農用地分等定級、征地拆線等多方面工作提供可能。例如，征地拆遷的核心是“補給誰”以及“補多少”的問題，信息化的農村土地確權登記成果以及農用地分等定級成果恰好能為解決這兩大難題提供信息支撐(圖1)。

5 土地管理“大數據”：從信息化的角度統籌相關工作

5.1 國外經驗

西方國家歷來重視土地權屬登記、管理以及其相關的信息服務，經過多年實踐，已經形成了以權屬信息為核心的土地管理與服務體系[21]。全球最早的土地權屬交換出現在18世紀中葉的西歐，土地所有者通過交換有效擴大了經營面積，從而提升了農業生產力[22]。此后，西歐各國逐步開始制定政策或通過立法，以保障土地交換過程中的各方權利[23]。以荷蘭為例，其較早實現了農村土地登記制度，并將該項工作擴展至城市規劃領域[24]。荷蘭地籍、土地登記與制圖署(Cadastre，land Registry and Mapping Agency，簡稱Kadaster)負責全荷蘭所有地塊數據的調查、登記、變更工作，其登記對象不僅包括農用地，而且包括城市建設用地； 登記內容不僅包括所有權人，而且包括使用權人； 此外，還能提供每一個地塊的土地綜合價值及其歷史變化信息。長時序、廣覆蓋且實時更新的土地登記數據，為土地買賣、租賃、及用途變更提供了強有力的信息支撐[25]。荷蘭當前的土地登記采取“自主申報+政府審核”相結合的方式，不僅大大提高了信息采集、共享與服務的效率，充分體現了土地登記在土地管理工作中的基礎地位，而且有效展示了通過信息化手段整合各項工作對提升土地管理水平的作用。

圖2 海量農戶生產決策信息采集系統移動端工作界面(引自文獻[28])

5.2 智慧農業觀測

農村土地確權、農用地分等定級、征地補償均與“三農”問題息息相關。尤其是土地確權與分等定級，直接與農業生產活動相關聯，前者是農業生產的基本權屬保障，后者是農業生產情況的綜合反映。我國傳統農業正在經歷向智慧農業轉變的過程[26]，物聯網、移動互聯、新型傳感器、云計算、大數據等新技術逐步開始服務農業生產。這些技術的應用，不僅直接提高了農業生產力，而且為農業信息化管理提供可能。尤其是智慧農業觀測方面，“天—空—地”一體化農業遙感體系通過集成航空遙感、無人機、地面近距遙感等技術，為農業管理部門提供了快速、簡便、宏觀、無損及客觀的農業遙感信息[27]。中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所已成功研發針對地塊的海量農戶生產決策信息采集系統[28]，系統通過將智能手機信息獲取、自發地理信息、眾包及人類行為感知等技術與理論體系整合進入“天—空—地”農業遙感系統，實現個體農戶自行對經營地塊進行確認，繼而針對地塊獲取包括作物類型、品種類型、收播期、各項投入、作物產量等在內的農業生產決策大數據信息(圖2)。

5.3 機遇與建議

2016年11月，國土資源部審議通過《國土資源信息化“十三五”規劃》(簡稱“規劃”)，計劃到2020年，全面建成以“國土資源云”為核心的信息技術體系，基本建成以現代對地觀測與信息技術集成為支撐的全覆蓋全天候的國土資源調查監測及監管體系、基于大數據和“互聯網+”的國土資源管理決策與服務體系。“規劃”指出：十二五時期特別是黨的十八大以來，各級國土資源主管部門堅持以信息化促進國土資源管理的規范和創新，尤其是，國土資源“一張圖”數據庫基本建成，數字化的調查評價技術體系初步建立，國土資源信息網上服務不斷推進等，為國土資源管理服務水平提供了有力的支撐和保障。

圖3 土地管理“大數據”構架及其應用流程

國土資源“一張圖”是一套涉及土地資源、礦產資源、地質環境與地質災害防治等內容的綜合數據庫，雖然其覆蓋了我國國土資源的多個方面，但重點仍在于完成館藏地質資料數字化，對土地權屬、土地質量、土地價格等方面較少涉及。當前的“數字化調查評價技術體系”實現了全國范圍內遙感持續監測與數據更新，建成了覆蓋重要地區的城市地價動態監測網絡，但其對農村土地確權登記、農用地分等定級(考慮社會功能)等方面的貢獻仍然有限。“國土資源信息網上服務”雖然基本實現征地信息等重要政務信息面向全社會公開，但國土資源數據共享開放還很有限，為社會提供服務能力不足。“十三五”將是我國以信息化驅動現代化，建設網絡強國的重要時期，是開創國土資源工作新局面的關鍵階段。為順應這一歷史機遇，建議參考國外成功經驗及我國智慧農業觀測發展成果，在國土資源“一張圖”的基礎上，構建土地管理“大數據”系統，從信息化的角度統籌農村土地確權、農用地分等定級、征地補償等工作(圖3)。

(1)在云計算、大數據、物聯網和移動互聯等新技術的支持下，借鑒“自主申報+政府審核”的成功模式，擴展農村土地確權登記范圍，提升地塊權屬等信息的采集效率。在“天—空—地”一體化農業遙感的支撐下，借助海量農戶生產決策信息采集系統獲取每一個地塊詳細的權屬及農業生產信息。進而在土地承包權數據庫的基礎上建立土地經營權數據庫，通過對土地經營權流轉進行實名登記，實現土地流轉的溯源與管理，保障土地流轉各方利益。

(2)借鑒西方成功經驗，將農村土地確權成果與國土資源“一張圖”相整合，構建針對具體地塊的土地管理“大數據”系統。具體的，以地塊為單位，以承包經營權為基礎，以“一張圖”信息反映地塊自然屬性，以農戶生產經營信息反映地塊社會屬性，發展“人—地”結合且實時更新的土地管理“大數據”。基于土地資源地塊化管理平臺，發展針對地塊的農用地分等定級方法，綜合考慮土地用途、土地權屬、土地質量、土地價格及其動態變化，實現農用地綜合價值評估。

(3)切實提升土地管理“大數據”的應用能力，綜合利用土地確權、土地流轉、土地綜合價值評估等信息，切實解決征地補償工作中權屬不清、標準不一的問題，推動土地管制度創新。同時，加強土地管理“大數據”的共享能力，在征地事務信息公開的基礎上，加速地塊信息有序向全社會公開，做到每一地塊的用途可查、權屬可查、價值可查，實現征地補償標準有依據、征地補償過程可監管。此外，利用土地管理“大數據”對土地用途、價格、收益、與權屬等進行溯源與追蹤，將土地最新收益與原權屬關系掛鉤，以“土地入股”的方式進行“分紅式”補償，探索征地補償“社會保障安置”等土地管理制度創新。

6 結語

該文從土地管理實際問題出發，從信息化的角度切入，探討了構建土地管理“大數據”系統，以及基于“大數據”統籌農村土地確權、農用地分等定級、征地補償等工作的必要性與可行路徑，但其不對農村土地確權、農用地分等定級、征地補償的技術規程、指標體系、以及政策合理性等展開討論[29]。該文認為，按照“三權分置”的思想，農村土地登記的對象應該包括所有權、承包權、經營權3個方面； 基于遙感、移動互聯網等技術，發展以承包經營權為基礎，以“一張圖”信息反應地塊自然屬性，以農戶生產經營信息反應地塊社會屬性的“人—地”結合且實時更新的土地管理“大數據”系統； 利用“大數據”開展農用地綜合價值評估，服務征地補償等土地管理實踐工作。當前土地管理工作需要抓住信息化這一契機，有效提高土地管理數據獲取能力和信息服務能力，以信息化驅動現代化，開創我國土地管理與科學研究工作的新局面。