基于行為—結果—反饋的粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價及低效因子診斷*

郭月婷，沈志宏，李利番

(廣東省土地開發儲備局/廣東省國土資源廳不動產登記中心，廣州 510635)

0 引言

土地整治作為“國家工程”的地位越來越顯著，高標準農田建設已經上升為國家層面的戰略部署，成為新時期土地整治的核心任務。高標準農田建設是依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，以建設高標準農田為目標，在農村土地整治重點區域和重大工程、基本農田保護區、基本農田整備區等開展的土地整治活動。當前，已進入“十三五”開局之年，開展“十二五”高標準農田建設績效評價，不僅可以全面掌握“十二五”期間高標準農田建設任務的落實情況，深入剖析建設過程存在的問題，而且能為“十三五”土地整治和高標準農田建設的實施提供實踐經驗和參考依據。因此，開展“十二五”高標準農田建設績效評價尤為迫切和必要。

我國土地整治績效評價雖起步較晚，但近幾年發展迅速，相關研究成果日益豐富，現有研究主要包括評價內容、指標體系、評價方法和模型等方面。由于土地整治績效評價的研究視角不同，評價方法和指標體系也存在較大差異。現有研究可以歸納為3類：第一類是基于結果視角的績效評價[1-3]，并已形成3種主要觀點：土地整治效益是經濟、社會、生態效益的綜合[4]； 土地整治效益是經濟、社會、生態環境、景觀效益的綜合； 土地整治效益是整治后土地價值的增幅[5-6]。第二類是基于過程和結果視角展開[7-9]，也稱為基于全過程的績效評價[10]，從項目的實施過程和效益結果兩方面衡量績效的高低[11]。第三類是基于滿意度的績效評價[12]，并有兩種主要觀點，一是將實現農戶滿意度作為土地整治績效評價的出發點和目標，認為農戶是整治項目的最終受益者[13]，其為項目提供信息來源和決策支持，并通過信息傳遞、反饋彌補政府失靈[14]。另一種是以實現村級領導滿意度為出發點和目標，認為以農戶作為調查對象存在主觀性偏差和操作復雜性[15]，而從村級領導視角開展績效評價更為合理。

綜上所述，現有研究或單純從結果、行為結果綜合開展績效評價，或從滿意度角度進行研究，鮮有學者既關注土地整治的行為和結果，又考慮農戶需求的滿意程度。因此，該研究從土地整治項目過程行為、項目結果和農戶調查反饋3個方面，采用改進的“逼近理想解的排序方法”(TOPSIS法)和障礙度模型，研究粵西北山區“十二五”高標準農田建設的績效水平，揭示高標準農田建設績效評價中的低效因子，為“十三五”實施高標準農田建設提供相關經驗借鑒和決策參考。

表1 粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價指標體系

1 基于行為—結果—反饋的高標準農田建設績效評價

1.1 基于行為—結果—反饋的績效評價內涵

目前，對于績效的內涵尚未達成共識，現有研究可歸納為行為觀、結果觀、行為結果觀3種主要觀點[16]。行為觀關注組織者實施過程中的活動行為本身，結果觀注重實施后的效果或結果[17]，行為結果觀是前兩種觀點的綜合。朱志剛[18]提出，績效既包括對結果和過程的衡量，又是對提供方主觀努力程度和接受方滿足程度的度量。該文認為績效不僅是行為與結果的有機結合，還應包括使用主體的主觀使用感受，只有行為、結果是好的，同時得到公眾認可的公共服務或產品，其績效水平才是高的?；诖?，該研究提出了基于行為—結果—反饋的土地整治績效評價，并將其定義為：基于一定的原則和程序，采用科學、規范的評價方法，對土地整治項目的實施行為、效益結果及農民的認可程度進行客觀、全面的綜合研判。其內涵包含3點：一是借助土地整治績效評價衡量項目組織者的實施過程和活動行為； 二是考察土地整治項目實施后獲得的結果、效益情況等； 三是掌握農戶對土地整治項目的認可程度和受益情況。

1.2 指標體系

構建績效評價指標體系是土地整治績效評價的重點和難點[19]，科學的土地整治績效評價內涵是合理構建指標體系的基礎。該研究從土地整治的實施過程、綜合效益及農戶的實際反饋3方面構建指標體系，綜合評價粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效水平。指標選取遵循原則：(1)體現國家政策要求，以各類相關規劃為依據，對應當履行完成的目標任務情況設置評估指標，同時梳理2006年以來財政部、國土資源部下發的重要政策文件，對其中提出的主要監管內容設置相應評估指標； (2)考慮土地整治的發展現狀； (3)遵循相關性、重要性、可比性、經濟性、系統性原則。經過問卷發放及現場調研，結合數據的可得性，制定了包括實施行為、效益結果、調查反饋等3個準則層、31個具體指標項的粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價指標體系(表1)。

2 研究區域及問卷調查

2.1 研究區域

粵西北山區包括梅州市、河源市、韶關市、清遠市和云浮市5個地市。研究選擇區域內的南雄市、仁化縣、始興縣、郁南縣、云安縣、龍川縣、蕉嶺縣、羅定市、英德市等9個縣(市)，將區域內“十二五”期間實施的以高標準農田建設為主的土地整理項目作為研究對象，包括：“十二五”期間新立項的高標準農田建設項目和2012年1月至2015年12月竣工驗收的國家級、省級投資土地整理項目和國家級、省級、市縣級基本農田保護示范區項目。

表2 調查問卷發放情況

2.2 問卷調查

為準確掌握農民對高標準農田建設情況的反饋意見，研究設計兩份調查問卷：一是指標體系措施層中以村委會為調查對象的關于提高生活水平方面的指標； 二是措施層中以農戶為調查對象的關于農戶滿意度情況的指標。調查問卷的發放范圍為粵西北山區9個縣(市)轄區內高標準農田建設項目涉及的全部村委會。村委會調查問卷為1個行政村1張問卷； 農戶調查問卷的發放比例覆蓋該村5%～10%的農戶。問卷調查涉及鄉鎮107個、村723個，收回有效問卷2.313 8萬張(表2)。研究采用的其他數據來源于縣(市)填報的廣東省高標準基本農田建設項目報備管理系統。

3 研究方法

3.1 熵權改進的TOPSIS法

TOPSIS法是一種逼近理想解的排序方法，通過構建評價指標與正、負理想解之間距離的二維數據空間，得到評價目標與正理想解的貼近度，并將其作為評價目標優劣的依據[20]。與傳統的TOPSIS法相比，基于熵權改進的TOPSIS法在評價對象與正、負理想解的評價值公式方面作了一定改進[21]。

3.1.1 數據規范化處理

采用極值標準化方法對指標進行標準化處理：

(1)

式(1)中，xij為第i個地區第j項指標的實際值；xmin是其最小值；xmax是其最大值； 經指標標準化處理后，構建決策矩陣Y。

3.1.2 構建熵權決策矩陣

熵值賦權法基于客觀環境的原始信息，通過分析指標間的關聯程度和指標提供的信息量測算各項指標權重[22-23]。

3.1.3 確定理想解和貼近度

(1)根據加權規范化值vij確定正理想解V+和負理想解V-[24]。

正理想解：V+={maxvij|i=1， 2，…，n}={v1+，v2+，…，vn+}

(2)

負理想解：V-={minvij|i=1， 2，…，n}={v1-，v2-，…，vn-}

(3)

(2)計算距離。采用歐幾里得距離計算不同縣(市)評價向量到正、負理想解的距離。D+、D-分別為評價向量到正理想解V+和負理想解V-的距離。

(4)

(5)

式(4)(5)中，D+為評價向量與最優目標的接近程度，D+越小，表明高標準農田建設績效評價的效果越優；D-為評價向量與最劣目標的接近程度，D-越小，表明高標準農田建設績效評價的效果越差。

(3)計算正理想解的貼近度。

(6)

式(6)中， 0≤Vi≤1，Vi越大，說明第i個縣(市)高標準農田建設績效評價越優。將貼近度Vi劃分為4個等級表征高標準農田建設績效水平(表3)。

表3 高標準農田建設績效評判標準

3.2 障礙度模型

對高標準農田建設績效結果進行機理剖析，采用障礙度(Oj)解析單項指標對高標準農田建設績效的作用程度。計算公式為：

(7)

式(7)中，Wj為單項因素在總目標所占的權重；Ij=1-yj，yj為單項指標的標準化極值，通過極值標準化方法計算，Oj越大，對績效結果的貢獻度越小。

4 結果分析

4.1 構建規范化決策矩陣和正、負理想解

構建評價指標加權的決策矩陣，確定指標的正、負理想解。表4顯示，評價指標的正、負理想解分別是縣(市)指標經標準化的最大值和最小值。經極值標準化處理后，負理想解的數值均為0。除始興縣和郁南縣，其余7個縣(市)均有指標評價值為正理想解。其中，在31個指標的正理想解中，羅定市和英德市均占了10個，表明這兩個市的“十二五”高標準農田建設成效相對較好，其中英德市在組織實施方面表現較好，羅定市則體現在農戶的調查反饋情況較好。此外，蕉嶺縣指標的正理想解占5個，龍川縣、南雄市、仁化縣3個縣(市)均占2個，云安縣占1個。因此，包括羅定市和英德市在內的粵西北山區9個縣(市)在“十二五”高標準農田建設組織實施、綜合效益和調查反饋方面各有不足，“十三五”高標準農田建設仍有較大的提升空間。

表4 規范化決策矩陣及指標正、負理想解

4.2 粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價結果

由高標準農田建設績效值及正理想解的貼近度(表5)可知，羅定市績效值最高，為0.681 8，正理想解的貼近度為0.653 0，對應的績效水平為良好； 郁南縣績效值最低，為0.212 9，正理想解的貼近度為0.264 4，績效水平為低級，與績效水平為良好的羅定市存在較大差距； 英德市績效值位居第2，為0.530 3，蕉嶺縣、南雄市、仁化縣的績效指數分別為0.356 9、0.409 0和0.359 1，對應的績效水平均為中級； 龍川縣、始興縣、云安縣的績效指數介于0.237 0～0.297 3， 3個縣對應的績效水平為低級?？傮w而言，粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效水平整體不高，且績效評價結果具有顯著的區域差異。

表5 高標準農田建設績效評價及貼近度

4.3 粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效低效因子診斷

在粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價結果的基礎上，診斷績效的低效因子，分別剖析準則層和指標層的主要低效因子。

4.3.1 準則層低效因子

準則層3個指標項對粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價的貢獻作用不盡相同(表6)。英德市和羅定市的效益結果對績效的貢獻最小，障礙度數值分別為37.524 4%和43.163 7%。其他7個縣(市)準則層的主要低效因子為實施行為。由此可見，對于粵西北山區大多數縣(市)而言，實施行為是影響高標準農田建設績效的首要因素。

表6 高標準農田建設績效準則層指標障礙度 %

表7 高標準農田建設績效低效因子及障礙度值 %

4.3.2 指標層低效因子

由于指標體系中指標層涉及指標較多，故選取各縣(市)障礙度數值降序排序前5位的因子(表7)進行研究。結果表明，影響粵西北山區各縣(市)“十二五”高標準農田建設績效評價的低效因子存在明顯差異。羅定市高標準農田建設績效首位低效因子是土地流轉面積(D16)，其障礙度值為8.756 8%。除羅定市外，其余8個縣(市)指標層首位低效因子均為田間道(D6)，其障礙度值介于9.794 8%～15.718 1%之間。已落實專項工作經費(D2)作為第2位低效因子，影響著龍川縣、蕉嶺縣、南雄市、仁化縣、始興縣、郁南縣、云安縣等7個縣； 英德市第2位低效因子為新增耕地面積(D11)。農民務工收入(D26)作為第3位低效因子，影響著龍川縣、蕉嶺縣、郁南縣和云安縣等4個縣； 南雄市、仁化縣和始興縣第3位低效因子是擋土墻、護岸(D19)； 英德市和羅定市第3位低效因子則分別為新增耕地率(D18)和農業企業、種糧大戶生產用地規模(D13)。盡管粵西北山區9個縣(市)在經濟發展水平、土地利用狀況等方面存在差異，但通過對指標低效因子的研究發現，各縣市都應增加田間道路建設、提高土地流轉面積、加強專項工作經費落實等，以提高其高標準農田建設水平。

5 結論與討論

5.1 結論

(1)粵西北山區9個縣(市)在“十二五”高標準農田建設組織實施、綜合效益和調查反饋方面各有不足，“十三五”高標準農田建設仍有較大的提升空間。

(2)羅定市“十二五”高標準農田建設績效值最高，績效水平為良好； 英德市、蕉嶺縣、南雄市、仁化縣的績效水平為中級； 郁南縣、龍川縣、始興縣、云安縣的績效水平為低級，粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價水平整體有待提高，評價結果存在明顯的區域差異。

(3)從準則層指標作用程度來看，準則層3個指標項對粵西北山區“十二五”高標準農田建設績效評價的貢獻強度各不相同。效益結果對英德市和羅定市的貢獻度最小，其他7個縣(市)準則層首位低效因子為實施行為。因此，對粵西北山區大多數縣(市)而言，實施行為是高標準農田建設績效的首要低效因素。

(4)粵西北山區9個縣(市)高標準農田建設績效評價指標層的低效因子各不相同。盡管各縣(市)在土地利用現狀、經濟發展水平等方面存在差異，但是增加田間道路建設、提高土地流轉面積、加強專項工作經費落實對于提高粵西北山區高標準農田建設水平具有普適性。

5.2 討論

基于行為—結果—反饋的績效評價，符合土地整治的目標和宗旨，能夠綜合衡量土地整治績效水平的高低。今后，為使績效評價更具科學性、準確性，還需在幾方面作進一步探討。

(1)土地整治績效評價指標體系對于全面衡量土地整治的績效水平具有重要意義，構建指標體系是土地整治理論與實踐研究的重要組成部分。目前對于指標體系的構建仍處于探索階段，指標的選取暫未考慮項目類型和區域差異因素[25]。權重的賦值、評價結果分等定級等仍需做進一步的研究。

(2)加強對土地整治績效評價結果差異性成因的機理分析。通過機理分析，找出低效因素的作用關系，剖析土地整治績效評價的動力機制，進而提出有針對性的措施和對策，從而達到提升土地整治成效的目的，不斷提升土地整治對經濟社會發展的支撐、服務和保障能力。