PPP模式在特色小鎮建設中的應用分析

蘭旭洋

摘 要 特色小鎮投資額巨大，采用一種適合特色小鎮建設發展的融資模式至關重要。PPP模式是推動特色小鎮建設和發展的最佳選擇。文章基于此，探討應用PPP模式的必要性和可行性，提出了目前采用PPP模式建設特色小鎮中存在的問題，并就這些問題提出了幾點政策建議。

關鍵詞 特色小鎮 PPP模式 問題 建議

0 引言

特色小鎮是一種創新型的城鎮化模式，特色小鎮需要基礎設施的配套建設先行，投資額巨大。[1]采用一種適合特色小鎮建設發展的融資模式至關重要，而PPP模式能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資本，為特色小鎮建設的可持續發展奠定了良好的基礎。

目前，特色小鎮各方面的研究和實踐都不成熟。本文基于PPP模式的相關研究，分析研究該模式應用在特色小鎮建設中的必要性和可行性，針對特色小鎮建設中出現的問題，給出幾點政策建議，為我國特色小鎮建設提供一定借鑒和參考。

1 特色小鎮項目建設中應用PPP模式的必要性和可行性

1.1 應用PPP模式的必要性

（1）有利于緩解地方政府財政壓力。隨著我國經濟的快速發展，基礎設施建設遠遠跟不上社會發展的需求。特色小鎮前期基建投資數額大、回收周期長，政府財政資金有限，期限錯配導致政府建設特色小鎮面臨資金壓力。PPP模式通過引入社會資本，建立起政府引導、社會資本廣泛參與的體制機制，用少量的財政資金撬動龐大的社會資本，加快特色小鎮建設步伐。[2]

（2）擴大社會資本投資范圍。在特色小鎮建設中引入社會資本，拓寬了社會資本投資范圍。特色小鎮建設能夠帶動咨詢設計、工程技術金融等多領域發展。政府會提供多方面的優惠政策，吸引社會資本參與，為其提供潛在的投資機會和利益。當前國內社會資本投資率低，缺少優質資產，特色小鎮為社會資本拓寬了投資范圍，提高了社會資本利用效率，促進經濟的健康可持續發展。

（3）提高建設效率，降低和分散投資風險。特色小鎮的建設和運營涉及多個方面，需專業的團隊運作，以降低風險，保障質量和效益。PPP模式中各方將控制自身風險的能力充分發揮，起到降低和分散投資風險的目的。另外政府通過公開招標引入的社會資本方，具有雄厚的經濟實力和抗風險能力，提高了特色小鎮項目的抗風險能力。PPP模式從項目的開始就引入社會資本，共同參與特色小鎮前期的風險識別、融資、建設、運營等環節，保證了項目的可行性，提高了特色小鎮的建設效率，降低了工程造價。

1.2 應用PPP模式的可行性

（1）政策支持力度不斷加強。特色小鎮建設對新型城鎮化建設具有重要意義。2016年12月，國家發改委發布《關于實施“千企千鎮”推進美麗特色小鎮建設的通知》，鼓勵市場資本積極參與特色小鎮建設。為解決特色小鎮建設過程中融資難的問題，2017年1月，國家發改委、國開行聯合發布《關于開發性金融支持特色小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》，指出加大金融支持力度，探索多種類的PPP模式。[3]

（2）良好的運作基礎。截至2017年6月末，全國共有13554個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，總投資額16.3萬億元，全國入庫和落地項目均呈現逐月持續穩步上升態勢。[4]項目涵蓋國民經濟的多個行業，有多個案例取得了成功。貴州政府根據貴州山地實際，體現“小而精、小而特”，走“蒸小籠、串珍珠”組團式發展的新路，采用PPP模式建設了旅游小鎮、白酒小鎮、茶葉小鎮等各具特色的小城鎮，取得成效。浙江的云棲小鎮、南湖基金小鎮、海寧皮革時尚小鎮，都抓住了自身特色，實現了轉型升級。

（3）平穩的投資回報。特色小鎮以產業為基礎，確保了特色小鎮的可持續健康發展，提供了良好的投資回報。特色小鎮PPP模式可以得到政府財政中長期預算的付費保障，具有較穩定的投資價值。政府在稅收、土地、信貸等方面提供優惠政策，吸引社會資本參與，也滿足了投資回報的要求。同時特色小鎮PPP項目具有明確的特許經營權、穩定的現金流和政府補貼，項目資產證券化后，項目收益債具有還款來源穩定，風險相對可控，發行需求巨大。

2 特色小鎮PPP模式組織結構

建立“政府引導，以市場為導向，企業為主體，社會多方參與”的特色小鎮PPP開發運營機制，發揮市場在配置資源中的決定性作用。政府做好特色小鎮的頂層設計，規范制度建設，提供良好的社會環境。企業通過資源整合，發揮自身優勢，在項目運作方面提供全生命周期的服務。合作期滿將特色小鎮的資產和權力移交政府，合作過程中，政府、貸款方、社會居民等共同參與，實施全程監督（組織結構如圖1）。

3 特色小鎮PPP模式運作中存在的問題

PPP模式在特色小鎮建設中的應用處于起始階段，特色小鎮投資大、回收期長等特點，影響社會資本參與特色小鎮的積極性，特色小鎮PPP融資模式的發展仍需破除諸多“瓶頸”。

（1）缺乏完整的PPP法律法規體系，政策不明確。目前的PPP制度規定主要是國家部委發出的“通知”，法律效力不高。一些主管部門依據各自職責作出的規定與現行體制不能相互銜接，缺乏系統性。雖然國家啟動了《基礎設施和公用事業特許經營法》和《政府和社會資本合作法》的立法工作，但短期內仍無法出臺。政策不明確，原來基礎設施由政府投資，而PPP融資模式主要由企業投資，兩者如何銜接沒有明確規定，存在審批環節復雜、周期長和“二次”審批等問題。

（2）認識不統一，契約精神不足。有的地方對特色小鎮PPP模式的認識僅在單純的融資上，沒有認識到其對穩增長、惠民生的作用，和提高投資效率、提升服務水平的作用。有些地方政府缺乏契約精神，有推責任、卸包袱的思想，一再強調自身地位，對合作伙伴的權益缺乏考慮。社會資本有對政府失信違約的恐懼，社會資本對特色小鎮的投資回報率要求過高，與其風險承擔不匹配。有的企業在特色小鎮PPP項目招標中以超低價中標，然后又用各種理由提價，得不到滿足就拖延工期或退出項目相威脅。

（3）缺乏產業支撐，特色小鎮運營能力弱。特色產業是小鎮可持續發展的根基，有的地方政府缺乏創新，只是簡單的模仿，導致小鎮缺乏具有科技含量和高成長性的產業，不能占據未來行業制高點，影響力不足。其次，忽視產業運營，PPP融資模式建設特色小鎮，是項目全生命周期的介入，產業運營能力強弱關系到項目的投資收益，只有強大的產業支撐和良好的運營服務能力，才能帶來穩定的項目投資收益，保證特色小鎮的可持續發展。[5]

（4）人才儲備不足。特色小鎮PPP項目涉及前期復雜產權結構、PPP項目管理等專業知識，也涉及后期特色小鎮PPP模式運營的服務，需要大量專業人才。我國特色小鎮PPP發展尚處于起步期，各級政府缺少特色小鎮PPP專門管理機構，導致政府和社會資本對特色小鎮PPP模式的各項事務缺乏經驗，第三方咨詢機構也因人才缺乏對特色小鎮PPP項目的評估缺乏合理性。同時特色小鎮的建設一般不在中心城區，區位劣勢有時很難吸引到人才流入。

4 發展特色小鎮PPP模式的政策建議

（1）完善PPP相關法律法規，提供政策支持。一是政府應該制定并完善適合特色小鎮PPP項目發展的政策，以法律的形式保證政策的連續和穩定，推動特色小鎮持續健康發展。[6]如政府應積極協調各個部門，盡快出臺《政府和社會資本合作法》和《基礎設施和公用事業特許經營法》，從法律角度明確各級政府在PPP項目應承擔的責任和義務。二是政策要明確規定財政如何對特色小鎮融資的支持問題，國家稅務部門要對社會資本投資特色小鎮PPP項目，可享受哪些稅收優惠予以指引和明確，主管部門要明確PPP融資模式建設特色小鎮項目的審批程序，做好新舊程序銜接工作，簡化審批流程，提高辦事效率。

（2）強化合同精神，提高契約意識。一要加大宣傳力度，利用互聯網等多種形式，大力宣傳特色小鎮PPP模式的經典案例，提高社會對PPP模式建設的認識和認可。二是政府要轉變工作理念，樹立平等觀念。政府要從過去的包攬者變成今后的監督者、引導者，注重制度和政策創新以及（下轉第188頁）（上接第163頁）工作方式創新，為企業營造一個良好的政務生態環境，吸引社會資本積極參與特色小鎮的建設。三是企業要嚴格履約。特色小鎮項目是民生工程，特色小鎮開發過程中要注意環境保護和資源節約，保障廣大人民群眾的利益。四是設立專門的監管機制，對特色小鎮PPP項目中合作雙方進行監管，嚴格規范項目進程和績效評定。[6]

（3）積極培育小鎮特色產業，加強產業運營能力管理。特色小鎮建設的主流方向是產業小鎮，要去占領產業鏈的高端環節，而不是按照傳統城鎮體系的分工，給中心城市做配套，承接落后產能，而是要在智能制造、新材料等戰略新興行業要有所布局，促進小鎮做專、做精、做強。其次，產業運營是特色小鎮PPP項目形成穩定收益回報的關鍵環節，直接影響到社會資本的投資信心。要創新產業運營方式方法，實現產業與時俱進，使特色小鎮建立在可持續發展的基礎之上。

（4）加大人才培養和引進，營造良好的小鎮環境。大力培養專業人才，系統學習特色小鎮PPP模式全流程知識，培養一批懂政策、熟業務的精英團隊。人才聚集是特色小鎮可持續發展的力量之源，政府一方面要通過住房補貼、人才引進等方式吸引海內外高端人才到特色小鎮就業，解決高端人才家屬的就業、就學等后顧之憂，另一方面要為高素質人才營造綠色環保、優美舒適、服務周到的小鎮環境，增強企業和人才的認同感和歸屬感。

5 結語

特色小鎮為我們提供了新型城鎮化建設的新載體，引入PPP模式是突破特色小鎮建設障礙的最佳選擇。PPP模式建設特色小鎮，能夠緩解政府財政壓力，拓寬融資渠道，降低和分散特色小鎮建設的風險。從政策支持的力度和項目運作的基礎來看，PPP模式建設特色小鎮是最佳選擇。PPP模式建設特色小鎮要求政府轉變政府職能，營造良好環境。企業要緊抓機遇、不斷提高自身實力，參與到特色小鎮的建設中去，推動特色小鎮的建設向更好方向發展。

參考文獻

[1] 馬光德，王騰輝，鄭生欽.PPP模式在特色小鎮項目的應用研究[J].建筑經濟，2017.38（8）：55-58.

[2] 王思佳.PPP融資模式下特色小鎮建設的思考與建議[J].建設與發展，2016（10）.

[3] 宋喜鋒.PPP模式在特色小鎮建設中的應用分析[J].現代商業，2017（23）：169-170.

[4] 魏蓉蓉，鄒曉勇.特色小鎮發展的PPP創新支持模式研究[J].技術經濟與管理研究，2017（10）：125-128.

[5] 朱瑩瑩.浙江省特色小鎮建設的現狀與對策研究——以嘉興市為例[J].嘉興學院學報，2016.28（2）：49-56.

[6] 王艷輝，曹文莉.PPP模式運用存在問題及對策研究——以西安市為例[J].西部財會，2017（1）：4-7.