新型城鎮化與土地管理制度改革

周冰濤

【摘 要】我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期，必須深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮化面臨的風險挑戰。

【關鍵詞】新型城鎮化；土地；改革

一、我國土地制度特點

我國土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。與其他多數國家不同，我國土地制度的基本特征是一種城鄉分割的土地制度，城市市區土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。在這種城鄉分割的土地所有制基礎上，城市國有土地和農村集體土地的產權性質和產權的附屬權益，也就是所謂的權能也不一樣。

同時，目前我國實行的是建設用地總量控制。任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設用地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。此外，我國有比較嚴格的土地管理制度。

二、新型城鎮化背景下的土地管理制度存在的問題

1.土地利用矛盾和沖突的表現

在城鎮化過程中土地利用存在的矛盾和沖突主要表現在以下方面：（1）城鎮內建設用地引起的矛盾，例如建設用地利用人之間、利用人與農用地利用人之間、未用地權利人之間發生矛盾和沖突；（2）城鎮之間土地利用引起的矛盾，例如本地居民土地利用造成相鄰地區環境污染，本地居民與相鄰地區居民在自然資源利用、歷史文化遺產保護中引發的沖突，本地區與相鄰地區共同資源開發中的產生的沖突等。發生這些矛盾和沖突的根源在于：（1）土地利用粗放，盲目擴張，用一句話概括就是“土地城鎮化快于人口城鎮化”，說明人口與用地規模配置失去平衡；（2）土地開發強度過大，超過了資源環境的承載力，說明人口與用地在空間布局上失之于協調；（3）城鎮建設過分依賴低成本征地和大量賣地的模式已經難以為繼，說明人口與用地在分配上不恰當；（4）城鄉二元割裂模式，說明城鄉人口與用地權利上不平等。

2.土地管理制度法律方面的問題

土地利用矛盾和沖突是由土地管理制度中的不足引起的，而土地管理制度問題的根源又是立法方面的缺陷造成的。土地管理制度的法律基礎是《土地管理法》，它在1986年由全國人大審議通過，1987年實施，先后經歷1988年、1998年和2004年三次修訂。這部法律賦予的土地管理制度被稱之為“世界上最嚴格的土地管理制度”，但實施過程中并未如立法者意愿充分發揮作用，反而在堅持“耕地保護”方面，全國實際耕地保有量逐年遞減，其原因據認為是中央政府各項土地管理目標之間不協調、地方政府與中央政府之間目標利益需求等方面不一致。而《土地管理法》與新型城鎮化發展不相適應之處，主要有四點：（1）土地資源配置本應由市場決定，但卻由政府主導，也就是土地利用管理主體角色錯位；（2）土地利用管理內容不統一，管理權分割導致管理內容分散；（3）土地利用管理對象缺失，對土地利用外部性問題無能為力；（4）土地利用管理缺乏激勵手段。

3.地方土地管理制度面臨的問題

這些問題主要是：（1）各類規劃因編制周期、依據、期限等不統一，造成規劃沖突，而與城鎮布局優化要求不一致；（2）沒有形成節約集約用地內生機制，土地利用效率低；（3）土地占補平衡的壓力大，耕地保護制度不完善；（4）“城鄉二元結構”導致城鄉要素難以順暢流動，農村土地管理制度改革面臨突破難題；（5）土地市場配置機制不完善，市場調節功能弱。

三、推進土地管理制度改革的思路與對策

1.準確把握土地管理制度改革的大方向和基本原則

首先，土地管理制度改革必須堅持社會主義土地公有制這個大前提不動搖，這是維護土地占有及分配公平、保障政治穩定、維持社會和諧安定的基石。其次，為了保護耕地和生態用地，并提高節約集約用地比例，必須堅持和不斷完善土地用途管制制度。再次，為了充分發揮土地資源配置的市場決定性作用，以及通過轉變政府職能更好地發揮政府作用，必須堅持土地管理制度改革的市場取向不變。最后，必須堅持走新型城鎮化道路，切切實實地提高城鎮化質量水平。

2.以可持續利用定位土地利用管理目的

土地利用管理的最終目的只能是可持續利用土地，并以促進社會經濟可持續發展作為終極目標?？沙掷m利用土地一方面是土地的多樣化利用，以維持生態平衡為目標，合理分配土地的生產功能和生態功能；另一方面開發利用土地必須做到可持續產出，也就是對土地的利用不能超出生態系統的容量限制以及資源環境的承載力。在這個基礎上重新定位土地利用管理的目的，《土地管理法》著重保護土地的生產功能，還應該在保護生態系統方面加以完善，這樣才能做到可持續利用土地。

3.推動“多規合一”規劃體系建設

“多規合一”是有效解決各規劃自成體系、內容沖突以及不同規劃之間缺乏銜接、協調等問題的關鍵行為，也是提高政府對土地的空間管控能力，實現集約、高效、可持續利用土地的重要手段，還是實現城鎮化建設和社會經濟發展統一藍圖的基礎措施。目前，我國許多城市已成功開展了“多規合一”試點，有條件地區應積極推動和實施。

4.創新土地節約集約利用模式以提高土地利用率

創新土地節約集約利用模式可考慮以下幾方面：（1）創新城鎮低效用地再開發機制，例如對舊住宅區、舊廠區、城中村、違建建筑的改造和拆除。（2）創新工礦廢棄地復墾利用機制，如選擇集中連片的工礦廢棄地進行復墾利用。（3）建立差別化供地制度，創新用地供地方式，如針對不同行業類型的城鎮，限制產能過剩、高污染、高能耗項目用地，鼓勵產業升級；再如鼓勵使用存量建設用地“以存量換增量”。

5.穩妥推進農村土地管理制度改革

農村土地管理制度改革必須堅守底線，即農村集體土地所有制不能變，耕地不能減少，糧食產量不能降低，農民利益必須得到保障，然后審慎開展農村土地產權制度改革，深化征地制度改革，規范集體建設用地流轉，加強農村宅基地管理，推進農村土地綜合整治等。應創新征地機制，減少政府干預；應提高征地補償標準，以增加農民個人土地增值收益；積極探索多元化的失地農民保障機制等。

6.創新耕地占補平衡機制，緩解耕地保護和生態保護壓力

應探索建立耕地保護基金制度，提高耕地保護的積極性，如為承擔耕地保護的農民提供養老保險，完善農民社會保障體系。應探索建立耕地后備資源市場化機制，如建立補充耕地指標交易機制，鼓勵社會資本投資農田整治、農業科技等。應探索建立新增耕地儲備制度，對于不能補充耕地的建設單位應繳納耕地開墾費，由政府補充落實耕地。

四、結語

新型城鎮化是國家為保持經濟長期穩定較快發展所做出的重大決策，而在這個進程中土地是基本保障，為了有效解決土地使用、配置中的矛盾和沖突，必須對現行土地管理制度進行改革，然而土地管理制度的改革牽涉到多方面的因素與利益關系，所以必須穩步推進、積極探索，以確保改革卓有成效，并為新型城鎮化發展提供堅強的支撐。

【參考文獻】

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