新型城鎮(zhèn)化與土地管理制度改革

周冰濤

【摘 要】我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期，必須深刻認識城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點，妥善應對城鎮(zhèn)化面臨的風險挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；土地；改革

一、我國土地制度特點

我國土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。與其他多數(shù)國家不同，我國土地制度的基本特征是一種城鄉(xiāng)分割的土地制度，城市市區(qū)土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。在這種城鄉(xiāng)分割的土地所有制基礎(chǔ)上，城市國有土地和農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和產(chǎn)權(quán)的附屬權(quán)益，也就是所謂的權(quán)能也不一樣。

同時，目前我國實行的是建設(shè)用地總量控制。任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有建設(shè)用地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。此外，我國有比較嚴格的土地管理制度。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下的土地管理制度存在的問題

1.土地利用矛盾和沖突的表現(xiàn)

在城鎮(zhèn)化過程中土地利用存在的矛盾和沖突主要表現(xiàn)在以下方面：（1）城鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)用地引起的矛盾，例如建設(shè)用地利用人之間、利用人與農(nóng)用地利用人之間、未用地權(quán)利人之間發(fā)生矛盾和沖突；（2）城鎮(zhèn)之間土地利用引起的矛盾，例如本地居民土地利用造成相鄰地區(qū)環(huán)境污染，本地居民與相鄰地區(qū)居民在自然資源利用、歷史文化遺產(chǎn)保護中引發(fā)的沖突，本地區(qū)與相鄰地區(qū)共同資源開發(fā)中的產(chǎn)生的沖突等。發(fā)生這些矛盾和沖突的根源在于：（1）土地利用粗放，盲目擴張，用一句話概括就是“土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化”，說明人口與用地規(guī)模配置失去平衡；（2）土地開發(fā)強度過大，超過了資源環(huán)境的承載力，說明人口與用地在空間布局上失之于協(xié)調(diào)；（3）城鎮(zhèn)建設(shè)過分依賴低成本征地和大量賣地的模式已經(jīng)難以為繼，說明人口與用地在分配上不恰當；（4）城鄉(xiāng)二元割裂模式，說明城鄉(xiāng)人口與用地權(quán)利上不平等。

2.土地管理制度法律方面的問題

土地利用矛盾和沖突是由土地管理制度中的不足引起的，而土地管理制度問題的根源又是立法方面的缺陷造成的。土地管理制度的法律基礎(chǔ)是《土地管理法》，它在1986年由全國人大審議通過，1987年實施，先后經(jīng)歷1988年、1998年和2004年三次修訂。這部法律賦予的土地管理制度被稱之為“世界上最嚴格的土地管理制度”，但實施過程中并未如立法者意愿充分發(fā)揮作用，反而在堅持“耕地保護”方面，全國實際耕地保有量逐年遞減，其原因據(jù)認為是中央政府各項土地管理目標之間不協(xié)調(diào)、地方政府與中央政府之間目標利益需求等方面不一致。而《土地管理法》與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應之處，主要有四點：（1）土地資源配置本應由市場決定，但卻由政府主導，也就是土地利用管理主體角色錯位；（2）土地利用管理內(nèi)容不統(tǒng)一，管理權(quán)分割導致管理內(nèi)容分散；（3）土地利用管理對象缺失，對土地利用外部性問題無能為力；（4）土地利用管理缺乏激勵手段。

3.地方土地管理制度面臨的問題

這些問題主要是：（1）各類規(guī)劃因編制周期、依據(jù)、期限等不統(tǒng)一，造成規(guī)劃沖突，而與城鎮(zhèn)布局優(yōu)化要求不一致；（2）沒有形成節(jié)約集約用地內(nèi)生機制，土地利用效率低；（3）土地占補平衡的壓力大，耕地保護制度不完善；（4）“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”導致城鄉(xiāng)要素難以順暢流動，農(nóng)村土地管理制度改革面臨突破難題；（5）土地市場配置機制不完善，市場調(diào)節(jié)功能弱。

三、推進土地管理制度改革的思路與對策

1.準確把握土地管理制度改革的大方向和基本原則

首先，土地管理制度改革必須堅持社會主義土地公有制這個大前提不動搖，這是維護土地占有及分配公平、保障政治穩(wěn)定、維持社會和諧安定的基石。其次，為了保護耕地和生態(tài)用地，并提高節(jié)約集約用地比例，必須堅持和不斷完善土地用途管制制度。再次，為了充分發(fā)揮土地資源配置的市場決定性作用，以及通過轉(zhuǎn)變政府職能更好地發(fā)揮政府作用，必須堅持土地管理制度改革的市場取向不變。最后，必須堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，切切實實地提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量水平。

2.以可持續(xù)利用定位土地利用管理目的

土地利用管理的最終目的只能是可持續(xù)利用土地，并以促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展作為終極目標。可持續(xù)利用土地一方面是土地的多樣化利用，以維持生態(tài)平衡為目標，合理分配土地的生產(chǎn)功能和生態(tài)功能；另一方面開發(fā)利用土地必須做到可持續(xù)產(chǎn)出，也就是對土地的利用不能超出生態(tài)系統(tǒng)的容量限制以及資源環(huán)境的承載力。在這個基礎(chǔ)上重新定位土地利用管理的目的，《土地管理法》著重保護土地的生產(chǎn)功能，還應該在保護生態(tài)系統(tǒng)方面加以完善，這樣才能做到可持續(xù)利用土地。

3.推動“多規(guī)合一”規(guī)劃體系建設(shè)

“多規(guī)合一”是有效解決各規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突以及不同規(guī)劃之間缺乏銜接、協(xié)調(diào)等問題的關(guān)鍵行為，也是提高政府對土地的空間管控能力，實現(xiàn)集約、高效、可持續(xù)利用土地的重要手段，還是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)一藍圖的基礎(chǔ)措施。目前，我國許多城市已成功開展了“多規(guī)合一”試點，有條件地區(qū)應積極推動和實施。

4.創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用模式以提高土地利用率

創(chuàng)新土地節(jié)約集約利用模式可考慮以下幾方面：（1）創(chuàng)新城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)機制，例如對舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、違建建筑的改造和拆除。（2）創(chuàng)新工礦廢棄地復墾利用機制，如選擇集中連片的工礦廢棄地進行復墾利用。（3）建立差別化供地制度，創(chuàng)新用地供地方式，如針對不同行業(yè)類型的城鎮(zhèn)，限制產(chǎn)能過剩、高污染、高能耗項目用地，鼓勵產(chǎn)業(yè)升級；再如鼓勵使用存量建設(shè)用地“以存量換增量”。

5.穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地管理制度改革

農(nóng)村土地管理制度改革必須堅守底線，即農(nóng)村集體土地所有制不能變，耕地不能減少，糧食產(chǎn)量不能降低，農(nóng)民利益必須得到保障，然后審慎開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，深化征地制度改革，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，加強農(nóng)村宅基地管理，推進農(nóng)村土地綜合整治等。應創(chuàng)新征地機制，減少政府干預；應提高征地補償標準，以增加農(nóng)民個人土地增值收益；積極探索多元化的失地農(nóng)民保障機制等。

6.創(chuàng)新耕地占補平衡機制，緩解耕地保護和生態(tài)保護壓力

應探索建立耕地保護基金制度，提高耕地保護的積極性，如為承擔耕地保護的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險，完善農(nóng)民社會保障體系。應探索建立耕地后備資源市場化機制，如建立補充耕地指標交易機制，鼓勵社會資本投資農(nóng)田整治、農(nóng)業(yè)科技等。應探索建立新增耕地儲備制度，對于不能補充耕地的建設(shè)單位應繳納耕地開墾費，由政府補充落實耕地。

四、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化是國家為保持經(jīng)濟長期穩(wěn)定較快發(fā)展所做出的重大決策，而在這個進程中土地是基本保障，為了有效解決土地使用、配置中的矛盾和沖突，必須對現(xiàn)行土地管理制度進行改革，然而土地管理制度的改革牽涉到多方面的因素與利益關(guān)系，所以必須穩(wěn)步推進、積極探索，以確保改革卓有成效，并為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅強的支撐。

【參考文獻】

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