“鄉財縣管”改革中的新型委托代理關系及其失靈與治理

●崔 軍 劉姣君

一、“鄉財縣管”改革的背景、內容與實踐

1994年以來，我國逐步建立了以分稅制為基礎的財政管理體制。在分稅制下我國基層政府具有獨立且完整的財權，但財權與事權不匹配等問題也導致了基層政府的財政危機。自2001年起，隨著農村稅費改革和農業稅減免的推進，鄉鎮可支配收入顯著減少，基層政府財政困難加劇。為適當調整原有財政管理體制并緩解鄉鎮財政危機，“鄉財縣管”改革在全國范圍內逐步推行。截至2011年底，全國實行“鄉財縣管”的鄉鎮共2.93萬個，約占全國鄉鎮總數的86%。

根據2006年財政部下發的《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》（財預〔2006〕402號）（以下簡稱《通知》），“鄉財縣管”的主要內容有：堅持鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權和使用權不變，鄉鎮政府享有的債權和承擔的債務不變。縣級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據管理等方面，對鄉鎮財政進行管理和監督。屬于鄉鎮事權范圍內的支出，仍由鄉鎮按規定程序審批。

《通知》同時指出，要堅持積極創新和因地制宜，根據各鄉鎮財政情況確定 “鄉財縣管”的實施范圍。在這些原則的指導下，各地基層政府在實踐中發展了多種“鄉財縣管”的運行模式。其中主要的三種模式是 “財政管理型”、“財務管理型”和“統收統支型”。在“財政管理型”模式中，縣級政府通過參與、管理鄉鎮財政預算的編制與執行進行財政監督，但鄉鎮各預算單位的財務管理仍然由鄉鎮會計核算中心集中核算；在“財務管理型”模式中，縣級政府不參與鄉鎮預算編制，但鄉鎮各預算單位的財務管理由縣級會計核算中心實行報賬制管理；在“統收統支型”模式中，鄉鎮被視為縣財政的一個預算單位，其財政、財務均由縣財政直接管理和核算。鄉鎮僅設一名財會聯絡員或報賬員，實行報賬制管理。總的來說三種模式既有共性又有區別，體現了縣級政府對鄉鎮財政與財務不同程度的監督與管理。

二、委托代理理論的內涵及其發展

20世紀60年代以來，隨著生產社會化程度的提高和市場的迅速擴張，出現了企業所有權和經營權分離的新形勢，企業所有者與經營者之間形成了委托代理關系。在理論研究方面，一些經濟學家不滿于阿羅德布魯體系中的“企業黑箱理論”，開始以委托代理理論作為企業現代治理研究的新起點。

委托代理理論主要研究利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵代理人。一般而言，委托代理理論具有兩個基本要件：一是委托人和代理人利益相沖突。為了避免這種沖突損害委托人利益，委托人需設計契約以激勵、約束代理人。二是委托人和代理人信息不對稱。即代理人因其專業知識和具體操作經驗而處于信息優勢地位，委托人則處于信息劣勢地位。這種信息不對稱將導致“逆向選擇”和“道德風險”兩大困境，最終損害委托人的利益。其中，“逆向選擇”是指委托人因缺乏相關信息，聘任了能力或素質低下的代理人；“道德風險”則是指聘任代理人之后，代理人憑借信息優勢而降低工作努力程度或進行尋租行為。

經過近半個世紀的發展，委托代理理論在上述中心任務和基本假設的前提下發展出了許多新的理論和模型。近年來委托代理理論的研究呈現以下兩個主要趨勢：一是適用范圍的擴大。委托代理理論最初適用于私營企業，后逐步擴大到國有經濟、政府部門，并由此形成公共受托責任觀。在公共受托責任觀中，政府是代理人，委托人則包括社會公眾、立法機構、資源提供者等，代理人對委托人負責。二是多層委托代理關系的發展。從代理關系的層次來看，已由最初的單一委托代理逐步上升為雙重委托、多層委托，形成了系統化、層次化的委托代理機制。

三、“鄉財縣管”的新型委托代理關系分析

（一）研究視角及其契合性分析

“鄉財縣管”改革的已有研究主要集中在以下三個方面：一是對改革的論證。姚莉、張曉峰、夏杰長等學者們從稅費改革、社會正義、鄉鎮債務等角度論證了“鄉財縣管”改革的必要性與重要性；二是對改革效果的評估。侯經川、楊運姣等學者指出“鄉財縣管”的推行取得了一定的成效，在規范鄉鎮收入征管、加強鄉鎮支出管理、遏制鄉鎮政府債務、緩解鄉鎮財政困難等方面發揮了重要作用。但同時亦有賈康、姜定軍等研究者指出，“鄉財縣管”改革仍然存在較多問題，主要體現在農村公共產品供給不足、行政效率低下、監督不力等方面。三是理論視角的反思。楊發祥、馬流輝等部分學者從財政社會學、制度經濟學和財政政治學等角度出發，開展了跨學科的探索性研究。

以上研究對本文具有借鑒和啟示作用，其中改革的論證使本文具有理論意義和現實意義；如何對改革效果追蹤調查所顯示的問題進行系統、全面的分析是本文的重要任務；理論視角的反思中所提出的“鄉財縣管”新型委托代理理論成為本文的理論視角。但同時需要指出，在“鄉財縣管”改革效果的評估中尚缺系統理論支撐，更無系統研究、深層探討改革問題的成因；而理論視角的研究又主要集中在理論的初步構建，未能與改革的現實問題相結合。

本文則以委托代理理論為框架，系統分析“鄉財縣管”改革中的新型委托代理關系及其失靈，并據此提出治理機制。事實上，“鄉財縣管”作為基層財政的重要改革，與委托代理理論具有天然的契合性，主要體現在以下兩個方面：

首先，“鄉財縣管”改革作為基層財政領域的重要改革，體現了委托代理理論中公共受托責任觀和多重委托代理關系的內涵。一方面，人民作為初始委托人，將公共財政的使用權和監督權交付給立法機關與政府，這是公共受托責任觀的體現。另一方面，我國的基層財政涉及人民、立法機關、行政機關、行政人員等多個利益相關者，他們之間形成了多重委托代理關系。

更為重要的是，“鄉財縣管”改革是對分稅制下原基層財政委托代理關系的一次重要調整和變革，形成了新型委托代理關系，也為“鄉財縣管”的研究提供了新的解釋視角。通過剖析新型委托代理理論中的信息不對稱、契約不完備等失靈現象，能夠為“鄉財縣管”改革中涌現的問題提供較為新穎且系統的解釋。

（二）新型委托代理關系①的塑造：“鄉財縣管”改革

“鄉財縣管”從整體上而言屬于多重委托代理，那么委托代理的根本目的何在？“鄉財縣管”改革又是從哪些層次改變了原有委托代理關系？這些問題的回答共同顯示了“鄉財縣管”所塑造的新型委托代理關系。

1、“鄉財縣管”改革的委托代理目的分析。在單向委托代理理論中，委托代理的根本目的是設計最優契約激勵代理人最終保障委托人的利益。而在多重委托關系下，盡管各層代理人都需要對委托人負責，但最為根本的是保障初始委托人的利益。在“鄉財縣管”這一命題上，初始委托人即人民。“鄉財縣管”的根本目的在于規范鄉鎮政府財政行為以避免農民稅收負擔加重、無法得到應有的公共服務與社會保障。從這個角度而言，“鄉財縣管”改革具有必要性且符合委托代理的邏輯。

2、“鄉財縣管”改革的委托代理關系變遷。在“鄉財縣管”之前，縣級政府的財政監督主要有以下幾層委托代理關系：第一層在人民與立法機關之間。在我國，立法機構是指人民代表大會。人民交付人民代表大會財政資金的處置權和監督權，人民代表大會通過立法、監督等方式進行代理。第二層在立法機關與行政機關之間。行政機關具體執行立法機關有關財政資金處置和監督的法律法規，成為第二層委托代理關系的代理人。第三層在行政機關上級機關與下級機關之間。從中央到地方，從省級政府到市級政府、縣級政府、鄉鎮政府，層層委托代理以保障初始委托人的利益。需要特別指出的是，根據“一級政府一級財政”的原則，盡管代理人受委托人監督但其依然具有本級完整的財權。這與“鄉財縣管”改革后鄉鎮財政管理權上收具有一定區別。第四層在同級行政機關財政部門與政府其他職能部門之間。財政部門代表政府履行財政職能，依據政府各部門所承擔的事權與支出責任分配預算資金。第五層在行政機關部門與行政官員之間。此層委托代理關系中，政府部門是委托人，政府官員則是具體實施政府意志的代理人。

“鄉財縣管”改革改變了原有委托代理關系并形成了新型委托代理關系（見表1）。其中，最為根本的變化發生在第三層委托代理關系中。“鄉財縣管”的政策核心是“監管”。具體來說，因上級政府對其與鄉鎮政府之間的委托代理關系不信任，為防止鄉鎮政府不當的財政行為可能形成的經濟與政治風險，減少對鄉鎮政府的委托事項并交付縣級政府相關監督權。由于第三層委托關系的變化，不少研究認為“鄉財縣管”與預算法相抵觸，違背了“一級政府一級財政”的原則，這也就在實質上沖擊了第二層委托代理關系。此外，在第四層委托代理關系中，鄉鎮政府財政部門與其他部門之間的工作關系和工作內容也因財政部門的職權變化進行了相應調整。在第五層委托代理關系中，政府通過解聘或任職相關政府官員而解散或新建委托代理關系。

需要特別指出的是，因為“鄉財縣管”改革中的三種不同實踐模式存在委托代理內容和監督程度的差異，故各模式下的新型委托代理關系也存在一定的區別。其中，在發生根本性變化的第三層委托代理關系中，“統收統支”模式中縣級政府對鄉鎮政府的委托代理關系幾乎完全轉為監督關系。在“財政管理”模式中，縣級政府收回財政管理的委托權，而財務管理權繼續交付鄉鎮政府。同樣，在“財務管理”模式中，縣級政府收回財務管理的委托權，財政管理權繼續交付鄉鎮政府。在第五層委托代理關系中，在實行“財政管理型”的鄉鎮政府中，取消鄉鎮金庫和鄉鎮財政總預算會計崗位，實際上也就意味著政府與會計人員解散原有委托代理關系；“財務管理型”的鄉鎮相應解散了與原財務管理官員的委托代理關系。而在“統收統支”模式中情況更為復雜，政府既解散了與原會計崗位的委托代理關系，又與財會聯絡員、報賬員建立了新的委托代理關系。

由此可見，新型委托代理關系在滿足一定共性的基礎上，還發展出了與“鄉財縣管”改革實踐模式相一致的豐富內涵。而為了就“鄉財縣管”的普遍性問題及對策進行綜合分析，下文仍將以新型委托代理關系的共性作為其失靈與治理的邏輯起點。

表1 “鄉財縣管”改革中的委托代理關系變遷

四、“鄉財縣管”的新型委托代理關系失靈

在“鄉財縣管”改革的執行過程中，出現了監督不力、行政效率低下、農村公共服務短缺等問題。從委托代理理論角度來看，這主要是因為在“鄉財縣管”的新型委托代理關系中出現了委托人和代理人之間信息不對稱、契約不完備、目標和風險偏好不一致等問題，導致了新型委托代理關系失靈。

（一）信息不對稱

“鄉財縣管”的新型委托代理關系并不能解決信息不對稱的問題。“鄉財縣管”的核心是縣級政府對鄉鎮財政的監管，但它不僅沒有解決人民與政府、縣鄉兩級之間的信息不對稱，還因此產生了新的監督問題。

首先，人民作為初始委托人處于信息劣勢地位。“鄉財縣管”將監管任務重點交付給縣級政府，在促進信息公開與社會監督等方面少有涉及。具有信息優勢的各級政府都有可能因機會主義而弄虛作假，最終損害初始委托人的利益。

其次就縣鄉兩級政府之間的信息不對稱問題來看，鄉鎮政府及其工作人員可能因部門利益和個人利益而產生“道德風險”。具體而言，由于縣鄉鎮財政管理中心設在縣財政局，無法高效、全面地掌握鄉鎮財政運行相關信息，在預算編制過程中與鄉鎮政府之間存在信息不對稱，且財政管理中心只能監管用款申請，無法追蹤實際支出。實際支出仍然依賴鄉鎮結算會計，鄉鎮結算會計因此可能增加尋租和機會主義。

再次，縣級政府與市級政府之間可能產生新的信息不對稱問題。縣級政府被交付監督權主要是因為它在政府層級上靠近鄉鎮政府，故改革是按照制度安排便利的邏輯進行的而未經過代理人篩選。隨之而來的問題是，誰來監管縣級政府在“鄉財縣管”改革中的行為？市級政府是理論上的監管者，但市級政府和縣級政府之間也未能建立新機制來解決信息不對稱的問題，巨大的行政成本、尋租機會都可能促成道德風險擴散。

（二）契約不完備

當委托人和代理人在簽訂契約時缺乏合法性、不能窮盡所有情況和劃分各種責任時，就會導致契約不完備，降低委托代理效率。在“鄉財縣管”的新型委托代理關系中，契約不完備具體體現如下：

一是契約缺乏明確的法律規定且和現存法律相悖。“鄉財縣管”的合法性尚且存疑，與《預算法》有相悖之處。根據《預算法》第一章第三條“國家實行一級政府一級預算，設立中央、省、市、縣、鄉五級預算”，而“鄉財縣管”改革后，縣級政府參與鄉鎮預算的編制與執行，這就在一定程度上剝奪了預算法規定的鄉鎮政府的預算管理權。只有修訂契約并促進相關立法，才能理順改革邏輯。

二是契約中委托代理內容不完整。事權與支出責任劃分不明晰、風險共擔機制缺乏、轉移支付不到位等問題均體現了契約的不完備，強化了代理人的道德風險行為，降低了改革的效率。以公共產品的供給為例，改革前農村的水利灌溉設施、道路設施等公共產品主要由鄉鎮政府與村委會提供，改革后只由縣級政府支持少數重點項目運轉，大多數分散的項目無政府承擔。而正是由于“鄉財縣管”的新型委托代理契約并未明確這種狀況的風險和責任劃分，才使得這種供給困境短時間內難以打破。

（三）目標與風險偏好不一致

根據委托代理理論，當委托人和代理人之間目標不一致時，如果缺乏必要的監督激勵機制，代理人在行動時將會依據自己的目標行事；由此在面對風險時，代理人更可能依據自身目標而放棄風險高但有利于委托人利益的項目。在“鄉財縣管”的新型委托代理關系中，委托人和代理人之間的目標與風險偏好不一致造成了鄉鎮政府完成財政收入積極性不高、化解債務努力不明顯、依賴縣級財政等現象，體現了改革中激勵機制的缺位。

具體而言，“鄉財縣管”改革中的目標不一致主要體現在：作為委托人的縣級政府的目標主要是約束鄉鎮收費、舉債、開支中的不合理行為，而作為代理人的鄉鎮政府則以維持本級政府運轉、保證本級政府合法性和權威為目標。

風險偏好不一致則主要體現在對化解現有債務等風險項目的選擇性差異。由于“鄉財縣管”后鄉鎮預算和支出由縣級政府財政管理中心上收，債務的存在與鄉鎮政府支出、收入的聯系弱化，但并沒有建立新的激勵機制來提高鄉鎮政府財政部門及相關部門的積極性。為了避免償還債務給機關帶來運行危機和政治風險，鄉鎮政府更有可能選擇無為來保全自身利益，這顯然與縣級政府的期望與選擇相悖。

五、基于委托代理視角的“鄉財縣管”治理

針對新型委托代理關系中的信息不對稱、契約不完備、目標與風險偏好不一致等問題，下文將提出相應的治理途徑。總的來說，為解決委托人的信息劣勢和削弱代理人的道德風險，應通過信息公開、重視初始代理人的監督與新選代理人等方式建立與完善監督機制；此外，需修改《預算法》以及制定有關事權與支出責任劃分、收入劃分、轉移支付有關的法律來完善新型委托代理契約；針對委托人與代理人目標和風險偏好的不一致，可以通過篩選與培訓代理人來形成激勵。

（一）建立與完善監督機制

1、促進信息公開。信息公開有助于加強各層委托人對“鄉財縣管”的監督，削弱信息不對稱的影響。首先要規定信息公開的主體，賦予縣級政府、鄉鎮政府財政信息公開的職責，使之有權公開財政信息，更有義務公開財政信息，還要對所公開的財政信息及其法律后果負責。其次要規定各級委托者有權獲取公開的財政信息，代理人不僅要向上級委托人報告財政信息，還應該向間接委托人尤其是初始委托人公告財政信息。再次要明確信息公開的法定途徑與形式，以財政信息報告、公告、新聞發布會、政府門戶網站、聽證會、咨詢會等形式進行信息公開。最后要建立科學的財政信息公開責任追究制度，對財政信息公開不作為、信息不全或失真等違法行為追究相應的法律責任。

2、重視初始委托人。“鄉財縣管”改革中，將監督責任重點放在縣級政府，而沒有發揮其他利益相關者的監督作用。事實上，作為初始委托人的人民既有監督財政資金運行效率的權利，又有保護自身利益不受損失的積極性。要明確公民有對財政執法行為的監督權，并建立包括巡視制度、信訪制度、舉報制度、申述制度等一系列群眾監督機制，確保初始委托人監督的合法性與可行性。

3、選擇新代理人。由于處于委托代理鏈條中間的政府及其相關部門既是委托者又是代理者，政府內部難以實行有效監督。而初始委托人雖然具有監督的權利和積極性，但卻缺乏科學、專業的知識進行有效監督。當社會監督和政府內部監督失靈，可以選擇審計機關、會計師事務所、專業調查公司等獨立第三方作為新的代理人，并使人民、政府等與之構建新的委托代理關系層次。還要通過法律保障和資金支持使第三方機構能獨立、客觀、科學地進行財政監督，完善相關委托代理契約。

（二）完善新型委托代理契約

針對“鄉財縣管”新型委托代理關系中契約不完備的問題，要通過立法、修法確保改革的合法性。建議進一步完善《預算法》，并就事權與支出責任劃分、收入劃分、轉移支付等內容制定相關法律。

1、事權與支出責任劃分。在政府職能轉型的大背景下，縣鄉鎮各級政府都應首先剔除本該由社會和市場承擔的事務，而后才能確定政府的所有事權并在縣與鄉鎮政府之間合理劃分。具體來說要明確區分縣鄉現有事權、縣鄉新設事權、縣級政府委托事權、縣鄉共享事權以及未明確部分事權等。其中未明確部分事權是指法律中未詳細列舉的鄉鎮政府事權，是在完善委托代理契約時無法窮盡的特殊事權。應通過立法確定：在無特別規定時未明確部分事權歸屬于鄉鎮政府。支出責任與地方政府的五類事權相一致并作相應調整。

2、收入權劃分。 在明確縣級政府與鄉鎮政府事權與支出責任劃分的基礎上，應重新劃分這兩級政府的收入權。實行“鄉財縣管”的鄉鎮政府要嚴格遵循收入與事權及支出責任一致的原則，以免鄉鎮濫支出、亂舉債等問題再現。而為緩解稅費改革和“鄉財縣管”后縣級政府的財政負擔，可通過重新劃定增值稅分成比例、取消稅收返回等適當增加縣級政府財政收入。此外要激勵縣政府與鄉鎮政府通過合法、科學的方式完成財政收入指標，以PPP模式的推進等為契機切實提高財政運行效率。

3、轉移支付。面對鄉鎮的財政困境，只有上級的財政監管而無財政支持是行不通的。在理順縣事權與支出責任劃分及收入劃分后，還應完善與之相配的轉移支付制度。針對“鄉財縣管”改革后農村基本公共服務和公共產品短缺的狀況，上級財政和有關部門要增加對縣與鄉鎮政府的轉移支付，切實增強基層政府履行職責和提供公共服務的能力。而就轉移支付結構而言，既需一般性轉移支付實現宏觀調控與區域均衡，又要以專項轉移支付和特殊轉移支付來解決特定問題。

（三）篩選與培訓代理人

1、政府級代理人的篩選。在傳統委托代理關系中，政府層級決定了各級政府之間的委托代理關系，篩選代理人受限。新型委托代理關系中監管任務的分配使得代理人可以在各級政府之間篩選。是“鄉財縣管”還是“省直管縣”？市級政府可否作為新的代理人直接監管鄉鎮財政？所有的鄉鎮都需實行“鄉財縣管”嗎？本文認為將縣政府作為新的代理人具有一定的合理性，主要在于它比省、市更能高效、切實掌握鄉鎮財政運行狀況，在解決信息不對稱等問題上具有優勢。而從被監督的代理人——鄉鎮政府的角度來看，又并非所有鄉鎮都應實行“鄉財縣管”。為了提高鄉鎮政府的財政積極性、降低行政成本，對于財力強大、管理水平良好的鄉鎮政府可以不實行“鄉財縣管”。應設立標準并建立相應的退出機制，避免因改革而出現的鄉鎮財政消極依賴縣級財政的狀況。

2、鄉鎮干部的考核與培訓。政府官員作為最終代理人，對“鄉財縣管”政策執行效果有重要影響，亟需篩選與培訓。在代理人篩選方面，要建立健全鄉鎮干部的晉升與考核機制。具體來說，要將“鄉財縣管”改革成效與問題納入鄉鎮政府績效考核中，并將考核結果與鄉鎮主要領導干部的晉升掛鉤。此外，還需培訓代理人以增強服務意識與提升業務能力。一方面要通過思想教育、考核評估等方式使代理人具有為委托人服務、對委托人負責的意識，另一方面要對財政業務人員在撥款、憑證、報表等方面進行業務培訓使之具有高水平的業務能力。■

注釋：

①“鄉財縣管”的新型委托代理關系最初由楊發祥、劉楠等學者提出，與傳統以政府層級為基礎的委托代理關系不同，新型委托代理關系凸顯了以監督為核心、調整委托代理內容等特征。