東北地區資源型城市基本公共服務水平綜合測算

陳妍 梅林

摘 要：以東北地區資源型城市基本公共服務發展水平為研究對象，利用2000年～2013年面板數據構建指標模型，對各城市和地區的基本公共服務配置進行綜合評價并探討其障礙因素。結果表明：轉型期間東北地區資源型城市基本公共服務水平變化大體呈現“穩定-波動-下降”的趨勢，城市間各項公共服務水平差異較大。其中，醫療服務和文化體育設施配置水平是制約東北資源型城市基本公共服務整體水平的關鍵因素，其次是教育制度和社會保障體系有待進一步完善。今后可通過建立健全公共服務長效制度、提高均等化普及程度、采取針對性措施等推進服務水平提升和城市轉型發展。

關鍵詞：資源型城市；基本公共服務；水平測算；轉型；東北

中圖分類號：F294.1 文獻標識碼：A

0 引言

基本公共服務不僅是民生民權的重要保障，也是城市經濟社會協調發展的主要衡量指標之一，其產品供給能力和水平差異對于改善人居環境、提高城市承載力、推進經濟運行效率具有關鍵作用[1]。我國東北地區工業起步較早并集中了全國25%的資源型城市，然而隨著國家經濟社會的快速發展，“礦竭城衰”的現象愈加嚴重，大部分資源型城市公共服務設施配置水平明顯落后于其他普通城市。2000年東北地區正式步入轉型發展時期，城鄉居民對于基本公共服務的訴求不斷增加，尤其是十八大以來，全面振興東北已進入關鍵時期，轉變傳統觀念，實施創新政策，對新時期區域發展提出了新的要求。

國外學者認為依賴資源發展起來的城市居民生活水平和社會福利變化直接相關[2-4]。Lawrie選取澳大利亞規模最大的三個資源型城市，以人口結構、就業率、經濟增長、收入和稅收等作為衡量指標，發現某種資源型產品價格上漲就會帶動人口勞動力的增加，促進資源型社區的收入提高，保障了工人們的基本生活。在長達十年的研究時段內，資源發展自給自足的卡拉丹皮爾與產業鏈短、公司壟斷的黑德蘭港相比，就業率更高，社會福利更完善[5]。在Lawrie的基礎上，Tonts擴大了研究對象，綜合考慮33個礦業城市的一系列影響要素來探索資源開發與社會經濟福利相互關系，通過回歸模型發現盡管33個城鎮自然、人文等屬性相差較大，但是人均消費水平、就業率、技術水平、產業結構等要素均會對社會經濟產生作用，其中產業結構和礦產產品的多樣性越強，就業率越高，社會福利越好，人均消費水平是社會經濟福利的重要指標之一[6]。

目前國內關于資源型城市基本公共服務水平的研究也較為豐富。從研究尺度來看，個體城市和省域范圍視角下的相關探討較多，具體包括大城市、特大城市、省份間的對比以及全國范圍的分析等[7-9]。從研究方法來看，對公共服務設施評價可大致分為3大類，一是效益視角下，主要依靠投入產出模型[8，9]；二是得分比較法，利用泰爾指數、熵值法、變異系數法和主成分分析等[10-11]；三是實地調研，發放問卷的形式進行評價分析，以特定城市為研究對象[12]。從研究結果來看，如馬曉東等[8]和張偉芳等[10]發現江蘇和甘肅省域內部基礎設施服務水平差距明顯，發展速度不盡相同；陳銀娥等[9]得出中國基礎設施發展總體水平不高但呈逐年上升趨勢，產業結構、技術進步等對基礎設施有顯著的促進作用。以上研究豐富了對基礎設施水平的評價，但是研究數據跨度有待完善，缺少從城市職能類型為出發點的相關研究，尤其是對于資源型城市間基礎設施服務發展的差異性需要進一步深入探討。

作為一類特殊的城市，東北資源型城市自然地理環境、經濟發展基礎存在明顯的區域性特征。目前東北地區經濟社會問題依然突出，城市基礎設施建設嚴重落后，綜合參考以往研究成果，以2000年～2013年東北資源型城市基本公共服務面板數據為基礎，構建評價體系，系統分析轉型以來資源型城市公共服務的格局變化，運用障礙度模型診斷其制約因素，以期探尋提高東北資源型城市基本公共服務水平的有效途徑。

1 研究區概況與研究方法

1.1 研究區概況

依據《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020）》中資源型城市的概念和劃分標準，即資源型城市（包括資源型地區）是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。按照資源的開發階段，可分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型。本文研究對象為東北三省地區20個資源型地級城市和地區（不包括大興安嶺地區），其中黑龍江省包括雞西、鶴崗、雙鴨山、大慶、伊春、七臺河、牡丹江、黑河等8個資源型城市；吉林省包括吉林、遼源、通化、白山、松原、延邊州等6個資源型城市和地區；遼寧省包括鞍山、撫順、本溪、阜新、盤錦、葫蘆島等6個資源型城市。根據資源開發階段劃分為4類，分別為資源再生型城市、資源成長型城市、資源成熟型城市和資源衰退型城市（圖1）。選取2000年～2013年各資源型城市基礎設施發展建設相關的面板數據，基礎數據來自于2001年～2014年《吉林省統計年鑒》、《黑龍江省統計年鑒》、《遼寧省統計年鑒》、《中國區域經濟統計年鑒》以及各城市國民經濟和社會發展統計公報。

1.2 指標體系構建

以十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》所列出的基本公共服務范圍為基礎，基于系統性、穩定性、動態性、可比性、層次性、實用性等原則，參考其他學者相關研究成果，設立基礎設施配置水平、教育設施配置水平、醫療設施配置水平、文化體育配置水平和社會保障配置水平等5個一級指標體系來反映東北資源型城市基本公共服務水平。依據各個指標被使用頻次以及指標的重要性和可獲得性，建立如下評價指標體系（表1）[1，13]。

1.3 研究方法

1.3.1 評價模型構建

由于各項指標的量綱、數量級和正負取向存在差異，在進行評價前對數據進行無量綱化處理，利用功效函數測度子系統中單個指標變化對該系統的影響。具體方法如下：

其中，Xij是第i個系統中的第j個指標，Zij為指標Xij對系統i的影響程度，Minij、Maxij是系統i到達穩定臨界點時指標Xij的下限值和上限值，Mij為適度指標的臨界閾值，0≤Xij≤1。

變異系數是統計中常用的衡量數據差異的統計指標，該方法根據各個指標在所有被評價對象上觀測值的差異程度大小對其賦權。它是一種客觀賦權的方法，可以直接利用各項指標所包含的信息，通過計算得到指標權重，能反映被評估單位間差距。對數據進行標準化處理后利用變異系數法，計算公式為：

其中S為公共服務得分，Xi為第i項指標的評價分值，Wi為第i項指標的權重。

1.3.2 障礙因素診斷

基礎設施配置水平評價是對東北資源型城市公共服務水平現狀的考察，在綜合評判的基礎上，有必要對分項指標的障礙作用大小進行評估，尋找出主要阻礙因素，有的放矢地對資源型城市公共服務發展建設做出行為與政策的相應調整。障礙因素模型主要是利用各指標對整體的貢獻程度大小來判斷其相應的障礙因子，能夠比較客觀地反映數據本身的特征差異，目前廣泛用于環境學和經濟學。具體計算方法是引用因子貢獻度、指標偏離度和障礙度3個指標來進行分析診斷，通過對障礙度大小排序確定各障礙因素的主次關系及其對公共服務水平的影響程度，計算公式為：

其中，因子貢獻度Vj表示單項因素對總目標的影響程度，即權重值，指標偏離度xij表示單項指標與總體間的差距，障礙度（Yi，yi）分別表示第i年分類指標和單項指標對公共服務系統水平的影響，是資源型城市公共服務系統水平障礙診斷的目標和結果[16]。

2 結果分析

2.1 基本公共服務水平的格局特征

2000年～2003年，省際得分差異較小，各資源型城市公共服務水平變化不大（圖2），其中共有9個資源型城市得分高于平均水平36.1，包括5個資源成熟型城市、3個資源再生型城市和1個資源衰退型城市，吉林得分保持最高，平均水平值70.4，其次是鞍山55.7和大慶51。其他11個資源型城市在此階段低于平均水平，以七臺河、伊春、鶴崗、雙鴨山等資源衰退型城市表現較為突出；2004年～2009年，遼寧省內資源型城市的平均水平42明顯強于吉林省38和黑龍江省29，各城市公共服務水平表現出先上升后下降的變化特征，城市間差距加大，40%的資源型城市得分高于平均水平35.6，包括4個資源成熟型城市、3個資源再生型城市和1個資源衰退型城市，60%的資源型城市在此階段低于平均水平，其中資源成熟型城市如延邊、黑河、牡丹江等服務水平下降，資源再生型城市如阜新、葫蘆島和盤錦等服務水平升高；2010年～2013年，遼寧省的平均得分值達到38.4，進一步拉大了與吉林省（32.8）和黑龍江省（25.4）的差距，絕大多數資源型城市公共服務水平下降，總體平均值31.5，低于前兩個時段，只有50%的資源型城市得分高于平均水平31.5，包括4個資源成熟型城市、4個資源再生型城市、1個資源衰退型城市和1個資源成長型城市，鞍山和吉林得分最高58.6，其次是大慶55.7、通化40.2，另外50%的資源型城市在此時段低于平均水平，七臺河、鶴崗、雙鴨山等資源衰退型城市得分依然較低。

總體來看，東北地區資源型城市轉型期間基本公共服務水平變化過程呈現“穩定-波動-下降”的走勢，表現出的階段性特征與經濟體制改革、地區經濟發展方式轉變、國家振興東北老工業基地政策先行先試等密切相關。基本公共服務是保障民生問題的關鍵，地區間水平差距的擴大會加劇東北資源型城市轉型難度，使得一部分轉型晚、發展慢的城市公共服務水平更加落后。

2.2 各項基本公共服務水平發展變化

各項基本公共服務發展水平存在不同程度的差異（圖3）。其中，轉型階段內40%的資源型城市基礎設施配置水平超過總體平均得分（2.66），包括4個資源成熟型城市，分別是大慶、本溪、雞西和牡丹江；2個資源再生型城市，盤錦和鞍山；1個資源成長型城市松原，1個資源衰退型城市撫順。2000年基礎設施建設得分最高的撫順（9.23）與得分最低的伊春（0.035）相差9.1，2006年得分最高的大慶（5.14）與得分最低的伊春（0.2）相差4.9分，至2013年大慶（2.42）和黑河（0.23）基礎設施得分相差2.1。隨著轉型深化，基礎設施建設的加強，得分較高的大慶、鞍山、撫順等城市與伊春和黑河等得分較低的地區差距逐漸縮小，2010年后許多資源型城市基礎設施服務水平出現加速下降，只有建立高質量、高水平功能性的基礎服務才能滿足社會經濟快速發展背景下現代生產生活的需求，加強符合資源型城市轉型發展的新型基礎設施建設必將成為提高居民生活水平的重點。

教育服務設施水平變化走勢較平穩，2000年～2013年平均得分12.12，僅有30%的資源型城市教育水平在平均值之上，主要包括3個資源再生型城市，分別是鞍山、葫蘆島和通化；2個資源成熟型城市，延邊和吉林；1個資源成長型城市松原。吉林和七臺河分別是轉型時期內教育設施服務水平最高和最低的城市，平均得分相差懸殊（29.1），典型年份中，2000年吉林教育服務得分25.85，七臺河2.05，相差23.8，2006年吉林得分29.3，七臺河1.23，二者間差距約28.07，2013年吉林29.8，七臺河1.5，得分相差28.3，隨著時間的推移教育設施服務水平差距有加劇的趨勢，不利于城鄉間教育普及和均等化，阻礙城市轉型進程。教育水平的高低直接影響轉型成果的好壞，是推進城市技術進步和科技創新的關鍵。應強化現代教育體系的建立，完善人才支撐體系，從而實現東北地區資源型城市產業結構升級和經濟發展方式的根本改變。

醫療設施配置問題一直是東北資源型城市轉型亟待解決的矛盾之一。2000年～2013年，醫療服務水平提升不大，總體平均得分維持在4.95，50%的資源型城市高于平均水平，包括6個資源成熟型城市，分別是吉林、延邊、雞西、大慶、牡丹江和黑河，3個資源再生型城市，有鞍山、葫蘆島和通化，1個資源衰退型城市撫順，具有一定醫療設施配置發展基礎的地區較其他城市更加完善。但是目前資源型城市“看病難”等問題突出，醫療設施配置不足，醫療服務體系不健全等仍然制約居民生活水平提升。在此時段內，七臺河是醫療配置水平最差地區，平均得分0.05，2011年和2012年盤錦超過吉林，成為東北資源型城市中得分最高的城市，得分分別是15.4和14.7，至2013年盤錦醫療配置得分變化幅度較大，下降至9.0，低于吉林（9.7）。應加快解決計劃經濟體制下遺留的社會問題，完善現代社會醫療保障措施，縮小兩者間的缺口，保障居民生活的基本需求。

文化體育配置水平是城市居民生活質量的體現。2000年～2013年，東北資源型城市文體配置服務平均值7.9，9個城市位列均值水平之上，包括4個資源成熟型城市，本溪、大慶、延邊和吉林；3個資源再生型城市，鞍山、盤錦和通化；2個資源衰退型城市，撫順和伊春。研究時段內得分較高的大慶和吉林均屬于資源成熟型城市，平均水平值分別是17.6和11.8，七臺河是得分最低的城市，平均值僅為2.4，與平均水平相差5.5。主要源于資源型城市發展初期建設的圖書館、影劇院等設施同樣是目前城市主要的文化承載體，轉型后文體支出費用占財政支出的比重變化不大，因此資源再生型和成長型城市在此項服務得分不高。加強思想文明建設是符合社會主義市場道德準則的重要組成部分，可考慮增加城市公共圖書藏書量、提高文體設施利用率、提高生活品質。

社會保障服務整體表現出下降的特征，2000年社會保障配置平均水平值8.3，2006年7.1，2013年僅為5.2。2000年～2013年總體平均值7.0，35%的城市在其之上，包括3個資源再生型城市，鞍山、盤錦和通化；2個資源成熟型城市，本溪和吉林；2個資源衰退型城市，撫順和阜新，一半以上的城市社會保障水平較低。本溪社會保障水平最高（13.6），與最低城市松原（3.5）之間得分相差10.1，并且這種差距在轉型期間沒有太大的改善。可以看出，社會保障是東北地區資源型城市普遍存在的問題，過去“政府、企業保障”難以為繼，現代社會保障體系不健全，政策不配套、遺留問題難以短時間內解決，進而導致社會保障配置水平低。應完善基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等制度，提高社會保障在財政總支出的比例，構建符合現代城市發展標準的社會保障框架。

從基本公共服務水平變化趨勢來看，2000年～2013年各項服務單元的振動走勢可以大體劃分為三個階段。2000年～2003年，基本公共服務水平以下降趨勢為主，主要是轉型初期由計劃經濟體制下的服務標準向市場經濟體制服務標準過渡；2004年～2009年，基本公共服務配置水平上升，城市經濟結構轉變，拉動現代化城市對公共服務的需求發展，居民生活水平提高，轉型取得一定成績；2010年～2013年，基本公共服務水平再次出現下降，即新一輪的深化轉型對公共服務提出更高要求，表明當前服務配置水平有待進一步提升，也佐證了資源型城市轉型面臨再升級化的挑戰。

2.3 基本公共服務水平的障礙因子診斷

研究時段內子系統障礙度平均值大小排序為文化體育設施配置>醫療設施配置>教育設施配置>社會保障設施配置>基礎設施配置（圖4），各項障礙度水平值分別為29.3%、24.4%、17.9%、15.5%、10.4%。從時序變化上來看，醫療配置障礙度呈現上升趨勢，2010年后，成為制約東北地區資源型城市基本公共服務水平的首要因素，障礙度值大于30%，文體配置和基礎設施配置障礙因子以下降走勢為主，教育配置和社會保障配置障礙因子變化幅度較小。醫療制度是東北資源型城市轉型期間較大的障礙，醫療保險范圍窄、參保率低，社會化程度低等現象十分嚴峻，多層次的醫療體系仍未形成，現有的體系中各個層次效率低，醫療服務體系中職工補助醫療保險、商業醫療保險、社區醫療服務和社會醫療救助等一直沒有得到落實，尤其是2010年后，資源型城市轉型進入新一輪的調整發展階段，居民對于醫療保障需求與日俱增，上至企業，下至個人醫療保障費用征集困難，許多退休職工醫療補助沒有著落，城市偏遠地區醫療服務水平低等問題十分嚴峻[2]；其次是文化體育配置服務是影響東北資源型城市基本公共服務水平的重要因子，文體發展是居民精神追求的一種表現形式，東北資源型城市轉型期間一直忽視非正式制度的建設，地區公共影劇院、圖書館等數量少、等級低，在一定程度上限制了居民公共活動，不利于社會主義市場經濟體制下相符的非正式制度的構建；此外，教育設施和社會保障服務，二者障礙度指數相差不大，是制約東北資源型城市基本公共服務水平提升的潛在制約因素，資源型城市由原先“企業保障”轉向“社會保障”，許多老職工和隱形失業人員失業保險和養老保險等得不到保障，資金缺口較大，再就業困難，加上東北地區人才支撐系統的不完善，使得教育和社會保險方面沒有較大的突破進展，未來資源型城市深化轉型過程中，教育和社會保障是有效調整發展結構的關鍵，直接關系城市的生存與發展。

3 結論與建議

以上分析表明，轉型期間東北地區資源型城市基本公共服務水平變化大體呈現“穩定-波動-下降”的走勢，這與東北老工業基地的實際發展相符合。公共服務水平總體上存在差異特征，鞍山、大慶、吉林、牡丹江和盤錦等城市得分較高，七臺河、伊春、鶴崗、雙鴨山等城市得分較低，資源成熟型城市和資源再生型城市基本公共服務水平強于資源成長型城市和資源衰退型城市。其中，醫療服務和文化體育設施配置是制約東北資源型城市基本公共服務整體水平的關鍵因素，障礙度平均值均大于20%，其次是教育制度和社會保障水平有待進一步完善，基礎設施障礙度最小。

就各資源型城市而言，鞍山、葫蘆島、通化、延邊、吉林和松原的基礎設施建設和教育服務設施配置投入較多，而七臺河和伊春較差；醫療服務水平在轉型時段內提升不大，吉林、延邊、雞西、大慶、牡丹江、黑河、鞍山、葫蘆島、通化和撫順醫療服務得分較高，但醫院數、醫生數和床位數等基礎配套服務還需提高；本溪、大慶、延邊、鞍山、盤錦、撫順和伊春等城市對文化體育配置方面較為重視，保障基本文化需求，七臺河和鶴崗等城市應增加文體支出經費比重；鞍山、盤錦、通化、本溪、吉林、撫順和阜新等城市社會保障水平強于松原、雞西等城市，然而社會保障水平整體下降，提升空間較大，還需要進一步加強。

根據上述評價分析和研究結果，對于東北地區資源型城市基本公共服務水平的提升提出以下幾點建議：在城市轉型和可持續發展的前提下，按照特色社會主義市場經濟體制和區域戰略發展的要求，逐步建立多層次、立體化的基本公共服務制度，加強政府管理和組織領導，提高公共服務供給的質量和效率；推進基本公共服務的均等化，減小城鄉間、區域間的水平差距，尤其應強調醫療衛生、教育、社會保險等服務全覆蓋，解決轉型中遺留的貧困、隱形失業等問題，建立健全滿足人們生活發展需求的長效機制；針對東北資源型城市基本公共服務水平評價結果和實際情況，合理判斷區域發展瓶頸，采取不同的解決對策，如吉林、鞍山、阜新等城市應進一步提高公共服務在財政支出中比重，七臺河、伊春等城市加強對基礎教育投入，松原、雞西等需完善社會保障均等化服務水平等。

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Abstract： Taking resource-based cities in Northeast China as examples， the paper analyze the basic public service performance and obstacles. The results pinpoint that the level of public service declined from 2000 to 2013， the distribution of difference kinds of service is huge among cities. Anshan， Daqing， Jilin， Mudanjiang， and Panjin have higher scores than other cities， in other words the matured and rebuilding cities are better at infrustructure level than forest growing and decling cities in Northeast China. The medical and cultural instrument are the main elements which blocking the average level， besides the educating and social insurance should be advanced， Establishing the proper serving system， upgrading the performance and taking effective meaturea are important in future.

Key words： resource-based cities； basic public service； performance evaluation； transformation； Northeast China