地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)困境及對策分析

李想

摘要：隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)。但是社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展所帶來的嚴(yán)峻的環(huán)境問題又頻繁發(fā)生，所以如何對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行合理有效的行政問責(zé)，更加切實有效的保護(hù)生態(tài)環(huán)境顯得尤為重要。文章總結(jié)出目前地方政府在環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)方面存在著缺乏社會公眾的參與、缺乏完備的法律法規(guī)、缺乏完善的制度保障的困境，并分析其原因為問責(zé)文化的缺失、問責(zé)法律制度的欠缺、問責(zé)機(jī)制的失效，提出培育環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)文化、健全環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律制度、提高環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制的效能的對策，以推進(jìn)地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；地方政府；環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)

黨的十九大報告指出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國，這對當(dāng)前的環(huán)保任務(wù)提出了新要求。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境中，地方政府作為地區(qū)人民的代理人，是地區(qū)生態(tài)環(huán)境最主要的責(zé)任人。隨著我國生態(tài)環(huán)境的惡化，地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的相關(guān)問題日益凸顯，充分認(rèn)識地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的價值與功能，并進(jìn)一步完善相關(guān)制度，顯得尤為必要。但是由于歷史和現(xiàn)實的原因，目前地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度的建設(shè)正面臨著一定的困境，亟待解決。

一、地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)存在的困境

（一）缺乏社會公眾的參與

問責(zé)主體一般包括同體問責(zé)主體和異體問責(zé)主體。同體問責(zé)主體包括上級政府、檢查部門和審計部門。異體問責(zé)的主體包括各級人大、各級政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞媒體和人民大眾等。而社會公眾作為政府環(huán)境保護(hù)最廣泛的問責(zé)主體，在監(jiān)督政府環(huán)保施政行為方面發(fā)揮著巨大的作用。但是目前在對政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的實踐中，往往依靠的是同體問責(zé)主體，異體問責(zé)主體尤其是社會公眾的參與較少。當(dāng)環(huán)境污染事件發(fā)生之時，社會公眾往往選擇無奈地躲避與默默地忍受，而不是追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對政府部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)，這與他們?nèi)狈Νh(huán)境保護(hù)行政問責(zé)意識有密切的關(guān)系。環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)缺乏社會公眾的參與，將無法最大限度發(fā)揮效力。

（二）缺乏完備的法律法規(guī)

政府作為公權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對其問責(zé)需要完備的法律法規(guī)加以保障。目前各地方政府在環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)方面還缺乏完備的法律法規(guī)，這與全國目前在環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)領(lǐng)域法律法規(guī)的匱乏有一定的關(guān)系。但有些地方政府在全國法律法規(guī)的框架下，根據(jù)自身生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，出臺了地方環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律法規(guī)。如《云南省環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)辦法（試行）》、《連云港市環(huán)境管理責(zé)任追究若干規(guī)定（試行）》和《宿遷市環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)辦法》等。不過這些法規(guī)大都目處于試行階段，而且內(nèi)容比較空泛，還有待完善。沒有完備的法律法規(guī)對環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)加以規(guī)定，在問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)形式等方面都會存在“不明確”的情況，增加了問責(zé)的難度。

（三）缺乏完善的制度保障

缺乏完善的制度保障也是地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)目前存在的困境。首先，作為問責(zé)主體的檢查部門、審計部門、上級政府、上級環(huán)保部門、各級人大、各級政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派、新聞媒體、人民大眾等，無法充分認(rèn)識政府在環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)當(dāng)中所屬的的主體地位，難以發(fā)揮身為問責(zé)主體的示范作用。其次，作為問責(zé)客體的政府決策制定者、環(huán)保部門領(lǐng)導(dǎo)、一般公務(wù)人員等缺乏自覺接受問責(zé)的意識，往往以“公權(quán)者”的身份自居。然后，在問責(zé)的范圍上，地方環(huán)境行政問責(zé)往往只是在發(fā)生重大環(huán)境污染事件才進(jìn)行，對于沒有被曝光的污染程度小的事件往往“視而不見”。最后，在問責(zé)的形式上，地方環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)往往只注重追究相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，偏重于行政處罰，而忽視對責(zé)任人政治責(zé)任、民事責(zé)任以及刑事責(zé)任的追究。

二、地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)困境的原因分析

（一）環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)文化的缺失

1. 環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)意識淡薄

儒家思想在我國思想教育領(lǐng)域統(tǒng)治了近兩千年，其“君臣父子”的等級觀念在中國人的思想里留下了深深的烙印。雖然從新中國成立到現(xiàn)在，我國的民主法治建設(shè)取得了很大的成就，但我國民眾幾千年來養(yǎng)成的普遍順從心理以及責(zé)任淡漠的意識并沒有得到徹底地改變，很大一部分民眾存在著“懼官”的心態(tài)。因此，當(dāng)政府所作決策直接或間接造成環(huán)境污染時，民眾普遍采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，并沒有要追究政府責(zé)任的想法。這種現(xiàn)象在其他問責(zé)主體中也同樣存在。比如上級政府與下級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上往往擁有共同的目標(biāo)，對下級政府犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的做法往往采取默許的態(tài)度，很少真正追究下級政府的生態(tài)責(zé)任。而司法機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)往往是在環(huán)境事故發(fā)生之后才能追究相關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任，在環(huán)境問責(zé)上存在滯后性。環(huán)保部門在人事任免和資金來源往往需要依靠同級政府，而且在行使職權(quán)時往往會受同級政府的限制，如此現(xiàn)實也造成其環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)意識的淡薄等等。

2. 民眾環(huán)境權(quán)意識薄弱

所謂環(huán)境權(quán)，就是指“環(huán)境法律關(guān)系的主體享有適宜健康和良好生活環(huán)境，以及合理利用環(huán)境的基本權(quán)利”。這個概念對于大部分民眾來說可能還是比較陌生的，但是環(huán)境權(quán)是一個人重要的基本權(quán)利。從新中國成立尤其是改革開放開始，“唯GDP”的發(fā)展方式一直普遍存在。在此過程中，各地方政府上馬了眾多高污染項目。雖然這在一定程度上推動了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但卻對生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，進(jìn)而影響到了民眾的生命健康。普通民眾由于當(dāng)時的受教育水平和對物質(zhì)條件的追求，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也沒有過高的要求。在此環(huán)境下，民眾對環(huán)境權(quán)的認(rèn)識水平十分有限，缺乏對環(huán)境權(quán)的認(rèn)識，更加缺乏環(huán)境權(quán)的維權(quán)意識。

（二）環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律制度的欠缺

1. 環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律不完善

完善的法律體系是經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本保障。我國至今還沒有一部關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的全國性法律，僅有的也都是地方性的政府規(guī)章制度，內(nèi)容零碎、不完整，不具備普遍的約束力。另外，各地方政府出臺的環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法規(guī)還存在著“自己監(jiān)督自己，自己問責(zé)自己”的問題。同時，關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)具體內(nèi)容的規(guī)定充斥著大量模糊不清，自由裁量范圍極大的語句，比如說“重大疏漏或錯誤”、“重大影響或后果”、“視情節(jié)輕重”等，并沒有對危害行為狀況和危害結(jié)果狀況作出具體的說明規(guī)定，在實際的執(zhí)行過程中存在著較大的困難。并且這些模糊不清的語句為環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)主體提供了極大的自由裁量范圍，在環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的過程中容易產(chǎn)生徇私舞弊的行為。

2. 環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度不健全

目前各地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度仍然不健全。一方面，環(huán)境信息公開制度落實不到位。我國早在2007年就頒布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，并于2008年5月1日正式施行，但是在實際的執(zhí)行過程中并不如人意。地方政府部門對于環(huán)境信息的公開往往是有選擇性的公開，通常只公布一些積極的信息，這在一定程度上損害了民眾環(huán)境信息的知情權(quán)。另一方面，環(huán)境損害賠償制度不完善。環(huán)境遭受破壞必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失，建立完善的環(huán)境損害賠償制度對于保障環(huán)境污染受害人的利益以及行政問責(zé)制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要的意義。各地方政府目前對于環(huán)境損害賠償?shù)囊?guī)定散見于各種文件當(dāng)中，彼此之間存在著相互矛盾的地方，缺乏相互協(xié)調(diào)，實際的操作性并不強(qiáng)。

（三）環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制的失效

1. 環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)對象的模糊

要進(jìn)行環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)，追究問責(zé)對象的責(zé)任，首先需要明確哪些行政對象對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。由于歷史和國情的原因，地方政府在層級與部門的設(shè)置上存在著職能交叉、權(quán)限模糊的問題，從而造成環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)對象的模糊。具體表現(xiàn)在上級行政機(jī)關(guān)與下級行政機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)模糊、政府與環(huán)保部門之間權(quán)責(zé)模糊、環(huán)保部門和其他部門之間權(quán)責(zé)模糊，以及政府部門領(lǐng)導(dǎo)和一般行政人員之間權(quán)責(zé)模糊這幾個方面。環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)對象模糊的問題增加了問責(zé)難度，需要盡快解決。

2. 環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制不完善

環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)不僅僅是一種制度設(shè)計，還是一種運(yùn)行機(jī)制，需要各個部分互相之間科學(xué)高效的配合。要想使環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)科學(xué)有效地開展，建立合理的部門運(yùn)行機(jī)制是關(guān)鍵。由于地方政府環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度并不健全，在環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制存在著不完善的問題，主要表現(xiàn)為環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)激勵機(jī)制不健全、環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)監(jiān)督機(jī)制不完善、環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)執(zhí)行機(jī)制不規(guī)范這三個方面。

三、地方政府走出環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)困境的對策

（一）培育環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)文化

1. 提高環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)意識水平

由于受到傳統(tǒng)儒家等級思想的影響及政治環(huán)境的影響，環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)主體普遍存在問責(zé)意識淡薄的問題。意識對實踐具有指導(dǎo)作用，要想切實推進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度的建設(shè)，提高問責(zé)主體的意識水平是前提。因此，必須提高地方政府民眾、地方政府人大、地方政府司法部門、地方政府環(huán)保機(jī)構(gòu)、地方政府政協(xié)以及新聞媒體等的問責(zé)意識水平，切實推進(jìn)環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)制度的發(fā)展。

2. 增強(qiáng)民眾環(huán)境權(quán)意識

我國的法律法規(guī)中并沒有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的具體規(guī)定，加之各地方政府長期以來的發(fā)展壓力，被迫上馬眾多高污染的項目，民眾對此逐漸習(xí)以為常。因此，地方政府民眾的環(huán)境權(quán)意識十分淡薄。而環(huán)境權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，隨著生態(tài)環(huán)境的逐漸惡化，這項基本權(quán)利變得越來越重要。培養(yǎng)民眾的環(huán)境權(quán)意識可以通過保障民眾對于政府環(huán)境信息的知情權(quán)、保障民眾對于環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的參與權(quán)、加強(qiáng)對民眾環(huán)境權(quán)的宣傳教育這三個方面加以實現(xiàn)，進(jìn)而推動問責(zé)制度的建設(shè)。

（二）健全環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律制度

1. 完善環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律

由于我國缺乏統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律，因此各個地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境狀況制定了環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的地方性法規(guī)，比如《四川省環(huán)境污染事故行政責(zé)任追究辦法》、《山東省環(huán)境污染行政責(zé)任追究辦法》等。目前我國的環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)地方性法規(guī)零散雜亂，內(nèi)容參差不齊。在具體規(guī)定上存在著模糊不清的情況，內(nèi)容彈性較大。地方政府可以在全國統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法律基礎(chǔ)之下，結(jié)合地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與生態(tài)環(huán)境狀況，完善環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的法律法規(guī)，讓環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)擁有完善的法律保障。

2. 強(qiáng)化政府環(huán)境信息公開制度

良好的環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)法制環(huán)境離不開良好的政府環(huán)境信息公開制度。政府環(huán)境信息的公開能夠確保民眾對環(huán)境信息的知情權(quán)，為民眾進(jìn)行環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)提供有利的數(shù)據(jù)支持。首先，地方政府可以通過搭建環(huán)境信息公開平臺，如政府和環(huán)保部門官方網(wǎng)站、官方微信、官方微博等，及時發(fā)布環(huán)境信息、自覺接受監(jiān)督。其次，要規(guī)范地方政府環(huán)境信息公開操作流程，確定政府環(huán)境信息公開的專職人員，并對其進(jìn)行信息公開操作的培訓(xùn)，形成政府環(huán)境信息公開制度科學(xué)的操作規(guī)范。最后，要強(qiáng)化地方政府行政人員環(huán)境信息公開意識，使其認(rèn)識到政府環(huán)境信息公開的重要性，從而增強(qiáng)環(huán)境信息公開的意識，提升政府環(huán)境信息公開的自覺性。

（三）提高環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制的效能

1. 明確環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的對象

環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制效能的提高首先要明確環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的對象。只要是對生態(tài)環(huán)境負(fù)有直接責(zé)任或者間接責(zé)任的政府行政人員，無論職位高低，不管所在部門，都是環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的對象。合理區(qū)分上級行政機(jī)關(guān)與下級行政機(jī)關(guān)、政府與環(huán)保部門、環(huán)保部門和其他部門、政府部門領(lǐng)導(dǎo)和一般行政人員的權(quán)責(zé)界限，就能夠明確環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的對象。

2. 完善環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)機(jī)制

完善的問責(zé)機(jī)制是環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)效力能夠充分發(fā)揮作用的有力保障。為此，可以從以下三個方面入手：首先，完善環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。一方面，完善監(jiān)督主體，即完善環(huán)境行政問責(zé)監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督主體，調(diào)動政協(xié)、社會民眾、新聞媒體等的監(jiān)督積極性，充分發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的效力。另一方面，完善監(jiān)督方式，實行全過程問責(zé)，即在環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)監(jiān)督機(jī)制的實踐中，從事前、事中、事后三個方面加以監(jiān)督。其次，健全環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的激勵機(jī)制。包括調(diào)動環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)主體的積極性、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和官員考核制度、實行生態(tài)環(huán)境終身問責(zé)制度。最后，規(guī)范環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的執(zhí)行機(jī)制。在明確界定執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行范圍的基礎(chǔ)上，對問責(zé)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，為環(huán)境保護(hù)行政問責(zé)的執(zhí)行保駕護(hù)航。

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（作者單位：江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）