治理理論視角下的地方政府治理能力提升

蔣亞蘭

摘要：推進國家治理體系和治理能力現代化是當前國家社會治理的新常態。發展中國特色社會主義制度并使其完善，是國家治理能力和完善治理系統是我國某個階段的建設目標。使政府具有較強的治理能力，并非一朝一夕之功，而需要付出長時間的努力。文章通過對鳳岡縣“黨群直議”聯系服務群眾工作機制實踐的探索，總結其治理的基本做法、問題并提出相關對策。

關鍵詞：地方政府；治理理論；治理能力

黨的十九大報告指出：要“發展社會主義協商民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家做主落實到國家政治生活和社會生活之中。”在全面建成社會的決勝階段，人民需要的不僅是物質幫扶，而且需要更多如民主一類的權利兌現和保障。提升地方政府治理能力，學習和借鑒國內外地方政府治理的成功經驗，著力創新治理方式、創新治理理念，切實提高行政權力運行效能；運用現代科技打造政府高效治理服務平臺。本文以鳳岡縣“黨群直議制”為研究視角，通過對“黨群直議制”進行了解來對當前鳳岡縣當地政府治理能力現狀和存在的問題及成因作初步分析，并提出相應的對策建議。

一、地方政府治理能力的理論基礎

（一）治理理論

在治理相關的定義中，世界委員會有關治理的定義權威性和代表性最強。治理是一個適用性很強的概念，主要用來指社會個人、私人部門、公共機構以及國家間的關系。這種定義，集行政學和政治學的含義于一體。立足于政治學層面而言，治理是實施政治管理的歷程，它涉及諸多方面，諸如，管理公共資源、對政務處理的方式、規范政治權威的基礎；立足于行政學層面而言，治理理論則對非意識形態化的、合作的、民主的、多元的公共行政進行強調。治理理論是一種關系，對個人、團體、企業、政府的作用進行強調，不只是期盼著政府將什么實現，對什么提供，而是期盼著政府能夠對統治和管理的工具的潛力進行挖掘，無需政府每天為了對一件事進行應付而去完成一件事，而是希望政府做自己能做和應做的事，不利用等級分明的硬性制度來壓迫下屬，而是更加重視社會組織間的友好和諧的協作、交流的一種關系。

（二）地方政府治理

20個世紀90年代后，西方學者，尤其是政治社會學家和政治學家，重新界定了治理的概念，各個領域的專家學者對治理給出了不同的定義。其中，羅茨覺得治理是和政府管理、公共管理、自治網絡、社會控制善治、公司管理等相關的治理。羅西瑙（James N. Rosenau）是最早創設治理理論的專家之一，在其《21世紀的治理》和《沒有政府的治理》等文章中，定義治理為諸多活動領域中的管理機制，盡管他們沒有獲得正式授權，卻起到了極其重要的作用。和統治有所區別，治理是指一種為了共同目標而努力的活動，不一定是政府作為管理活動的主體，也不一定借助國家法治力量使其得以實現。治理概念在日漸完善和發展期間，豐富了治理理論，因此而使諸多理論衍生出來。

二、鳳岡縣“黨群直議制”概念敘述

（一）“黨群直議制”出現的背景及內容

黨群直議制作為“四直為民”的基礎，注重借助民主將服務進行驅動，借助服務對發展起到推動作用，立足于服務黨員、群眾、民生、發展的基礎，而提出的由群眾和黨員在村組提評審決重大事務中參與，同時在整個過程中監督的基層民主治理模式。“黨群直議制”，黨員和群眾是參與者，是實施主體，“直”是直接面對，是實現途徑，“議”是協商，討論，主要圍繞“發展、法律、道德、風氣、和諧”五個方面開展議事，“議”是工作方法。“黨群直議制”就是以“12345”為主體架構，由群眾和黨員在村組提評審決重大事務中參與，同時在整個過程中監督的基層民主治理模式。“12345”即1個體系、2個議事平臺、3個議事主體、4個議事程序、5個議事內容。

（二）“黨群直議制”對鳳岡縣的影響

鳳岡縣實施的“黨群直議制”這一基層民主治理方式，有效地提高了地方政府的治理能力和水平。這一制度的實施充分展現了社會主義制度的優越性，體現了人民當家做主，對夯實黨的執政基礎，推動農村經濟發展，實現農村社會的長治久安發揮了重要作用。“黨群直議制”使基層民主形式豐富，渠道多樣，從而使群眾能夠在管理公共事務，為此進行決策方面能夠大范圍的、自由的在其中參與，給予了群眾對基層政府進行監督的方式，使農村開展基層民主政治獲得了新的渠道和思路，從而對民主決策的實施起到了推動作用。雖然“黨群直議制”的實施得到了很好的反應，但是也還是存在很多問題。如中心村和永安鎮等一些鄉鎮在推動基層協商民主過程中產生了較大的影響，然而在具體調研中，了解到他們在基層協商民主方面也僅僅局限于自為而不是自覺的狀態。永安鎮和中心村都這樣，更不用說社區、自然村、街道、鄉鎮等認知和實踐協商民主的程度。其次是基層的協商能力不足，當前基層群眾的民主觀念和民主意識相對淡薄、群眾沒有強烈的主動參與意識，并且缺乏開放、寬容、審慎、理性、平等為元素的協商民主意識，需要提升政治參與水平。

三、地方政府治理面臨的挑戰

（一）地方政府治理體制存在的問題

美國學者蓋伊·彼得斯強調，“政府遇到的問題是創設規則式的韋伯式的官僚體制”。使政府具有較強的治理能力，首先需要讓政府具有適宜、法治、行之有效的治理體制。政府承載著國家行政權力，富有執行權、決策權，在對社會和諧、政治穩定、經濟發展推進的過程中，起到至關重要的作用。不過，在治理過程中，政府還有諸多欠缺。例如，公務員對工作流程不清楚，難以達到較高的效率。政府在設置治理主體的時候，非常單一，導致權力掌控在某個人或者某個機構中，對治理非常不利。這些問題暴露出政府在體制以及治理水平方面，還和需要實現的目標有很大的差別。因而，要在政府組織設置期間，對其實施優化，使政府職能向系統化發展，在對行政體制進行創新實施改革方面可以說工程浩大。

（二）地方政府的治理方式有待完善

在政府過多對其進行干預的情況下，我國經濟產業發展出現了不平衡的現狀，社會不能使供給達到有效，要使公共服務實現平均化存在著諸多困難，不能最優化市場配置。在體制上，在對中國特色社會主義制度進行完善和堅持的基礎上，需要對黨的領導體制進行完善，改革治理體制，注重放權簡政；公開執法、政務，對其整體推進，從而對行政審批流程進行規范；致力強化輿論監督、法律監督、民主監督、黨內監督，對縣域的民主黨派在黨內事務中參與給予支持，同時監督參政黨，從而將縣鄉級民主的渠道和范圍拓寬，使基層民主具有豐富的形式和內容，使人民的民主權利給予保障；創設多層、多向、多元協同的維穩體制。

（三）地方政府治理理念存在問題

政府治理思想，是有關社會公共事務治理的問題，和政府機構以及工作人員相關，其價值理念，將政府治理過程中的精髓體現出來。我國政府適應中國國情，從而使一種政治體制形成，出現一種“全能政府理念”。基于這種理念，出現了諸多對國家法律無視的現象，諸如，權力尋租，貪污腐敗等，已經對經濟社會的有序發展起到了阻礙作用。由于改革了經濟體制，改變了經濟發展的動力因素，經濟發展環境不再簡單，對政府特別是地方政府提出了更高的要求，所以政府如何管理經濟，對其管制，已經引起了眾多學者的關注。習近平總書記等領導人一直在改革政治體制期間注重反腐倡廉，對治理能力提升的一個方面進行了強調，即擁有高效、有限、陽光、服務的治理理念，從而將政府視為權威的思想改變。

四、提升地方政府治理能力的建議

（一）完善政府治理體制

筆者認為要認清經濟常態的事實，對其可以真正實施，將放權簡政視為至關重要的內容，整體實施政府治理體系改革。放權簡政，首先要將“簡政”做到，其次便是“放權”。實施大部制標志著政府架構的改革：第一步、要依照優化效能、精簡機構的準則。整合職能重疊的部門，借助科學歸類的方法，合理設置職能機構，從而使權責統一的職能系統形成。第二步、對監督權、執行權和決策權分離開來，并且付諸于實施，按照專門實施、集中決策、獨立監督的流程，對部門中和部門間的權力適宜配置，從而能夠順利、正確決策。要對公民的政治意識進行激發，使公民在政府治理中積極參與。

（二）推進創新治理方式——多元治理

地方治理的基礎是治理的思維和理念，在管理地方公共事務以及改革地方政治發展期間，貫穿治理思想。英國實施的合作治理，政府借助適宜的治理，從而使公共服務供給得以實現，指出無論哪個方面的辦法，都未必能夠切實將社會問題解決，離不開第三機構的參與，通過合作，從而解決相關問題，提供公共服務。立足于公民參與的層面而言，運用各種方式，使公民能夠在進行決策的時候參與其中，地方層面也對公民參與的活動進行啟動。文森特強調，任何一個公民在對服務進行享用的時候，都并非是政府單一機構提供的，而是由諸多公共服務產業協同提供的，因而治理的主體并非是唯一的，不只是有政府這一個主體，在局限政府權力的過程中，市場和社會擁有了諸多治理能力。因此，治理的主體就包括了黨、政府、市場及社會，傳統的全能型的政府職能需要調整，這就需要對政府治理主體進行考慮，需要將其和其他主體的關系處理好，從而使其治理能力得到行之有效的提升。

（三）更新地方政府治理理念

“對中國特色社會主義制度進行發展和完善，從而對現代化的治理能力和治理體系進行推動”提出這一目標，不只是對社會主義現代化國家建設的需要，也發展和創新了我國治國理念。要在科學發展觀的指導下，具有法治、效益、服務、治理的理念。一要擁有科學發展觀。然而發展不等于盲目地增長，要更好的把握和領會科學發展觀。二要擁有服務的理念。要擁有為行政服務的理念、對公共服務意識進行強化、從而使服務水平和服務效能提高。三要擁有高效率的行政理念。政府具有較高的效率需要以消耗的最低化從而實現行政效率的最大化。要注重節約、避免浪費，堅持行政方向正確，從而使行政效率和效果得到提升。

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（作者單位：貴州大學公共管理學院）