進城落戶農民工宅基地使用權處置政策改革初探

吳燕輝

摘要：文章通過調查A省進城落戶農民工宅基地使用權處置情況，分析目前進城落戶農民工宅基地使用權處置中存在的問題，給出相應的政策建議，對進城落戶農民工宅基地使用權處置做初步研究。

關鍵詞：進城落戶；農民工；宅基地；處置

一、A省宅基地退出情況

在A省農民工市民化問題調查中發現，農民工舉家遷移的趨勢比較明顯，過半農民工攜帶子女進城務工，調查顯示60%以上的農民工實際上是舉家遷移、務工。子女隨父母外出的超過50%，其中在自己務工城市的占40%左右，在配偶務工城市的占11%左右。相應地，其在農村的宅基地空閑較多， 但由于農民對宅基地退出積極性不高等原因，很多空閑宅基地沒有得到有效利用。

從部分縣（市）抽樣調研情況來看，進城落戶農民工宅基地退出的情況較少，基本表現為進城落戶的農民工對宅基地使用權進行處置積極性不高。抽樣調查a市的23個鄉鎮中的14個鄉鎮、263個行政村，涉及10.9675萬戶，其中進城后閑置1676戶，自愿退出的447戶、不愿退出的1221戶、8戶不表示意愿，分別占比26.67%、72.85%和0.48%。農民工進城宅基地通過土地整理、增加掛鉤等實施方案已退出的170戶，占閑置地的10%。b市2011～2015年，進城落戶農民工共退出3350宗宅基地，面積約1105畝，未退出的有5248宗宅基地，面積約1731畝，戶數占比分別為39%、61%。b市的宅基地退出在全省比較多，是進城落戶農民工宅基地退出中較多的，但未退出的宅基地占比也達到了61%。其它市進城落戶的農民工宅基地使用權退出的情況就更少，基本沒有達到一成的比例，大多數進城落戶的農民工都保留了自己的宅基地，沒有退出意愿。

二、存在的問題

（一）農民退出宅基地缺乏動力

一方面，現行農村宅基地是農民享有的一種福利安排，具有無償、無期限使用及無留置成本的特點，使得農民更傾向于盡可能多地占有宅基地，而非退出宅基地；另一方面，通過增減掛鉤項目退出宅基地，涉及到拆舊、復墾、還建工程，節余建設用地指標只能在縣級行政區域內使用，沒有實現價值最大化，造成補償資金不充裕，補償標準比較低，農民不愿意退出宅基地。再者，就是一般進城務工的農民工，工作性質不如長期在城市生活的人們穩定，多是臨時工、或者自己做小生意等，沒有對應的社保保障、在城市中的住房也極不穩定，所以對其在農村的宅基地，一般都是選擇讓宅基地空閑，也不會直接退出宅基地。

（二）宅基地退出機制有待增強

《土地管理法》等法律法規中，對農村宅基地的轉讓等退出、出租等利用都有嚴格的限制，這就導致了宅基地流轉困難、制度的不健全是目前宅基地管理面臨的難題。

一是轉讓受限制，一直以來，農村宅基地的利用率偏低，A省人均居民點用地達到了229平米，造成了極大的浪費。農村宅基地的性質屬于農村集體所有，宅基地流轉局限在本村里，流轉后用途單一，后續沒有跟進的支持政策，流轉幾乎沒有。長期以來，大批農民工用打工積蓄在農村蓋房，建新卻不拆舊；或舉家進城，卻沒有放棄農村宅基地，致使農村宅基地資源浪費日趨嚴重，超規定占地、建新不拆舊、一戶多宅、面積超標、人減地增、外出務工長期空置房、廢棄地和閑置地現象普遍存在，并不斷增多，有地區宅基地的閑置率達到了30%。

二是農村宅基地制度改革還處于探索階段，相關配套政策未出臺。農村問題涉及面廣、問題復雜，政策的可行性、針對性、適應性及上位法的支撐仍在總結、討論。由于長期缺乏宅基地有償退出機制和法律規定，進城落戶后的農民宅基地處置十分困難。目前在農村宅基地改革試點地區，也僅有宅基地村內轉讓、出租的形式流轉，后續沒有支持的政策，即便是現存僅有的流轉，也是不符合國家法律法規的規定。

（三）宅基地退出與城市住房保障相關政策銜接缺失

農村宅基地退出與城鎮住房保障相關政策不銜接，進城務工的農民工在城市在居住問題無法得到根本解決，除少量的從事第二、三產業準市民身份的農民工可以有資格享受城鎮的住房保障外，大多數農民工在城市的住宿條件很差。

所以，把農村宅基地的退出與城鎮住房保障優惠政策等相結合，出臺相關政策予以落實，將是解決進城落戶農民工城鎮居住問題的關鍵所在，也是建立進城落戶農民工宅基地退出的有效機制。

與此同時，進城落戶的農民工，在子女教育、醫療、社保等多方面的保障措施的改革，保證進城落戶農民工在城市生活的各方面都有保障，才有可能實現進城落戶農民工宅基地的主動退出。

三、政策建議

在維護進城落戶農民土地權益，引導進城落戶農民工自愿退出宅基地方面建議如下。

一是建立保障機制，引導農民自愿退出。政府及相關部門制定出臺相關政策，引導已在外居住的農民自愿退出宅基地。例如，對進城務工農民制定出有針對性相適應的城市購房、住房政策，減小購買成本和壓力，探索制定農村宅基地與城市住房置換或者政策性補貼，完善退出宅基地農民工進城后戶籍、子女上學、就醫及社會保險保障制度，讓他們離開農村后老有所養，老了能養，對農村宅基地的退出有主動的意識。

二是建立宅基地自愿有償退出的利益導向機制。為鼓勵進城落戶農民將閑置宅基地退還給集體經濟組織，針對農民對房屋使用所有權，對宅基地是使用權的實際情況，可提出對房屋進行評估后實行補償，對宅基地進行補貼，根據不同時段節點，實行不同標準補貼，按照多予少取的原則，對補償部分做到應補盡補，對補貼部分利益盡量向農民傾斜。

三是探索節余指標變現，保障村民合法權益。目前有村民自愿有償退出宅基地，因村集體經濟薄弱和指標交易渠道沒打通，回購資金缺乏的原因，宅基地無法退出。針對此類問題，建議在城市規劃區內的農村宅基地，退出實行“整村退出、農村新社區集中安置”的方式，節余后的土地指標通過租賃和招拍掛，土地短期租給綠色環保企業，比如鄉村旅游企業。收益用于保障自愿退出的村民合法權益（自愿退出的補償款、合理的社會保障等）外，還可以用于新社區基礎設施建設，旅游企業的入駐，不僅可以解決一部分人的就業，還可以帶動當地經濟的發展。建議從制度上建立宅基地退出后節余指標入市交易的機制，解決宅基地回購困難的問題。對于不在城市規劃區范圍內的宅基地，在符合兩規的前提下，采取入股、聯營等多種合法方式，大力推進鄉村旅游或利用新技術培育農產品形成規模企業等，提高當地農民的收入，在此基礎上統一規劃，引導農民集中安置，整理后的土地可繼續用于農產品企業擴大規模，從而也帶動鄉村旅游的發展，一舉多贏。適合發展鄉村旅游的宅基地退出集中區都可以嘗試采用。

參考文獻：

張怡然，邱道持，李艷，駱東奇，石永明.農民工進城落戶與宅基地退出影響因素分析——基于重慶市開縣357份農民工的調查問卷[J].中國軟科學，2011（02）.

（作者單位：湖北置幫房地資產評估咨詢有限公司）