新形勢下政府在電價改革中采取的措施淺析

馬曉芳 于家慶 汪繼東

摘要：電力行業(yè)是關(guān)系國計民生的公益性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，近年來，政府相關(guān)職能部門認真貫徹黨中央、國務(wù)院部署，積極按照“放管服”要求，創(chuàng)新電價改革模式，助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。文章從政府部門在電力市場中的角色定位及我國上網(wǎng)電價體制現(xiàn)狀入手，結(jié)合合理性上網(wǎng)電價構(gòu)想，指出了我國現(xiàn)行電價制度的突出問題，最后總結(jié)了政府部門在我國電價改革中采取的有效措施。

關(guān)鍵詞：政府；電價改革；措施

一、政府在電力市場中的角色定位

目前，我國電力市場環(huán)境主要由政府、發(fā)電廠商與電網(wǎng)公司三方構(gòu)成，三者在上網(wǎng)電價形成的過程中具有不同的角色定位，同時，政府、發(fā)電廠商與電網(wǎng)公司又具有產(chǎn)權(quán)獨立、政企分開、分工合作的協(xié)調(diào)一致關(guān)系。政府是電力運營的管理者，就政府角色來講其職能主要包括市場準(zhǔn)入、價格規(guī)制制定、秩序維護、宏觀調(diào)控等內(nèi)容。政府通過調(diào)控有關(guān)市場價格水平和結(jié)構(gòu)的宏觀參數(shù)來調(diào)控電價運行，采用收益率制度、價格上下限規(guī)制等措施，保證電價水平合理性、價格更加平穩(wěn)地運行、企業(yè)受益公平。所以政府必須制定完整的電價體制，并成立以價格規(guī)制和規(guī)則執(zhí)行為核心的調(diào)控監(jiān)管機構(gòu)進行規(guī)范和監(jiān)督。

二、我國上網(wǎng)電價體制現(xiàn)狀

電力商品作為特殊的能源商品，也有和其他產(chǎn)品不一樣的特點，體現(xiàn)于它的獨特性的風(fēng)格和內(nèi)容。我國于1998年開展“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”的試點工作。直到2002年，電力體制改革都進入實質(zhì)性的運作時期，隨著改革的不斷深入和全國五大區(qū)域電力市場的建立與啟動，最終實現(xiàn)了全面競爭制度的目的。競價在網(wǎng)絡(luò)上體現(xiàn)以后，在網(wǎng)上都會定出兩部制電價，而且容量電價由政府制定，電量電價則是由市場競爭形成，各大區(qū)域的電力市場都實施全部電量集中競價上網(wǎng)，而且也允許大用戶和獨立核算的配電公司和發(fā)電公司進行雙邊交易。國家在2014年出臺的有關(guān)完善水電上網(wǎng)電價形成機制的通知中明確了跨省跨區(qū)域的水電交易價格由供需雙發(fā)協(xié)商確定，在2015年出臺了有關(guān)完善跨省跨區(qū)電能交易價格形成制度的通知，明確了跨省跨區(qū)松手電量和價格，并建立價格調(diào)整機制。

三、合理性上網(wǎng)電價機制構(gòu)想

世界上每個國家的電力市場改革基本上都沖破了原來的壟斷體制，出臺一種合理的上網(wǎng)電價機制，調(diào)節(jié)電廠與電網(wǎng)利益，保障電力用戶的利益。

（一）電價的影響因素

經(jīng)濟成本和其電力產(chǎn)品供求的相互關(guān)系影響電價，所以構(gòu)想合理性上網(wǎng)電價機制，就要分析決定經(jīng)濟成本及供求關(guān)系的因素，研究影響電價的宏觀原因和微觀原因。宏觀原因主要包括政府政策、科技發(fā)展和管理水平、國民經(jīng)濟整張速度和電能需求水平、稅收、利率和匯率水平及投資風(fēng)險和國有資本比重。微觀原因基本包含的是燃料價格、容量造價及折舊率、系統(tǒng)負荷率。

（二）合理上網(wǎng)電價機制的概念

在信息不對稱條件下，合理上網(wǎng)電價機制應(yīng)該滿足三個基本要求：實現(xiàn)資源的有效配置、有效利用信息和激勵相容。即使在市場結(jié)構(gòu)不完美的情況下也可以誘導(dǎo)發(fā)電廠商為其自身利益而使其報價回歸成本，在影響市場有效性、合理性最小的條件下，實現(xiàn)外部穩(wěn)健，不能出現(xiàn)暴漲暴跌和嚴重偏離成本的現(xiàn)象，內(nèi)在電力體制環(huán)境要塑造公平競爭的市場主體，確保市場公平競爭得以實現(xiàn)。采用合適的上網(wǎng)電價機制可以穩(wěn)定供給方和需求方的預(yù)先期待，獎勵電網(wǎng)運營商和發(fā)電廠商提供超大容量投資和穩(wěn)定提供，不斷調(diào)節(jié)消費者平穩(wěn)消費，實現(xiàn)電力電量持續(xù)平穩(wěn)供給。

（三）合理上網(wǎng)電價機制的內(nèi)容

合理上網(wǎng)電價機制內(nèi)容構(gòu)成一般包括經(jīng)濟目標(biāo)和要求、定價和方法、電價形式和制度、交易方法和機制、電價水平和結(jié)構(gòu)、體制環(huán)境和外部要求、調(diào)控體系和風(fēng)險防范等。

四、我國現(xiàn)行上網(wǎng)電價存在的突出問題

我國最基礎(chǔ)的國民經(jīng)濟行業(yè)就是電力，電力的價格也會對行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生導(dǎo)向意義，目前，我國利用完善清潔能源發(fā)電價格制度、不斷建立健全煤電價格聯(lián)動機制、促進競爭性環(huán)節(jié)價格市場化完善更進的方法，進行電力價格方法的指導(dǎo)，不斷的優(yōu)化電力能源資源的合理分配，建立透明公平的市場競爭環(huán)境，實實在在的減少了實體經(jīng)濟成本，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面給予了一定的幫助。但是現(xiàn)行上網(wǎng)電價處在原有非市場電價機制與市場電價機制并存，兩種機制又在新條件新環(huán)境下不斷磨合，就出現(xiàn)了更為明顯突出的矛盾和問題。一是我國很早就因為電力短缺導(dǎo)致政府出臺一些例如還本付息電價、經(jīng)營期電價和其他一樣類電廠的價格差異化政策，使我國現(xiàn)有上網(wǎng)電價普遍存在“一廠一價”現(xiàn)象，廠子和網(wǎng)絡(luò)分開，競價上網(wǎng)的市場改革。制定了“一廠一價”的定價措施沒有了存在的基礎(chǔ)。從各發(fā)電廠商的上網(wǎng)電價看，總是會出現(xiàn)同樣的調(diào)峰電廠，電價卻不一樣，還有因為經(jīng)營電廠單位不一樣，電價能夠不一樣，并且通常受電業(yè)委托經(jīng)營的地方電廠就能批到高電價。二是各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，一些高耗能行業(yè)增長迅速，同時煤炭、水資源等基礎(chǔ)能源短缺，對電力供給產(chǎn)生巨大壓力，為了解決電力短缺推出了本身固有缺陷的還本付息等電價制度。三是電價機制問題中的行政性壟斷問題，隨著煤炭市場的形成出現(xiàn)了煤電矛盾，而形成過去固有缺陷的還本付息和經(jīng)營期等電價機制，正是依靠政府強制性行政壟斷決定并執(zhí)行，企業(yè)沒有選擇電價機制和定價的權(quán)利，消費者也不能參與并影響電價機制的選擇和電價價格的形成。行政性壟斷還造成國有大企業(yè)基本壟斷電力經(jīng)營，民間資本和外資因行政性壟斷很難準(zhǔn)入，因此國屬發(fā)電企業(yè)與獨立發(fā)電企業(yè)很難在競價上網(wǎng)過程中獲得制度上的公平。

五、政府在電價改革中的措施

政府不斷完善電價管理機制，推動電價改革，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（一）加強成本監(jiān)管 構(gòu)建成本審核制度

政府將成本監(jiān)審納入制度化和規(guī)范化軌道，出臺適應(yīng)電價改革機制和強化電力監(jiān)管的指導(dǎo)意見和規(guī)定。國家明確將基本形成重要行業(yè)成本監(jiān)察審核方法體制，更進一步的開發(fā)核心領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)。不斷的制定成本監(jiān)審制度條例，并不停地覆蓋重點領(lǐng)域，規(guī)范有序公開成本。國家已將中央直屬及跨省水利工程供水、省及省以上電網(wǎng)輸配電等6項商品和服務(wù)，納入國家發(fā)展改革委成本監(jiān)審范圍。同時在成本監(jiān)審程序、定價成本審核原則及標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮第三方作用以及推進成本信息公開等方面進行完善，促進壟斷行業(yè)成本和價格監(jiān)管。

（二）深入執(zhí)行“放管服”，優(yōu)化電力市場環(huán)境

近年來，政府深入執(zhí)行“放管服”，簡政放權(quán)，優(yōu)化電力市場環(huán)境，按照政府價格管理職能全面嚴格按照政府規(guī)定的價格或者市場接納的入行政事業(yè)性收費管理的行政審批中介服務(wù)收費項目，并進行科學(xué)有效的合理制定收費條件，并主動接受社會監(jiān)督。完成跨越省區(qū)實現(xiàn)電能交易價格市場化，不斷的完成跨省跨區(qū)電力交易，沖破省間的束縛，爭取在越來越大的范圍內(nèi)完成優(yōu)化資源配置，深入推進了電力體制改革的精神。

（三）實行煤電聯(lián)動價格機制，促進電力市場透明化

為了縷清煤電價格之間的關(guān)系，不斷的幫助煤炭和電力兩個行業(yè)的相互促進和可持續(xù)發(fā)展。在2004年已經(jīng)實行了分省燃煤發(fā)電標(biāo)桿電價政策，并建立了煤電價格聯(lián)動機制。隨著電價改革的深入，為不斷的透明化和公開化的煤電價格聯(lián)動，有效的促進煤電行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，2015年年底，我國早已進一步調(diào)整煤電價格聯(lián)動政策，提出建立公開明確的區(qū)間聯(lián)動的條件。確立煤電價格制區(qū)間聯(lián)動機制，這一方法有助于政府用市場化的方法進行管理電價、也更有助于消費者鼓勵相信電價改革、促進電力行業(yè)混合所有制的進一步完善。

（四）探索政府服務(wù)新方法，促進電力行業(yè)新發(fā)展

為推動電價改革，促進清潔能源發(fā)展，實現(xiàn)電力行業(yè)能源轉(zhuǎn)型，我國不斷完善價格支持性政策，按照新科技力量的推動和減少工程造價的市場狀況，制定新能源電價退坡制度。用較小的代價，促進了風(fēng)電、太陽能全產(chǎn)業(yè)鏈迅猛發(fā)展。除了最常見的陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電以后，海上的風(fēng)發(fā)電和靠光和熱發(fā)電也正處于模式化的摸索過程。國家在2014年出臺了有關(guān)海上風(fēng)電上網(wǎng)的電價政策，2017年前也準(zhǔn)確的投運的近海風(fēng)電和潮間帶風(fēng)電項目上網(wǎng)電價，而且還支持采用特許招標(biāo)的方法明確給出海上風(fēng)電項目開發(fā)業(yè)主和上網(wǎng)電價，不斷的引進社會投資。2016年，發(fā)明了有關(guān)太陽能熱發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)定出全國一樣的太陽能熱發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價標(biāo)準(zhǔn)，支持友好型可再生能源健康發(fā)展，此外，積極支持沿海地區(qū)核電建設(shè)。

參考文獻：

[1]耿建，王錫凡.發(fā)電市場的迭代競價機制[J].電力系統(tǒng)自動化，2002（08）.

[2]特約評論員.統(tǒng)籌兼顧 加快推進輸配電價改革[J].價格理論與實踐，2016（08）.

（作者單位：馬曉芳、汪繼東，濮陽市經(jīng)濟技術(shù)研究中心；于家慶，中原油田分公司技術(shù)監(jiān)測中心安全站）