地方政府投融資平臺債務風險的控制

尹梅

摘要：近年來，在我國社會經濟環境及相關政策法規的影響下，地方政府投融資平臺迅速發展壯大。此平臺在解決政府籌資難題、帶動地方經濟發展的同時，也因其非理性的擴張引發了巨大的潛在的債務風險。債務風險的發生將會給社會安定、國家政府的信譽等帶來許多負面影響，因此有關地方政府投融資平臺債務風險的問題備受各界關注。文章闡述了投融平臺債務風險的相關內容，然后詳細分析了風險的表現形式，最后提出了控制平臺債務風險的有效措施。

關鍵詞：地方政府投融資平臺；債務風險；控制

“十九大”的召開已經明確中國特色社會主義進入新時代，我國社會主義矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。政府作為社會服務的提供者，負擔著社會服務的供給。從2008年年底以來，我國地方政府投融資平臺數量和融資規模在國家政策及銀行的支持下迅速發展，平臺成立的責任是承擔當地基礎設施建設、促進地方經濟發展而不斷籌資投資的重任，結果不負眾望，通過此平臺，地方政府完成了大量的基建建設工作，不僅提高了公共服務質量，還在法律允許的范圍內有力地實現了本地經濟的增長。地方政府投融資平臺雖然發揮了許多積極的作用，但政府作為此平臺的后盾，擔負的債務金額過于龐大，平臺這種粗放的、未充分考慮成本效益的非理性擴張模式很有可能給地方政府帶來嚴重的信貸危機，所以各界對地方政府投融資平臺可能引發的債務風險十分關注。鑒于這種現象，探討此平臺財務風險的相關信息刻不容緩。

一、地方政府投融資平臺債務風險概述

地方政府投融資平臺是指地方政府地方為了城市基礎設施建設，通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。該公司主要以政府作為擔保，土地為資產，通過向國家政策性銀行貸款（當然也有向商業銀行貸款）的形式融資，融取資金主要用于地方基礎設施建設以及各類公益性項目等。地方政府投融資平臺的出現，有效解決了政府資金不足以支撐其充分發揮社會職能的現狀，便利了人們的生活，促進了我國社會服務的完善。但近年來的相關數據統計結果顯示，地方政府投融平臺的債務金額過于巨大，有的甚至達到政府收入的2～4倍，這說明此平臺存在著嚴重的潛在債務風險。既然債務風險存在的主要原因就是平臺債務過多，而平臺及政府的還款能力有限，即使政府能還上，也會給它造成許多不利影響。

那么，究竟是什么原因造成了地方政府投融資平臺債務的激增呢？一是由于土地資本化的運行模式，隨著我國房地產行業的興盛及各類建筑設施需求量的增加，土地價格飛速上漲，政府作為大量土地的擁有者，在投融資平臺向銀行貸款時用土地作為抵押，或者將土地作為最后的資產，對銀行看來，土地是一種高收入低風險的穩定的資產，所以也樂于接受這種形式的交易。雙方的你情我愿共同促使了土地資本化運作模式的盛行，政府的投資和負債在不知不覺中變的龐大起來。二是因為地方政府職能和政府收入不匹配，基建項目基本上都是預算內的、專款專用，部分項目國家財政拔款占一部分，當地政府自籌一部分。我國地方政府收入主要來源于稅收，對地方大小事務，國態民生都要全權負責，這樁樁件件都需要一定的資金支持。三是在具體的項目選擇和決策上，地方政府作為決策者，基建項目周期長，回本時間更長，領導的業績評價主要是其在任期間所完成的業績，催生了許多地方領導干部扭曲的負債觀，即“前人借錢、后人還債”的奇怪現象。當然，造成投融平臺債務激增的原因還有許多。

二、政府投融資平臺債務風險的表現形式

（一）投資項目經濟效益難以保證而引發的風險

一些地方政府投融資平臺在項目投資時未考慮收入因素，有的政府官員為了加大自己的業績，在不了解本地項目建設現狀的情況下就進行新項目的開發，擴大投資攤子，盲目投資一些沒有經過價值評估的項目，項目投資不可避免地出現過于超前的基礎設施投資或者不符合經濟效益的投資，這些都造成了政府資金的明顯浪費和投融資平臺的效益低下。

（二）投融資平臺短借長投模式引發的風險

由于投融平臺融得的資金大都是用來進行基礎設施建設或其它公共性項目建設的，這類建目的建設周期較長，一般在幾年左右，并不能及時取得資本的回收，也就無法及時還款，況且政府支持建設的項目大都是為人們提供服務的，就算其營利，營利能力也不強，隨著政府職能的擴張，所需建設的項目逐漸增加，這就需要投融資平臺不斷融資，舊債未還，新債增加中，致使風險增加。

（三）貸后管控存在漏洞引發的風險

地方政府投融資平臺是政府投融資的一個平臺，它僅負責成功融取資金，投資基建項目，而還款并不是投融資平臺所關注的，也就是說，用款人和還款人是不同的個體，政府對投融資平臺的整體效益缺乏有效籌劃。有些政府對其所控平臺的負債情況也是一知半解甚至全然不知，也就無法對它進行適當調控，這在無形中增加了地方政府在投融平臺上的債務風險。

三、控制地方政府投融資平臺債務風險的有效措施

（一）控制適度負債規模，完善政府債務償還機制

任何事情的推進只有做到有理有據、有章可循、保持適度才能順利進行，對于政府所擔負的債務來說，控制適度舉債規模，把融資規模與還款計劃充分考慮，才能有效避免地方政府投融資平臺的債務風險，所以既要考慮投資機制，又要建立并完善債務償還機制。首先，政府需要擴大收入來源，稅收作為我國財政收入的主要來源之一，應當受到地方政府的重視，一方面，政府可以將與稅收有關的基建設施提前完善，增加稅收收入，再進行周邊配套基礎的建成以保證后續資金的供給；另一方面，政府可以充分發動人民群眾的力量來減少可由社會群眾完善的服務。其次，政府需要提前準備償還金，不論是個人還是組織，在做事的時候都要學會未雨綢繆、居安思危，一旦有貸款出現，政府就應該盡可能早的有意識地逐漸儲存資金，在不耽誤當期任務的前提下準備償還金，積少成多，這樣當真正要還款時，也不會毫無準備。最后，地方政府投融資平臺分為不同類型，有營利型、半營利型和非營利型，對于不同類別的投資項目，要采取不同的債務償還方式，這樣才能分清輕重緩急，實現有序還款。

（二）強化地方政府投融資平臺的內部管理

雖說地方政府投融資平臺是為政府進行相關建設而融資的，政府對其大量債務的出現有不可推卸的責任，但若是由于平臺自身管理不當或經營不善而導致巨額債務的出現，那政府是不需要為其全權買單的，所以政府應該加強對投資項目的管理，明確了解每項資金的來龍去脈。一方面，政府需要對投融資平臺的負債金額予以明確的規定，限制其負債率，避免違規擔保，并建立規范專業的項目資金追蹤系統，以保證政府能夠實時清楚項目進程、資金使用動態。另一方面，若想實現高效管理，各類管理人才都是不可或缺的，因此除了可以聘請專業的管理人士幫助投融資平臺開展相關的管理工作之外，還需要對平臺現有的高層管理者進行培訓，以提升他們的管理知識，提高其管理水平。另外，關于投融資平臺的負債情況、還債能力等相關信息，需要進行適當披露，以保證銀行等借款機構以及政府對此有一個透徹的了解。

（三）建立并完善債務風險防范機制

任何事情的進行都是有潛在風險的，若因風險未發生就忽視了對其的防范則是不明智的，防患于未然才是最正確的做法。所以，即使政府背后有整個國家支持，不至于輕易發生債務風險，但必要的風險防范機制還是需要建立健全起來的。一是可以建立一個完善的決策機制，對于每項貸款的申請、項目的投入、資金的分配乃至債務的償還等所有程序都要進行科學的評估和決策，對于平臺重大決策、重大事項、重要人事任免及大額資金支付等實行集體決策審批或者聯簽制度，避免決策失誤帶來損失，并對每道程序中可能出現的風險進行預測，進而提出相對應的解決方案。二是可以采用投融資平臺的信用評價機制，即通過對地方政府投融資平臺的債務總量、運營能力等指標進行評價，評出不同的級別，然后政府可以根據級別的不同給予不同的優惠政策，從而激勵投融資平臺不斷提升自身能力、彌補不足，進而避免了因平臺管理者的緣故帶來的債務風險。

（四）推動地方政府投融資行為的市場化發展

我國實行市場經濟體制，國家只是在宏觀調控的位置上，而地方政府進行融資大都只能通過銀行貸款的形式，方法過于單一，容易受到銀行的限制，且單一的結構來源使得投融資平臺的風險抵抗力差，所以，應該充分發揮市場調節作用，通過市場推動投融資平臺良性發展。比如，可以先允許部分地方政府發行適當規模的“市政債券”，查驗試行效果，或者允許平臺公司開展部分營利業務來充實自己的資金來源，還可以通過公司債或者在民間向個人進行融資等形式，不斷擴大融資渠道。總之，要通過各種方式降低信貸融資的占比，將債務風險進行分散，然后規范投融資市場，從而穩步推進政府投融資行為的市場化發展。

四、結語

綜上所述，加強對地方政府投融平臺債務風險控制的方法有很多，但其中最重要的是控制適度負債規模，完善政府的債務償還機制、強化地方政府投融平臺的內部管理、建立并完善債務風險防范機制以及推動地方政府投融行為的市場化發展。

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（作者單位：廣西華都建筑科技有限公司）