我國長期護理保險資金籌集問題研究

程曉璐

摘要：近十幾年來，隨著經濟社會的發展，我國社會保障制度在不斷完善，但同時我國也進入了人口老齡化社會，且老齡化程度不斷加深，由此出現的失能人員的長期護理問題亟待解決。對此，人社部于2016年印發了《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），在全國范圍內啟動了長期護理保險制度的試點。而我國長期護理保險制度的實施首要解決的是資金籌集的問題，盡管該制度還尚未全面正式實施，但是根據國際經驗和我國首批試點城市的實施經驗，提出我國長期護理保險制度資金籌集可能會面臨的問題，進而提出相應的解決方案，為我國未來全面正式實施長期護理保險制度奠定基礎。

關鍵詞：長期護理保險；資金籌集；困境；解決方法

我國于2016年印發的《指導意見》，計劃用1～2年的時間，探索一種保障長期失能人員基本生活照料和醫療護理的社會保險制度。截至2015年年底，我國60歲及以上老年人口接近2.22億，占總人口的比例達到16.1%，其中65歲及以上的人口約14386萬人，占總人口的比例達到10.5%，同時我國老年人口正在以年均約3%的速度繼續增長。其中失能和半失能人數達到4000多萬，需要被長期照料看護，同時這個數字也在逐年增長。對這些失能人員進行長期護理首要解決的就是費用問題，由于人數眾多，護理周期長，因此所需要的費用也是非常龐大的。不論是政府、企業、個人或者其他社會組織，單靠一方的力量都是有限的。

一、長期護理保險制度及其資金籌集

長期護理保險主要是為被保險人在喪失日常生活能力或年老患病時，對被保險人提供護理保障服務和經濟補償的一種制度安排。該制度覆蓋的范圍非常廣泛，但就目前我國的實際情況而言，主要是指老年失能或半失能人口。長期護理保險在國際上有社會保險和商業保險兩種形式，在《指導意見》印發之前，我國已經開始了長期護理保險制度的試點方案，首批試點城市包括吉林長春、山東青島、上海等15個城市，但都是屬于商業保險的范疇，我國尚未建立統一完善的長期護理保險制度。

長期護理保險制度的資金籌集是指為順利實施該項制度，確保失能及半失能人員得到全面有效的護理服務而進行的資金籌集活動?！吨笇б庖姟芬幎ǎ涸圏c階段，可通過優化職工醫保統賬結構、劃轉職工醫保統籌基金結余、調劑職工醫保費率等途徑籌集資金，并逐步探索建立互助共濟、責任共擔的長期護理保險多渠道籌資機制。也就是說，長期護理保險基金可以從職工的醫保基金結余劃轉。但這是試點階段的籌資方案，長期護理保險屬于公共服務和公共福利的范疇，責任主體是政府，從長遠來看，需要政府、企業和個人等多方的共同努力，才能確保實現長期護理保險基金的籌集。

二、長期護理保險制度資金籌集面臨的困境

（一）尚未建立完善統一的法律法規體系

從國際經驗來看，實施長期護理保險制度的國家都制定了完備嚴謹的法律體系，并不斷進行新的修訂。日本長期護理保險建立于2000年，并在2005年、2008年、2011年和2014年分別對《護理保險法》進行了四次不同程度的修訂。除此之外，德國、韓國等國家也都建立了較為完備的法律體系，為長期護理保險制度提供了法律支撐。目前我國實行的《社會保險法》規定了我國社會保險基金的籌集渠道以及比例問題，但該法案不包括長期護理保險制度，盡管我國部分城市已經在進行試點，但是各地實施方法不同，籌資渠道不統一，缺乏一個行之有效的法律體系支撐，這是我國實施長期護理保險制度的巨大障礙，也是該制度資金籌集面臨的重大問題。

（二）長期護理保險基金來源不足，各責任主體的職責不明確

盡管《指導意見》規定在試點階段，長期護理保險基金可以從職工的醫?；鸾Y余劃轉，但是從長期來看，這是遠遠不足的。在我國試點城市中，山東省青島市除了劃撥醫療保險基金外，還啟動福彩基金作為支撐，補充長期護理保險基金；吉林省長春市在劃撥醫療保險基金的同時，政府財政根據醫療保險基金的結余情況也進行了相應的補貼。國際上長期護理保險基金總的來說也是靠三部分組成，一是政府財政補貼；二是企業為員工繳納的保險費用；三是個人繳納的保險費用。因此，在我國長期護理保險資金的籌集問題上，政府作為責任主體，應全面統籌調配各方面的力量。另外企業作為社會運行的重要力量，在長期護理保險事業的發展過程中也承擔重要責任。除此之外，個人是長期護理保險制度的受益者，也應承擔相應的義務。但就目前來說，由于我國尚未建立完備的長期護理保險制度，導致各責任主體之間的權責不明晰，這也是該制度資金籌集面臨的問題之一。

（三）失能人員評估定級困難

長期護理保險制度主要是針對社會上的失能或半失能人員制定的，在目前我國人口老齡化的情況下，主要指的是老年失能人員。一方面，我國老年人口基數大，護理服務需求大；另一方面，老年人口常常伴隨著各種慢性疾病，身體素質較差，護理周期相對較長。那么，究竟何種程度才算是失能？失能的等級又是如何界定？相應的等級應該提供怎樣的護理服務？失能等級的測定相隔多久應該更新？失能人員的身體狀況發生突發情況如何重新測評？這都是我國長期護理保險制度面臨的困境。只有制定合理有效的失能評估體系，才能進一步確定各責任主體的籌資比例和籌資額度，才能更加公平高效的實現長期護理保險制度。

三、長期護理保險資金籌集困境的解決方法

（一）建立完備的長期護理保險法律體系

法律先行，制度才能建立，世界各國給我們提供了豐富的借鑒經驗。以色列于1986通過了《社區長期護理保險法》，德國于1995年出臺《長期護理保險法》，并于2008年頒布了《長期護理保險結構法》，韓國也在2007年制定了《老年人長期療養保險法》等等?？梢婇L期護理保險制度若想真正實施，必定需要制定出相應的法律法規。因此，政府應加快我國長期護理保險制度的法案制定，為制度提供可靠的運行規則，明確各責任主體之間的界限，為長期護理保險基金的籌資運行提供堅實的法律基礎。

（二）拓寬長期護理保險的資金籌集渠道，明確各主體之間的權責關系

我國是老年人口最多的國家，隨著老齡化程度的加深，老年人的長期護理問題會越來越突出。目前試點階段，主要是依托醫療保險，但是從長遠發展來看，長期護理保險作為獨立的一個險種，必須有獨立的籌資機制，而不應該依附于醫療保險。在老齡化高峰來臨以前，應盡快確立我國的長期護理保險制度，拓寬資金籌集渠道，明確各主體之間的權責關系，以確保滿足失能人員對長期護理服務的需求。第一、政府應對長期護理保險劃撥啟動資金，在該制度穩定運行之后，根據情況逐年進行財政補貼，這也是世界各國以及我國試點城市的經驗。第二、政府應建立專門的調劑基金，平衡地區之間的差異性，尤其是我國的東南沿海和西北地區，為制度的平穩運行保駕護航。第三、政府應規定企業和個人的繳費比例，實行風險共擔，為長期護理保險資金籌集提供支撐。除此之外，我國2013年社會捐贈的總額約989.42億元；2014年全國捐贈的總額達到1042.26億元，與2013年相比，增加了52.9億元；2015年中國慈善捐贈額突破1100億，共計1108.57億元，與2014年相比，增長了66.31億元，同比增長6.4%。由此，可以通過劃撥慈善基金以及福彩基金等方式充實我國長期護理保險基金。除以上種種方式之外，政府還應設立專門的運營機構和監管機構，確保長期護理保險基金同其他社會保險基金一樣，實現基金的保值增值，同時防止出現貪污腐敗等不良事件。

（三）建立完備的失能等級評估體系

日本是世界上實行長期護理保險制度較早的國家，同時其運行也是相對比較成熟的。在日本，被保險人享受長期護理服務時，首先要進行申請，由相關機構進行資格審查，只有符合規定的申請人，才能享受該項服務。同時，會依照申請人的失能程度對其所需要的護理服務進行等級評定。在2000年日本長期護理保險制度設立之初，一共劃分了六個級別，分別是需要社會救援級和護理程度Ⅰ-Ⅴ級，在隨后的改革中，日本對此評級制度也進行了新的改革，形成了行之有效的失能等級測評制度。我國長期護理保險制度的建立也應形成一套完備的失能等級評估體系，一方面，可以保證失能人員能確切接受所需要的護理服務，保證制度實施的目標實現；另一方面，失能等級評估制度的建立，也能在一定程度上防止護理服務濫用的情況，節省護理保險基金。

目前，我國綜合國力不斷增強、經濟結構不斷優化、民生事業不斷改善，在國際上的影響力日益增強。長期護理保險制度的建立既是國情所需，也是民之所選。在總結國際經驗和我國試點城市發展情況的基礎之上，應加快建設的步伐，形成多渠道多層次的資金籌集手段，確保早日實現我國失能及半失能人員的護理服務供給工作。

參考文獻：

[1]戴衛東.長期護理保險一一理論、制度、改革與發展[M].經濟科學出版社，2014.

[2]戴衛東.長期護理保險：中國養老保障的理性選擇[J].人口學刊，2016（02）.

[3]鄧大松，郭婷.中國長期護理保險制度構建淺析——以青島市為例[J].衛生經濟研究，2015（10）.

[4]李茜，班曉娜.從介乎保險到介護預防：日本改革及其影響[J].理論觀察，2014（08）.

（作者單位：上海工程技術大學管理學院）