國有企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)實踐探索

鄭清智 王坊坤

摘要：2012年福建省財政廳、省國資委發(fā)文推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)，加強和規(guī)范我省企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化制度流程，提升企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險防范能力，確保國有資產(chǎn)保值增值。中閩能源股份有限公司于2012年列入省屬國有企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范試點單位，開始啟動內(nèi)部控制建設(shè)，初步建立了統(tǒng)一、規(guī)范和運行有效的內(nèi)部控制體系。2015年資產(chǎn)重組上市后，繼以新起點、新平臺進(jìn)行整合提升，進(jìn)一步完善和優(yōu)化內(nèi)部控制流程，強化企業(yè)整體管理能力，將公司運行的每個流程、每個環(huán)節(jié)、每個崗位都置于受控之中。日前在福清澤岐風(fēng)電場召開的省國資委所出資企業(yè)審計工作經(jīng)驗交流會上，中閩能源公司將近年來內(nèi)部控制工作與代表們做了分享，并得到省國資委領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；內(nèi)部控制；整合提升

本文以中閩能源公司為研究對象，以內(nèi)部控制相關(guān)理論為研究基礎(chǔ)，采用理論闡述與案例分析相結(jié)合的方法，闡述了中閩能源“以風(fēng)險為導(dǎo)向、以流程為紐帶”建設(shè)內(nèi)控體系的實施成效，以及在重大資產(chǎn)重組上市后，以新起點、新平臺整合提升，實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部控制“三融三化”成果——制度與流程融合，促進(jìn)決策程序化；流程與業(yè)務(wù)融合，促進(jìn)內(nèi)控流程化；業(yè)務(wù)與財務(wù)融合，促進(jìn)考核定量化。

一、“以風(fēng)險為導(dǎo)向、以流程為紐帶”建設(shè)內(nèi)控體系

能源公司緊密關(guān)注《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引在部分上市公司的試點情況，以列入福建省國資委、財政廳2012年省國有企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范試點單位為契機，啟動全面風(fēng)險管理理念下的內(nèi)控體系建設(shè)，大體分為規(guī)劃啟動、準(zhǔn)備實施、梳理對標(biāo)、試點推廣、評價測試等五個階段。

（一）制定實施方案和時間表

1.建立健全組織機構(gòu)，提供實施保障。公司制定內(nèi)部控制規(guī)范實施方案和時間表，成立內(nèi)部控制規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組。

2.內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組多次組織召開內(nèi)控政策、企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范及配套指引學(xué)習(xí)研討會；派員參加企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范實施培訓(xùn)。

（二）以風(fēng)險為導(dǎo)向，開展風(fēng)險識別評估等準(zhǔn)備工作

1.識別行業(yè)及公司內(nèi)部風(fēng)險點，并對已識別的風(fēng)險進(jìn)行評級，同時與現(xiàn)有的控制活動進(jìn)行匹配，評估相應(yīng)風(fēng)險點的控制水平。

（1）開展風(fēng)險調(diào)查問卷工作。通過在公司本部及下屬公司開展管理層訪談、問卷調(diào)查，識別出關(guān)鍵業(yè)務(wù)控制風(fēng)險點。

（2）確認(rèn)哪些是不足的？哪些是沒有涵蓋的？

2.梳理流程，對風(fēng)險排序。

（1）對風(fēng)險進(jìn)行排序及評估。對照內(nèi)控指引，對現(xiàn)有規(guī)章制度和應(yīng)新增規(guī)章制度進(jìn)行分類，編制風(fēng)險清單，識別設(shè)計缺陷與運行缺陷，并對缺陷性質(zhì)進(jìn)行分類，共查找出公司重要缺陷4項，一般缺陷50項。

（2）提交風(fēng)險評估報告。在《內(nèi)部控制規(guī)范工作規(guī)章制度修編責(zé)任表（分工）》中，指出缺陷性質(zhì)及整改內(nèi)容，指定了分管領(lǐng)導(dǎo)和主要負(fù)責(zé)人，以保證整改能及時完成。

（三）以流程為紐帶，進(jìn)行內(nèi)控梳理工作

首先，對標(biāo)內(nèi)控指引，完成典型內(nèi)控流程圖，明確流程及控制點。對能源公司本部及典型子公司中閩（福清）風(fēng)電有限公司的內(nèi)部控制按照業(yè)務(wù)流程和部室職責(zé)，就控制環(huán)境和控制活動進(jìn)行全面梳理，其中最重要的成果就是完成了《中閩能源內(nèi)控流程完成稿》。

接著，對典型內(nèi)控流程進(jìn)行移植。將典型子公司福清風(fēng)電公司的內(nèi)部控制流程，結(jié)合其他子公司如平潭風(fēng)電、連江風(fēng)電等實際情況進(jìn)行移植，在移植過程中進(jìn)行進(jìn)一步的修訂，完善整體內(nèi)部控制流程，按照控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督五大要素內(nèi)容，編制了公司《內(nèi)部控制手冊》，將內(nèi)部控制流程手冊、評價體系及評價標(biāo)準(zhǔn)形成固化的文件予以執(zhí)行。

最后，審閱現(xiàn)有制度并形成與公司內(nèi)部控制手冊相匹配，并較為完善的制度保障體系。部分修編原有27項規(guī)章制度，并新增27項規(guī)章制度。

（四）采取分類試點、逐步推廣的方式

公司內(nèi)控工作小組對照反饋建議，對規(guī)章制度和內(nèi)部控制手冊進(jìn)行修改完善，縮短了規(guī)章制度和內(nèi)控手冊的定稿時間。

首先在公司本部及下屬的福清風(fēng)電進(jìn)行內(nèi)控體系建設(shè)試點；在取得階段性成果后，根據(jù)“試點先行、逐步推廣，分類分步推進(jìn)”的原則，發(fā)布內(nèi)控手冊，在公司本部及下屬公司試運行，并每半月反饋運行測試中發(fā)現(xiàn)的問題及完善建議。公司內(nèi)控工作小組對照反饋建議，對規(guī)章制度和內(nèi)部控制手冊進(jìn)行修改完善，縮短了規(guī)章制度和內(nèi)控手冊的定稿時間。

二、新起點、新平臺，整合提升

（一）提升的背景

實施內(nèi)控提升主要是考慮到兩個方面：一是基于企業(yè)目前的管理現(xiàn)狀，二是基于上市后改革發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。簡而言之，就是問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。

1.股份公司重大資產(chǎn)重組完成后，對于內(nèi)控體系整合的要求。公司層面內(nèi)控沿用了南紙股份內(nèi)容，業(yè)務(wù)層面則是以能源公司內(nèi)部控制手冊等相關(guān)制度運行，只能是權(quán)宜之計；從監(jiān)管角度，還是需要對股份公司的內(nèi)部控制體系進(jìn)行徹底整合建設(shè)和提升。

2.原先內(nèi)部控制體系隨著各職能部室變化產(chǎn)生的要求。例如，健康、安全、環(huán)保（HSE）管理辦法等制度在上一版能源公司內(nèi)控手冊中沒有放入，HSE部室人員到位后，逐漸構(gòu)建起專業(yè)的HSE管理體系，并對HSE工作進(jìn)行綜合管理、監(jiān)督，就需要在此次內(nèi)控體系中更新社會責(zé)任方面內(nèi)容，并滿足上市公司監(jiān)管要求。

3.工作過程中解決實際問題的需要。例如，這幾年如何確保工程采辦得到適當(dāng)?shù)膶徟赊k活動在依法合規(guī)的前提下兼顧高效經(jīng)濟，以滿足經(jīng)營活動的需要，而原有的設(shè)備采購流程（子公司）對于上下級采辦權(quán)限、合同變更等如何操作等未涉及到，原有的招投標(biāo)管理辦法更多是對國家相關(guān)法規(guī)的照搬，很難具體操作，造成下屬公司在采辦執(zhí)行過程的困惑。

（二）內(nèi)控體系提升思路

1.建立對風(fēng)險層次性的認(rèn)識。

大多數(shù)的內(nèi)部控制體現(xiàn)為一堆表格和簽字，圍繞操作性風(fēng)險，很多人抱怨內(nèi)部控制就是增加簽字，而要提升管理水平，就必須整合理清風(fēng)險點，了解管理中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。

2.風(fēng)險分類與分層管理相結(jié)合的理念。

在原有部門條塊分割的基礎(chǔ)上，再按風(fēng)險影響的涉及面縱向劃分為：戰(zhàn)略性風(fēng)險、戰(zhàn)術(shù)性風(fēng)險和操作性風(fēng)險三個層次。

3.根據(jù)風(fēng)險分類，將內(nèi)控做為管理過程的一部分，嵌入組織架構(gòu)之中。

根據(jù)不同的內(nèi)部控制目標(biāo)，理清控制風(fēng)險層次，制定相應(yīng)的內(nèi)部控制措施。

（三）提升的過程

秉承科學(xué)民主決策精神，進(jìn)行了大量調(diào)研、專題會議、測試工作，征求了各方意見。從草擬到發(fā)布，大致經(jīng)歷了以下階段：

1.宣傳準(zhǔn)備階段（2016年6月）。確定了內(nèi)控提升工作方案，隨后成立了實施工作小組。

2.內(nèi)控梳理階段（2016年7月-8月）。

組織培訓(xùn)。于7月中旬舉辦了內(nèi)控規(guī)范提升培訓(xùn)班，邀請了福建華興會計師事務(wù)所合伙人和本公司副總主講，公司在家領(lǐng)導(dǎo)、本部及下屬公司關(guān)鍵控制部室和崗位共45人參加了培訓(xùn)，為內(nèi)控提升打下良好基礎(chǔ)。

梳理制度流程、優(yōu)化流程、表單等。在7月底到各下屬公司訪談了解內(nèi)控修訂內(nèi)容的需求后，辦公室草擬了股份公司規(guī)章制度清單。

3.成果匯編階段（2016年9月-10月）。形成目錄初稿，補充完善核心制度，確定內(nèi)控手冊總體框架為控制流程在前，具體制度隨后。經(jīng)過幾易其稿，形成了新內(nèi)控手冊討論稿。之后召開了跨部室會議，對制度內(nèi)容與順序進(jìn)行討論。

4.征求意見階段（2016年11月-12月）。公司召開多次專題會議分批審議各部室的制度；辦公室收到各部室的反饋意見并陸續(xù)修訂了多個版本。

5.修改完善并由董事會通過（2017年1月-3月）。針對反饋意見中提出的一些突出問題，咨詢集團公司能源投資部及資金財務(wù)部等部室的意見，主動與相關(guān)部室及領(lǐng)導(dǎo)作了溝通，達(dá)成共識。公司董事會在3月份會議上審議通過，并請管理層就手冊細(xì)節(jié)問題繼續(xù)補充完善。

6.定稿階段（2017年4月-6月）。內(nèi)控手冊再次進(jìn)行了校對完善，并下發(fā)給部分下屬公司對征求意見，在5月底履行內(nèi)部審核程序后，形成了手冊最終稿并于2017年6月正式發(fā)布。

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