國有企業內部控制體系建設實踐探索

鄭清智 王坊坤

摘要：2012年福建省財政廳、省國資委發文推進企業內部控制體系建設，加強和規范我省企業公司治理結構，優化制度流程，提升企業經營管理水平和風險防范能力，確保國有資產保值增值。中閩能源股份有限公司于2012年列入省屬國有企業內部控制規范試點單位，開始啟動內部控制建設，初步建立了統一、規范和運行有效的內部控制體系。2015年資產重組上市后，繼以新起點、新平臺進行整合提升，進一步完善和優化內部控制流程，強化企業整體管理能力，將公司運行的每個流程、每個環節、每個崗位都置于受控之中。日前在福清澤岐風電場召開的省國資委所出資企業審計工作經驗交流會上，中閩能源公司將近年來內部控制工作與代表們做了分享，并得到省國資委領導的充分肯定。

關鍵詞：國有企業；內部控制；整合提升

本文以中閩能源公司為研究對象，以內部控制相關理論為研究基礎，采用理論闡述與案例分析相結合的方法，闡述了中閩能源“以風險為導向、以流程為紐帶”建設內控體系的實施成效，以及在重大資產重組上市后，以新起點、新平臺整合提升，實現黨委領導下的內部控制“三融三化”成果——制度與流程融合，促進決策程序化；流程與業務融合，促進內控流程化；業務與財務融合，促進考核定量化。

一、“以風險為導向、以流程為紐帶”建設內控體系

能源公司緊密關注《企業內部控制基本規范》及其配套指引在部分上市公司的試點情況，以列入福建省國資委、財政廳2012年省國有企業內部控制規范試點單位為契機，啟動全面風險管理理念下的內控體系建設，大體分為規劃啟動、準備實施、梳理對標、試點推廣、評價測試等五個階段。

（一）制定實施方案和時間表

1.建立健全組織機構，提供實施保障。公司制定內部控制規范實施方案和時間表，成立內部控制規范領導小組和工作組。

2.內控領導小組、工作組多次組織召開內控政策、企業內部控制規范及配套指引學習研討會；派員參加企業內部控制規范實施培訓。

（二）以風險為導向，開展風險識別評估等準備工作

1.識別行業及公司內部風險點，并對已識別的風險進行評級，同時與現有的控制活動進行匹配，評估相應風險點的控制水平。

（1）開展風險調查問卷工作。通過在公司本部及下屬公司開展管理層訪談、問卷調查，識別出關鍵業務控制風險點。

（2）確認哪些是不足的？哪些是沒有涵蓋的？

2.梳理流程，對風險排序。

（1）對風險進行排序及評估。對照內控指引，對現有規章制度和應新增規章制度進行分類，編制風險清單，識別設計缺陷與運行缺陷，并對缺陷性質進行分類，共查找出公司重要缺陷4項，一般缺陷50項。

（2）提交風險評估報告。在《內部控制規范工作規章制度修編責任表（分工）》中，指出缺陷性質及整改內容，指定了分管領導和主要負責人，以保證整改能及時完成。

（三）以流程為紐帶，進行內控梳理工作

首先，對標內控指引，完成典型內控流程圖，明確流程及控制點。對能源公司本部及典型子公司中閩（福清）風電有限公司的內部控制按照業務流程和部室職責，就控制環境和控制活動進行全面梳理，其中最重要的成果就是完成了《中閩能源內控流程完成稿》。

接著，對典型內控流程進行移植。將典型子公司福清風電公司的內部控制流程，結合其他子公司如平潭風電、連江風電等實際情況進行移植，在移植過程中進行進一步的修訂，完善整體內部控制流程，按照控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通、內部監督五大要素內容，編制了公司《內部控制手冊》，將內部控制流程手冊、評價體系及評價標準形成固化的文件予以執行。

最后，審閱現有制度并形成與公司內部控制手冊相匹配，并較為完善的制度保障體系。部分修編原有27項規章制度，并新增27項規章制度。

（四）采取分類試點、逐步推廣的方式

公司內控工作小組對照反饋建議，對規章制度和內部控制手冊進行修改完善，縮短了規章制度和內控手冊的定稿時間。

首先在公司本部及下屬的福清風電進行內控體系建設試點；在取得階段性成果后，根據“試點先行、逐步推廣，分類分步推進”的原則，發布內控手冊，在公司本部及下屬公司試運行，并每半月反饋運行測試中發現的問題及完善建議。公司內控工作小組對照反饋建議，對規章制度和內部控制手冊進行修改完善，縮短了規章制度和內控手冊的定稿時間。

二、新起點、新平臺，整合提升

（一）提升的背景

實施內控提升主要是考慮到兩個方面：一是基于企業目前的管理現狀，二是基于上市后改革發展的目標和任務。簡而言之，就是問題導向和目標導向。

1.股份公司重大資產重組完成后，對于內控體系整合的要求。公司層面內控沿用了南紙股份內容，業務層面則是以能源公司內部控制手冊等相關制度運行，只能是權宜之計；從監管角度，還是需要對股份公司的內部控制體系進行徹底整合建設和提升。

2.原先內部控制體系隨著各職能部室變化產生的要求。例如，健康、安全、環保（HSE）管理辦法等制度在上一版能源公司內控手冊中沒有放入，HSE部室人員到位后，逐漸構建起專業的HSE管理體系，并對HSE工作進行綜合管理、監督，就需要在此次內控體系中更新社會責任方面內容，并滿足上市公司監管要求。

3.工作過程中解決實際問題的需要。例如，這幾年如何確保工程采辦得到適當的審批，采辦活動在依法合規的前提下兼顧高效經濟，以滿足經營活動的需要，而原有的設備采購流程（子公司）對于上下級采辦權限、合同變更等如何操作等未涉及到，原有的招投標管理辦法更多是對國家相關法規的照搬，很難具體操作，造成下屬公司在采辦執行過程的困惑。

（二）內控體系提升思路

1.建立對風險層次性的認識。

大多數的內部控制體現為一堆表格和簽字，圍繞操作性風險，很多人抱怨內部控制就是增加簽字，而要提升管理水平，就必須整合理清風險點，了解管理中的突出問題和薄弱環節。

2.風險分類與分層管理相結合的理念。

在原有部門條塊分割的基礎上，再按風險影響的涉及面縱向劃分為：戰略性風險、戰術性風險和操作性風險三個層次。

3.根據風險分類，將內控做為管理過程的一部分，嵌入組織架構之中。

根據不同的內部控制目標，理清控制風險層次，制定相應的內部控制措施。

（三）提升的過程

秉承科學民主決策精神，進行了大量調研、專題會議、測試工作，征求了各方意見。從草擬到發布，大致經歷了以下階段：

1.宣傳準備階段（2016年6月）。確定了內控提升工作方案，隨后成立了實施工作小組。

2.內控梳理階段（2016年7月-8月）。

組織培訓。于7月中旬舉辦了內控規范提升培訓班，邀請了福建華興會計師事務所合伙人和本公司副總主講，公司在家領導、本部及下屬公司關鍵控制部室和崗位共45人參加了培訓，為內控提升打下良好基礎。

梳理制度流程、優化流程、表單等。在7月底到各下屬公司訪談了解內控修訂內容的需求后，辦公室草擬了股份公司規章制度清單。

3.成果匯編階段（2016年9月-10月）。形成目錄初稿，補充完善核心制度，確定內控手冊總體框架為控制流程在前，具體制度隨后。經過幾易其稿，形成了新內控手冊討論稿。之后召開了跨部室會議，對制度內容與順序進行討論。

4.征求意見階段（2016年11月-12月）。公司召開多次專題會議分批審議各部室的制度；辦公室收到各部室的反饋意見并陸續修訂了多個版本。

5.修改完善并由董事會通過（2017年1月-3月）。針對反饋意見中提出的一些突出問題，咨詢集團公司能源投資部及資金財務部等部室的意見，主動與相關部室及領導作了溝通，達成共識。公司董事會在3月份會議上審議通過，并請管理層就手冊細節問題繼續補充完善。

6.定稿階段（2017年4月-6月）。內控手冊再次進行了校對完善，并下發給部分下屬公司對征求意見，在5月底履行內部審核程序后，形成了手冊最終稿并于2017年6月正式發布。

參考文獻：

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[3]衛星云.淺析風險導向內部審計與內部控制評估的結合[J].西部財會，2010（09）.