新時代黨內政治生態治理的制度維度

【摘 要】治理好黨內政治生態是黨風廉政建設的風向標。新時代下黨內政治生態治理需要運用整體化、系統化的思維模式，多渠道、全方位優化黨內政治生態。而其中源頭的治理即制度治理，則是治理黨內政治生態的重中之重。把握制度治理中的科學性、系統性、協調性、執行性四個維度來實現政治生態的山清水秀。

【關鍵詞】新時代；黨內政治生態；從嚴治黨；制度維度

【中圖分類號】D26 【文獻標志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2018）02-0092-07

習近平在黨的十九大報告中莊嚴指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是一個重大的政治和理論判斷。意味著我國發展進入新的歷史方位、意味著需要確立新目標調整新戰略，也意味著新時代中國特色社會主義將面臨更多難題和挑戰。對黨內政治生態進行制度治理就是嚴峻挑戰之一。新時代下，治理黨內政治生態是對世情變化的必然回應、國情變化的現實思考、黨情變化的根本要求，也成為黨中央治國理政新理念新思想新戰略的重要內容。在新時代的引領下，我們有“逢山開路、遇水搭橋”的信心和勇氣，從嚴治黨、嚴懲腐敗的路上我們義無反顧，堅定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”。黨的十八屆六中全會就強調“堅定推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，集中整飭黨風，嚴厲懲治腐敗，凈化黨內政治生態”①，二者一柔一剛，需同向發力、同時發力。其中加強制度建黨，依靠制度管黨治黨，才能從根本上解決黨內政治生態治理中的常態化、長效性問題，把握制度治理中的科學性、系統性、協調性和執行性四個維度以實現政治生態的山清水秀。

一、科學性：制度治理黨內政治生態的基本依據

制度治理黨內政治生態離不開制度設計的科學性、有效性?？茖W性是制度治理黨內政治生態的基本依據。對于全面提升黨的思想聚合、組織嚴整、作風凈化、 反腐倡廉等內部治理能力，實現政黨運行的規范化、 科學化具有重要作用。②制度建設要確保黨內政治生態的科學性，就要做到理論指導是前提、把握尺度是關鍵、加強調研是保障，從而構建風清正氣的政治生態。

第一，理論指導是前提，確保制度治理黨內政治生態的科學性。黨歷來重視對黨內政治生態的治理，某種意義上說，一部中共黨史就是治理良好黨內政治生態的歷史，一部建黨學說就是探索治理黨內政治生態的理論。1926 年，中國共產黨頒布了第一個懲治貪污腐化的文件——《堅決清洗貪污腐化分子的通告》，開啟了黨制度治理黨內政治生態的序幕。在此后黨的自身建設中，把馬列基本原理同中國實際相結合，形成了具有中國特色的制度治理黨內政治生態的思想，為全面從嚴治黨、確保制度治理黨內政治生態的科學性提供了重要的理論指導。如毛澤東積極借鑒蘇聯的監察制度，先后寫了《反對自由主義》《改造我們的學習》《整頓黨的作風》等一系列理論著作，為黨風廉政建設奠定了理論基礎。鄧小平深刻總結了毛澤東防腐治腐的經驗，依靠民主和法制兩大利器進行廉潔的政治生態建設。江澤民繼承了鄧小平制度推進黨風廉政建設的思路，堅持德法并重的治理思路。他強調“法治以其權威性和強制手段規范社會成員的行為，德治以其說服力和勸導力提高社會成員的思想認識和道德覺悟?！雹龠M一步完善了治理理論。胡錦濤面對黨內存在的“四大危險”和“四大考驗”，以科學發展觀為指導，開展學習實踐科學發展觀活動和保持共產黨員先進性教育活動，制定了《中國共產黨紀律處分條例》 《中國共產黨黨內監督條例（ 試行） 》等黨內法規，通過開展黨內集中教育和健全黨內法制體系來保持黨的先進性和純潔性。隨著改革開放進入深水區，習近平著眼于新形勢、新任務，針對黨內政治生態治理面臨的困境，深入思考新時代下如何營造廉潔從政的黨內政治生態，并提出了治理黨內政治生態的一系列新理念新思想和新論述，全面凈化了治理方式和治理路徑，把黨內政治生態的制度治理推向了一個新的理論與實踐高度。理論是行動的指南，這些理論為黨制度治理黨內政治生態提供科學指導。

第二，把握尺度是關鍵，確保制度治理黨內政治生態的科學性。習近平曾說：“政治生態污濁，從政環境就惡劣；政治生態清明，從政環境就優良”。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，把嚴肅黨內政治生活、凈化黨內政治生態擺在了突出的位置上，大力整治了“四風”、嚴肅查處了領導干部的違法違紀問題，加強反腐的力度，黨內政治生態呈現了新氣象。古語言“過猶不及”，做任何事情我們都要強調一個尺度，都要有一個標準，對黨內政治生態的制度治理也需要有一把“標尺”，超越了標尺就意味著跨越了法律的紅線。新時代下，面對“四種考驗”“四種危險”，如何協調推進“四個全面”戰略布局，需要在治理黨內政治生態中構建尺度、把握尺度，確保制度治理的科學性。首先，構建法治的尺度。制度治理黨內政治生態必須堅持依法治國。法治信仰和法律權威的構建源自于人民真誠的擁護。改革開放以來，社會主義法治建設雖取得一定成效，但“人治思維”、“官本位”思想依然存在，破壞了政治生態的建設。要治理黨內政治生態就要構建法治的尺度，樹立法律權威，徹底根除權大于法的“人治”思想，鏟除“官本位”觀念，自覺遵守法律、敬畏法律、形成法律思維，帶動黨內政治生態的好轉。其次，構建制度尺度。要根治“權力任性”，就必須把權力關進制度的籠子，構建治理黨內政治生態的制度尺度。通過決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，解決好“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題，營造良好的政治生態。再次，把握規矩的尺度。黨內政治生態的惡化往往是從破壞規矩開始的。黨的各級干部只有遵守黨的紀律、按規矩辦事，不越線，才能管住手中的權力不踩雷?！鞍隧椧幎ā钡某雠_、一系列黨風廉政建設規章制度的嚴格執行、《中國共產黨廉潔自律準則》 《中國共產黨紀律處分條例》 《中國共產黨問責條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》的頒布，就是為營造良好的黨內政治生態立規矩。

第三，加強調研是保障，確保制度治理黨內政治生態的科學性。毛澤東曾反復強調調查研究的重要性，并提出了“沒有調查就沒有發言權”“不做正確的調查同樣沒有發言權”等著名論斷。調查研究也是馬列主義普遍真理與中國具體實踐相結合的重要環節。治理黨內政治生態的各種制度的出臺離不開充分的調研，只有經過實踐調研，才能確保制度治理黨內政治生態的科學性。過去5年間，習近平到基層考察調研50次、累計151天，走最崎嶇的山路，去最貧困的地方，傾聽民情民意，深入調查研究。①中央還專門組成巡視工作領導小組，創新巡視方式方法，完成了對中央和國家機關、?。▍^、市）的巡視全覆蓋，發現了一大批重要問題，對加強黨風建設、匡正黨內風氣、糾正腐敗問題、保持黨的先進性和純潔性起到了非常重要的作用，也為治理黨內政治生態的各種規章制度的出臺提供了第一手的調查數據。2014年12月13日，習近平到江蘇調研時強調：“要協調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨，推動改革開放和社會主義現代化建設邁上新臺階”。這是首次將“四個全面”并提，在“三個全面”的基礎上增加了一個全面從嚴治黨，標志著新一屆中央領導集體治國理政思路更加清晰。全面從嚴治黨，給優化從政環境、凈化黨內政治生態提供了強勁動力，同時也是確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心，是新常態下波瀾不驚、破浪前行的壓艙石?？梢钥闯觯窃诔浞终{研、深入研討的基礎上，各種規章制度得到修正、頒布，為全面凈化黨內政治生態提供基本指導，也確保了治理的科學性。

二、系統性：制度治理黨內政治生態的內生邏輯

系統性是制度治理黨內政治生態的內生邏輯。因為系統性是制度建設的內在要求，凈化黨內政治生態需要有完善的制度系統設計，我們需要從系統性角度來分析和治理黨內政治生態。制度治理黨內政治生態的各種制度設計和安排之間是彼此關聯的，形成非常緊密的邏輯關系，它具有整體性、層次性、動態性和完整性的特點，一個變動則牽動其他的治理環節。因此說“動其中一個點，整個網都動，使得其各個方面都不舒服，所以就不敢碰這個東西，只要碰了就使得各個方面行動起來都非常艱難，這才是真正的制度?！雹谝虼耍谥贫戎卫睃h內政治生態的過程中，要注重各種制度之間的關系，形成比較完善的制度治理體系，不能分裂和孤立他們彼此的聯系，否則就會陷入治理困境。制度治理黨內政治生態應形成較為完備的集黨內法規、權力制約和監督、科學規范的選人用人機制于一體的治理系統。

第一，以黨內法規制度體系為依托，形成完備的法規體系。習近平指出，把權力關進制度的籠子里，首先要建好籠子，建章立制就是建好制度的“籠子”。制度治理黨內政治生態需要以黨內法規制度為依托，以法治思維和銳意改革的精神推進黨內法規制度建設。這是因為黨內政治生態集中反映了黨內政治生活狀況、黨風和社會風氣。當前，在某些領域，干部作風不正、選人用人歪風盛行、權力濫用、黨群關系有待改善，對于黨內政治生態出現的這些現象，需要我們規范黨內法規制度，完善黨內法規體系。習近平在十九大報告中指出：“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系?！雹壑螄叵戎吸h，治黨務必從嚴。黨內法規是黨的十八大提出來的，充分表明了我黨從嚴治黨的決心。2012年12月4日，中央政治局審議通過了關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，通過立規矩開啟了黨的十八大以來中央完善黨內法規體系的序幕。緊接著，《中國共產黨黨內法規制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》的頒布，進一步推動黨內法規制度體系的完善。黨的十八屆四中全會審議通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，逐漸形成了配套的黨內法規制度體系。2015年，黨中央先后印發了修訂后的《中國共產黨巡視工作條例》 《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨廉潔自律準則》。2016年中央政治局審議通過《中國共產黨問責條例》，黨的十八屆六中全會審議通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》。黨內法規經過5年多的建設，目前已經形成科學的黨內法規制度體系。通過黨內法規制度體系的完善，形成系統性的治理黨內政治生態的制度體系。

第二，以法權為中心，形成權力制約和監督體系。對公權力缺乏必要的制約和監督是導致腐敗的最深刻的原因。黨的十八大以來，我們加大了反腐力度，反腐倡廉建設取得一定成效，表明黨的自我完善、自我凈化功能不斷提高，我們完全可以通過制度的完善來解決黨的建設中出現的各種問題。實踐也證明，營造良好的政治生態、防止公權力過大最有效的舉措就是要加強權力的制約和監督。首先，對“關鍵少數”進行制約監督。《中國共產黨黨內監督條例》第六條明確指出：黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部。①從這里可以看出，對“關鍵少數”的制約監督是營造良好政治生態的關鍵所在。習近平在十八屆中央紀委六次會議上更是直截了當地指出，抓住“關鍵少數”是破解監督的難題。這是因為“關鍵少數”處在權力的關鍵地位，肩負著重要的職責，他們的示范引領作用是其他普通黨員沒法比的。抓住了“關鍵少數”，將大大提升權力監督的力度。從近幾年查出的大案要案來看，領導干部的一言堂直接產生了對權力監督的盲區，主要領導干部的違法亂紀更容易產生催化作用，只有靠剛性的制度管住“關鍵少數”，才能使他們正確行使手中的權力。其次，科學配置權力的監督部門。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。②這充分表明要構建良好的政治生態除了完善黨內法規制度外，還需要科學配置各種權力、厘清各種權力的邊界、規范各種權力的職權范圍、公開權力的選舉過程。再次，改革權力監督體制。對權力的長期放任直接導致了監督不利、缺位和疲軟。治理黨內政治生態需要改革權力監督體制，通過人民監督體制來實現科學治理黨內政治生態。正如毛澤東所說：“只有讓人民起來監督政府，政府才不敢松懈?！雹?/p>

第三，以科學用人為基本遵循，形成嚴格規范的選人用人機制。改革選人用人制度，形成嚴格規范的選人用人機制，是制度治理黨內政治生態的源頭所在。習近平曾指出：用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風。選什么人就是風向標，就有什么樣的干部作風，乃至就有什么樣的黨風。④在對干部的選拔中，我們采取民主集中制的原則，但在一些地方對干部的選拔卻異化為“選”的少，而“拔”得多。這樣容易形成權力集團，導致權力的賜予者可以隨意掌控下級的政治生命，割裂了民主與集中的關系?！斑@是權力體系在權力來源上的自閉性所導致的必然結果。換句話說，權力體系的自閉性割斷了權力體系與社會環境——尤其是人民群眾——的生態關聯，造成了政治生態鏈環的斷裂，‘斷裂的必然后果，只能是權力腐敗”。⑤治理腐敗，凈化政治生態我們必須從源頭入手，以科學用人為基本遵循，形成嚴格規范的選人用人機制。首先，以民主為手段，改革選人用人制度。在對干部的選用中，民主是手段不是目的，只是科學選人用人的手段之一。因此，要充分發揚民主，在實踐中逐漸從任命制、委任制過渡到選舉政治，用民主治理的方式遏止用人腐敗的根源。其次，規范用人程序，形成有序的用人體系。選人用人要實現民主，就需要建立規范的用人程序，形成有序的用人體系。過程的陽光、透明公開、決定了結果的公平和公正；如果過程不科學，民主選舉將流于形式，甚至可能造成嚴重的賄選事件。①修訂后的《黨政干部選拔任用工作條例》明確規定了“動議”、“民主推薦”、“考察”、“討論決定”、“任職”五個環節，構成了干部選拔任用的基本流程。通過構建科學管用的選人用人機制來治理黨內政治生態。

三、協調性：制度治理黨內政治生態的良性互動

治理黨內政治生態是一個復雜的系統，不僅要加強內部生態的治理，同時還要注重外部生態制度的治理。這是因為“政治的外部宏觀生態系統直接決定、影響和制約著政治的行為和實踐”。②外部生態主要指經濟生態、政治文化生態、法律生態等，政治生態的治理要以其微觀自系統的激濁揚清與外部生態環境的更新優化，來達到內外生態系統的良性互動。③促進黨內政治生態制度治理與經濟生態、政治文化生態、法治生態治理的協調性，以實現彼此的良性互動。

第一，經濟生態治理與黨內政治生態的制度治理的良性互動。政治與經濟的相互關系決定了政治生態與經濟生態之間也是密不可分的，互相促進以實現良性互動。從已查出的腐敗案件來看，涉腐領域主要涉及微觀經濟領域，在土地出讓、房屋拆遷、城市建設、政府采購、行政審批、國企改制等諸多領域，公權力干預過多使得一部分領導干部管不住手中的權力，最后導致腐敗。如何充分發揮市場經濟的主體地位，防止公權力向經濟領域的廣泛滲透，是防止腐敗的有效舉措。公權力本質上體現的是一種公共意志的凝聚力，是保障人類社會和群體有序運轉的管理能力。如果不把權力關進制度的籠子，掌控權力的人就容易使權力變成脫韁的野馬。市場經濟是由市場機制配置資源的經濟，經濟自由需要各種力量，主要指政府、政黨等擁有公權力的組織，不能運用手中的權力過分干預經濟，不能用權力取代市場的作用。經濟生態治理就是充分發揮市場本身的作用。因此，要使黨內政治生態與經濟生態實現良性互動，就必須斬斷公權力向經濟領域的滲透的渠道，讓市場在資源配置中發揮決定性作用，讓市場來決定供求、決定價格、決定走向，減少權力尋租空間，鏟除權力腐敗的經濟土壤和條件。

第二，黨內政治文化生態治理與黨內政治生態的制度治理的良性互動。十九大報告中指出：“嚴肅黨內政治生活，嚴明黨的紀律，強化黨內監督，發展積極健康的黨內政治文化，全面凈化黨內政治生態?！雹苋鎻膰乐吸h，不僅需要制度治黨，也離不開黨內政治文化的治理。政治文化，就是一個國家中的階級、團體和個人，在長期的社會歷史文化傳統的影響下形成的某種特定的政治價值觀念、政治心理和政治行為模式，它主要包括政治主體對政治體系、政治活動過程、政治產品等各種政治現象，以及自身在政治體系和政治活動中所處的地位和作用的一種態度和價值傾向。⑤黨內政治文化建設倡導和弘揚的是建立光明坦蕩、公道正派、實事求是、艱苦奮斗、清正廉潔的價值觀，是堅持黨的性質和宗旨、貫徹黨章和黨規、加強和規范黨內政治生態的文化基礎。因此，我們必須重視黨內政治文化的建設，從精神層面上不斷夯實良好黨內政治生態的土壤。堅定理想信念、吸取中國傳統文化中的誠意正心、修齊治平的思想，弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神。因為良好的黨內政治文化有利于保持黨員的先進性，增強黨員對黨的認同和忠誠，增進人民群眾對黨的信任，從而使黨的形象不斷提升，最終實現與黨內政治生態的良性互動。

第三，法治生態治理與黨內政治生態的制度治理的良性互動。新時代下全面從嚴治黨的過程實際上就是黨領導中國特色社會主義法治建設并運用法治思維進行國家治理的過程。因此，黨內政治生態與法治生態之間是良性互動的。黨內政治生態集中體現了黨風、政風和社會風氣，建黨九十余年來，黨不斷豐富建黨學說，從制度建黨到制度治黨，黨的自身建設不斷完善，這都得益于制度的完善，從而不斷優化了黨內政治生態。黨的十八大以來，針對國內外形勢的發展以及黨風建設中出現的問題，習近平把如何應對“四大考驗”、如何化解“四大危險”作為新時代治國理政需要重點攻克的難題，在這樣的時代背景下提出全面從嚴治黨意義十分重大。另外，依法治國也是現代社會的必然過程，依法治國首先是依憲治國，十九屆二中全會審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，重視憲法在治國理政中的重要地位和作用，也是黨通過治理黨內政治生態加強自身建設、鞏固執政地位一直秉承的價值追求。從這個意義上說，黨內政治生態的治理有賴于良好法治社會的構建。因此，全面從嚴治黨必須走法治的道路，全面依法治國也是中國共產黨長久執政的根本要求。

四、執行性：制度治理黨內政治生態的有力保障

習近平強調“形成風清氣正的政治生態，是旗幟鮮明講政治、堅決維護黨中央權威和集中統一領導的政治要求，是持之以恒正風肅紀、推動全面從嚴治黨向縱深發展的迫切需要，是鍛造優良黨風政風、確保改革發展目標順利實現的重要保障?！雹僦贫鹊纳υ谟趫绦?，再好的制度不執行就是“紙老虎”、“稻草人”。貫徹執行黨內政治生態治理的各項措施，決不能嘴上說說、紙上寫寫、墻上掛掛。要形成黨內政治生態的風清正氣，就要加強制度的執行性，以確保黨內政治生態有效治理。

第一，努力發揮“人的因素”，確保制度執行的有效性。制度是人制定出來的，制度執行的好壞，人是第一要素。如果執行者缺乏責任心，就算工作部署下去，落實起來也會出現“浮”“散”“虛”等現象，拖拖拉拉，無所作為，缺乏有效性。因此，要加強黨員的宣傳教育，培養他們的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，明確主體責任，健全問責制，特別是各級領導干部要帶頭執行《準則》 《條例》，把好用權的“方向盤”，系好廉潔的“安全帶”，激濁揚清，扶正祛邪，自覺為營造風清氣正的政治生態履職盡責、作出貢獻。我們說制度優越性的發揮要靠人，制度缺陷的彌補同樣也要靠人?！叭说囊蛩亍笔冀K在制度運行中起能動性、決定性作用。因此，作為制度的制定者和執行者，人總是要根據新形勢、新任務的需要，針對一些容易出現問題的環節和工作、生活、學習中的漏洞，去查漏補缺，不斷健全制度、完善制度。黨內政治生態的治理需要隨時做好發現問題、解決問題的準備，制度的執行者只有時刻準備著，才能真正提高制度的執行力，營造風清正氣的政治生態。

第二，嚴格按照《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，確保制度執行的實效性。制度一旦制定出來就需要嚴格按照標準一以貫之地執行下去。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》可謂是為確保制度執行力注入了一針強心劑，全面總結了黨開展嚴肅認真的黨內政治生活的歷史經驗，特別是總結了黨的十八大以來的新鮮經驗，在分析黨內政治生活現狀的基礎上，對新時代下如何加強和規范黨內政治生活提出了明確要求，確保黨員的先進性和純潔性。開展嚴肅認真的黨內生活，一直是黨的優良傳統。從建黨一開始我們就始終如一地強調思想建黨、加強制度建黨。黨的一大和二大的綱領中都對黨內政治生活有明確的規定；三灣改編最先強調在軍隊建設中加強黨內政治生活的重要性；古田會議從加強黨的思想建設入手，開啟了嚴格黨內政治生活的重要歷程；遵義會議結束了“左”傾教條主義在黨內的統治，確立了毛澤東在黨和紅軍中的實際領導地位，為嚴肅黨內政治生活指明了方向；延安整風更是提出了批評和自我批評的黨內政治生活方式，為嚴肅黨內政治生活提供了基本指導方針；黨的七大第一次規定了黨員的權利與義務，概括和提煉了黨的三大作風，初步形成了黨所特有的黨內政治生活的基本規范。歷史和事實證明，黨要管黨必須從黨內政治生活管起，從嚴治黨必須從黨內政治生活嚴起。因此，我們要發揚黨的優良傳統，不能讓制度的執行變成走過場、做樣子。要治理好黨內政治生態，在制度建設上就要加強執行力。

第三，提高自我凈化能力，加強制度執行的力度。要提高自我凈化能力，首先就要經常開展嚴肅的批評與自我批評。治理黨內政治生態的制度執行得好，黨員與黨員之間就需要經常展開批評與自我批評，只有經常紅臉出汗、咬耳扯袖，才能確保黨內政治生態的山清水秀。如在民主生活中，要經常開展批評與自我批評，讓黨的優良作風成為黨員干部的一種擔當和責任。要做到“敢”批評，敢于揭短亮丑，敢于自我解剖，敢于解剖別人，敢于同錯誤和消極現象作斗爭；要做到“真”批評，動真碰硬、觸及問題、觸動靈魂，洗滌思想、去除污垢；要做到“嚴”批評，堅持原則，嚴肅紀律，嚴格要求，嚴于律己。①各級黨員領導干部要嚴格執行民主生活會制度，用好批評和自我批評的銳利武器，不斷增強發現和解決自身問題的能力。其次，要建立健全治理制度執行的各級監督機制。通過日常督察、定期督查、專項檢查和群眾督查等措施，逐漸加強制度的執行力。通過建立制度執行的問責機制，把制度執行情況納入到黨風廉政建設的責任制檢查考核和領導干部述職考核內容之中，使考核目標逐步量化，確保制度的有效運行。

（何妍，博士，湘潭大學馬克思主義學院副教授、碩士生導師）