城市管理行政執法問題探究

張倩

【摘 要】隨著我國經濟社會的發展以及城市現代化水平的提高，人們對生活居住環境的質量要求越來越高，不僅體現在衛生條件上，還體現在城市治理和維護上，城市管理的重要性越來越得到重視。此文重點分析了目前城市管理行政執法存在的弊端，提出一些具有可行性的對策與方案，以期能夠解決當下執法突出問題，提高執法水平，提升執法效率。

【關鍵詞】城市管理；行政執法；問題；策略

城市的建設事業迅猛發展，也給城市的建設管理帶來了許多新的問題。城市容積的迅速擴大，人口的積聚增加，亂搭亂建、亂堆亂倒、亂擺攤設點等，嚴重影響城市的市容市貌；各種毀壞、破壞公用設施，嚴重損壞了城市形象，破壞了公共資源，為更好地維護城市形象，加強城市管理，許多地方政府陸續組建了城市管理綜合執法隊伍。然而我國城市管理在實際行政執法中還遇到很多問題，比如：面對執法過程有些權力邊界不明顯、職能不明了，缺乏執法程序、執法不當，執法力度不夠，執法單位多而雜、毫無效率等問題，不僅降低了城市管理綜合執法的嚴肅性，也降低了群眾對政府和有關部門的信任感。

為了規范城市管理執法活動，《城市管理執法辦法》于2017年3月30日正式出臺，自2017年5月1日起實施，對城市管理執法提出了新的要求及規定。面對部分執法人員粗暴執法，不理清狀況就強行處置，缺少理性的方式方法，責權不分等膨脹心理，需加強對城管隊員的培訓。為力求保證社會的公平提升行政執法效率，需控制其執法權利范圍，切斷其利用權力達到牟利的目的；行政管理和行政處罰權必須分開行駛，讓兩者相互制約相互監督，讓執法更加合理化和公正化。

一、城市管理行政執法過程中存在的問題

（一）權力界限模糊、職能不明確

上世界90年代，我國開展相對集中行政處罰權試點工作以來，雖然過去20余年，法效率雖有所提高，各部門職權交叉引起的弊端也相應減少。但現今，針對城市管理綜合執法行為仍有待商榷，一些實際問題還是讓城市管理面工作無法順利開展，例如：執法過程中面對無理取鬧的商販，采用什么樣的執法手段、執法人員以什么身份、要做好怎樣的安全保護等。由于這些問題沒有得到法律的支持和保障，在執法過程中，行使相關的行政處罰權難以得到有效的執行。這種蠻橫無理的商販要么要么采取極端的方法加以解決，但這樣勢必會引發矛盾沖突。要么執法機關退讓妥協，這樣不但嚴重影響了政府的形象和執法人員的積極性還損害了法律的尊嚴。

經過多年的探索與磨合，現在多部門合并成城市管理綜合執法部門，這是一個跨部門專門設立的一個城市管理領域中行政處罰權的機關。以前，在工作中每個行政部門經常各自為政，行政管理權和行政處罰權分開后，遇到難題不能及時的解決，相關部門相互扯皮，導致了一系列隱患的發生。例如車輛亂停亂放、馬路上隨便擺攤設點、流動攤點增多等，使原本狹窄的道路變得更加擁擠，整個城市或街道看上去雜亂無序，嚴重影響了市容市貌。交警、工商、城管的管理范圍有重疊，它們之間沒有很好的做好協調工作，管理看上去一片混亂。

（二）執法程序不規范、規定不嚴

程序指的是執法行為需要按照執法條文規定的方式、步驟以及過程來進行實施，其具備兩大特點，多樣性和法定性。最主要的目的是讓執法行為符合要求，盡量避免矛盾沖突。如在執法過程中盡量保持冷靜理性控制情緒，不做過激舉動而使相關人等合法權益受到損害。盡量根據條文程序共同實現公正提高效率為目的。這樣提升效率也維護了有關人員的合法權益。然而，我國現在為止并沒有行之有效的行政類法典，有些法規中的程序設計內容過于概括。例如一些規定了扣押、強制拆除等行政強制措施，卻沒有規定明確時限、告知等程序內容，這些模棱兩可勢必導致執法主體濫用權力或程序違法而敗訴。城管單位在城市的行政管理工作中并沒有強制執行的權利，遇到問題只能交給法院，由法院申請強制執行。小的案件如區區幾十元、幾百元的案件，城市管理的執法人員不會跑去法院申請強制執行，一般都自行消化。

（三）執法手段單一，措施不到位

當在執法過程中遭遇頑抗者，需要申請法院強制執行。可是一般的申請法院執行都是重大案件才采用。法院執行的程序復雜、運行成本高，小案件大多是和稀泥不了了之。相比發達國家，我國的執法形式較為單一。現在提倡數字化管理，這種智能化城管結構還沒有普及，我們仍在使用傳統的管理。城管執法的處理辦法常常以勸說為主，對程度較輕的違法現象，口頭教育了事。上述兩者看似是城管執法范圍，是一種柔性管理。野蠻執法、暴力抗法現象的發生雖然表面上阻止了城管正常執法，但是城管執法人員和行政人員依然被視為是一個相對較為對立的領域。另外，傳統的執法方式均是以城管人員為主導，并帶有不同程度的強制性，這是在默許的思維中把城管和行政人員樹立在了兩個相對比較對立的領域，于是“反抗思維”隨之產生，這也成為了暴力抗法行為發生的重大制度性誘因[1]。

二、提高城市管理行政執法水平的策略

城管執法體制改革解決了長期以來我國城市管理執法系統在國家層面沒有主管部門的問題。但在地方層面，城市管理執法體制仍存在弊端，特別是城管執法機構和隊伍建設方面存在不少問題。相關研究人員對北京、天津、河北、山東等10多個省（自治區、直轄市）進行了調研，對有關問題進行了分析，在此基礎上提出了加快推進地方城管執法機構改革、加強城管執法隊伍建設的措施建議。為了規范城市管理執法活動，提高執法和服務水平，維護城市管理秩序進行改革創新，來達到體質的優化，行為的規范，效能的增強。加強對城管隊員的培訓，提高城管隊員綜合素質，督促城管人員在執法過程中按章行駛權力，文明執法，面對不聽勸阻態度惡劣的執法對象，盡量維護城管人員應有的形象不和執法對象發生肢體沖突[2]。

（一）完善相關法規法制

以南京為例，南京市城市管理局是人民政府的職能部門，貫徹執行國家和省、市有關城市管理和城市管理行政執法的方針、政策和法律、法規、規章。起草相關地方性法規、規章和政策，經批準后組織實施。根據《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于印發〈南京市人民政府機構改革方案〉的通知》（蘇委〔2010〕63號）和《中共南京市委南京市人民政府關于南京市人民政府機構改革的實施意見》（寧委〔2010〕43號），設立市城市管理局，掛市城市管理行政執法局牌子，為市政府工作部門，承擔城市綜合管理的責任。目前南京城管執法措施有告知、教育、整改、罰款、申請法院強行執行、恢復原狀、強拆等七種方式。

（二）加強部門協同配合

1、設立城市管理委員會

各級城市政府可在城市管理執法機構之外，成立非常設的議事協調機構——城市管理委員會由市政府負責人擔任領導，有關職能部門負責人擔任委員。各級城市管理委員會接受本級黨委、政府的直接領導，城市管理委員會下設辦公室，與同級城管執法機構合署辦公。城市管理委員會的主要職責是，加強本級城管執法機構與其他職能部門（如規劃、建設）的工作銜接和協調聯動，從源頭上解決相關部門與城管執法機構之間職責不明、配合不好、保障不力的問題，形成運作高效、配合密切的城管執法聯動機制[3]。

2、多部門聯合協作

推進城管執法與公、檢、法等部門的聯動協作。具體措施包括：實行城管部門和公安機關領導交叉任職；公安部門在同級城管執法部門派駐機構，副省級市、省會城市和計劃單列市的城管部門可設立公安支隊，地級市城管部門可設立公安大隊，縣級市城管部門設立公安中隊；協調建立城管執法與公、檢、法機構聯勤聯動機制。

（三）加強執法隊伍規范化管理

1、提高執法隊伍整體素質

一方面要適當提高城管執法人員配備比例。考慮到城管執法涉及的業務范圍的廣泛性和復雜性，要在依法精簡執法事項的同時，適當提高城管執法人員配備比例。參照公安系統每萬人口的警力配備比例，城管執法人員可按占城市常住人口的萬分之六左右的比例配備。另一方面可以要提高執法隊伍的綜合素質，通過參與培訓、現場示范執法教學等學習，不斷改善自身執法措施，提升執法效率。

2、解決執法隊伍身份問題

要統籌解決執法人員的編制和身份問題，可通過招錄、調入、接收安置軍轉干部等途徑增加新的執法人員，嚴把入口關，保證人員素質。要明確新增執法人員必須是行政編制。同時，把符合條件的參公編制人員、事業編制人員轉為行政編制，逐步減少協管人員數量，推進城管執法隊伍規范化建設。

3、提高執法人員福利待遇

要由財政經費全額保障執法人員的薪酬福利，可考慮將一線城管執法人員納入特崗類別，享受特殊崗位津貼。對于履行城管執法職責所必需的協管人員，要按當地其他行業類似人員的薪酬水平簽訂聘用合同，由財政經費支付其薪酬和“五險一金”。可參照公、檢、法等部門的標準，合理確定城管執法機構執法執勤用車配備定額，建議按照每人一座的標準配備執法車輛。同時要按照實有城管執法人員數量和國家有關標準配備辦公用房及設備，改善辦公環境[4]。

4、完善監督考核機制

盡快研究制定城管執法工作規范，形成科學、明晰的城管執法工作流程和工作標準；實行執法人員持證上崗制度，明確規定城管執法必須配備和全程使用執法記錄儀，不使用記錄儀則不得執法，全面推進執法公開；強化對執法人員的考核和問責，把亮證執法、公正執法、文明執法作為評分標準，把考核結果與薪酬待遇、身份轉變、職務晉升掛鉤，實行違法執法一票否決制，全方位加強對城管執法人員的制約監督。

三、總結

城市管理行政執法是事關我國城市發展、社會和諧的一個重要問題，也是社會關注的焦點問題。為了響應落實好中共中央、國務院對深化城管執法體制改革、提高城管執法水平，學習37號文件精神，加強城市管理執法工作，需要多部門共同努力，對照問題采取相應措施找準對策，讓城市管理行政執法更加合理化、公正化、透明化、有效化。

【參考文獻】

[1]馬懷德.城市管理執法體制問題與改革重點[J].行政管理改革. 2016（05）.

[2] 張懿. 淺談城管行政執法中的法律問題及其建議[J].法制博覽. 2016（35）.

[3] 陳俊.我國城市管理綜合行政執法問題與對策[J].遼寧行政學院學報. 2015（02）.

[4]李玉焯.城市管理執法中存在的問題與對策研究[J].現代經濟信息. 2016（17）.