對于環境公益訴訟發展中實踐問題的認識與反思

于萌

摘要：隨著改革開放的不斷推進，環境保護日漸成為國家治理的難題之一。利用司法手段解決環境問題，也成為新一屆國家領導入的基本倡導。而環境公益訴訟實踐作為環境司法的具體措施就背負了國家治理的專項重任。本文中，筆者首先對環境公益訴訟的發展歷程進行論述；隨后，筆者通過對福建南平采礦毀林生態破壞案著手，對其所帶來的社會意義與借鑒意義進行分析；最后，筆者對于環境公益訴訟在實踐過程中所產生的問題進行探析并提出相應建議。

關鍵詞：環境公益訴訟；發展歷程；典型案例；訴訟主體

1 環境公益訴訟的發展歷程

縱觀我國環境公益訴訟制度的發展，主要經歷了理論研究、個案探索、立法推動與全國推廣四個階段。

1.1 理論研究階段：2007年之前

2007年之前，環境法學界對環境公益訴訟制度已有研究，其制度的構建主要借鑒于美國公民訴訟制度。隨后，地方開始逐步進行環境公益訴訟個案的實踐。1995年至2007年，環境公益訴訟的個案平均每年不到2起，其中以海洋漁業相關部門為原告提起的海洋溢油污染損害賠償訴訟為主。

1.2 個案探索階段：2008年-2012年

2008年至2012年間，中華環保聯合會、“自然之友”、貴陽公眾環境教育中心等環保組織開始逐步進行公益訴訟個案實踐的探索。公益訴訟個案的數量也由2008的5件不斷增長至2012年的14件。這些實踐成為環境公益訴訟制度如何在法律上進行構建的案例依據。在之后《民事訴訟法》《環境保護法》修改過程中，環境公益訴訟主體資格成為爭論焦點。“自然之友”所提起的第一個公益訴訟案件——曲靖案成為較為典型的案例，說明環境公益訴訟的原告應為更廣泛的環保組織，而不應對其主體資格進行過于嚴苛的限制。

1.3 全國立法階段：2012年-2014年

1.3.1 《民事訴訟法》中的相關立法

2012年，《民事訴訟法》修改時，“民事公益訴訟制度如何規定”成為討論焦點。修改草案將有權提起公益訴訟的主體界定為“法律規定的機關、有關社會團體”。但考慮到不同規定中對社會團體范圍的不同認識，法律委員會建議將這一條中的“有關社會團體”修改為“有關組織”。至于具體哪些組織可以提起公益訴訟，可以在制訂相關法律時作出進一步明確規定，還可以在司法實踐中逐步探索。

1.3.2 《環境保護法》中的相關立法

2012年至2014年，《環境保護法》修正案歷經全國人大常委會四次審議通過。此次修法，對我國環境法治的推進具有重大意義。

2013年6月26日，《環境保護法》修訂草案二審稿中規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”此項規定引發社會激烈爭議。2013年10月，該法進行修訂草案三審，其中對于環境公益訴訟制度作出如下修改：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。

可以說，在環境公益訴訟制度的整個立法過程中，始終貫穿著“收緊”和“放開”兩種截然相反的聲音。在環境公益訴訟立法之前，司法實踐在探索的過程中一直對環境公益訴訟的主體資格持“放開”的態度，環境公益訴訟的原告除了環保組織、檢察院，甚至還有個人。

2014年4月，《環境保護法》四審通過，環境公益訴訟條款相較于環保法二審稿和三審稿放寬了環境公益訴訟的主體資格。

1.4 公益訴訟個案實踐全國推動階段：2014年底至今

《新環保法》于2015年1月1日正式生效實施，意味著環境公益訴訟個案可以依法在全國開展。據“自然之友”環保公益組織統計：2015年，全國有9家環保組織提起的37起環境公益訴訟個案獲法院受理；2016年，全國有14家環保組織提起的59起環境公益訴訟個案獲法院受理。無論從參與的環保組織到個案數量，2016年均比上一年有較大幅度提升。隨之，全國人民代表大會常務委員會于2015年7月授權檢察機關在試點地區探索環境公益訴訟實踐。

為應對我國環境治理的危機，環境公益訴訟制度從理論到實踐，從民間公益行動到官方話語表達，從地方司法創新到國家立法回應，終于成為新時代中國特色社會主義的環境治理的新手段。自2012年民事訴訟法修改時起首次從立法規范層面規定公益訴訟制度，到環境保護法的環境公益訴訟條文，再到2017年行政訴訟法與民事訴訟法中全面確立以檢察院為主體的公益訴訟制度。至此，我國形成具有中國特色的公益訴訟制度。

2 典型案例分析福建南平采礦毀林生態破壞案

2.1 基本案情

2015年1月1日，福建省南平市中級人民法院（以下簡稱“南平中院”）正式受理了由“自然之友”、福建省綠家園環境友好中心（以下簡稱福建綠家園）訴謝某等四人的生態破壞環境公益訴訟案。謝某等四人在未經采礦權審批管理機關審批、未依法取得占用林地許可證的情況下，從山頂剝山皮、開采礦石并將產生的棄石往山下傾倒，造成林地原有植被嚴重毀壞。2015年10月，南平中院開庭宣判：四名被告在判決生效之日起五個月內恢復被破壞的28.33畝林地功能，在該林地上補種林木并撫育管護三年，如不能在指定期限內恢復林地植被，則共同賠償生態環境修復費用110.19萬元；共同賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失127萬元，用于原地生態修復或異地公共生態修復；共同支付原告“自然之友”和福建綠家園支出的評估費、律師費等16.5萬余元。一審宣判后，被告謝某等提起上訴。福建省高級人民法院二審駁回上訴，維持原判。

2.2 借鑒意義

該案是新環保法實施后，全國首例環境民事公益訴訟案。該案的借鑒意義在于：第一，該制度確定了環保組織可以異地起訴，如在北京的環保組織“自然之友”可以在全國各地起訴；第二，規定了原告的辦案成本由被告承擔；第三，規定了如何對遭受破壞的環境進行賠償，即利用經濟學知識，計算生態環境的功能損失。法院通過判決從實務上支持了“服務功能損失”的賠償請求，賠償的時間跨度始于環境遭受破壞，終于恢復完畢。

3 環境公益訴訟實踐問題的反思

3.1 訴訟主體的界定過于嚴苛——將主體范圍擴大至公民

根據《環境法》第五十八條對環境公益訴訟主體進行了界定。在我看來，此條所規定的“社會組織”過于嚴苛，將主體范圍擴大至公民是可以考慮的。

是否將主體范圍擴大至公民一直是一個備受爭議的問題。很多學者認為此做法不可取，主要原因有三：第一，公民的環境權益救濟并非只能通過環境公益訴訟來實現；第二，公民自身的私權屬性與所謂“公益”的內在價值難以統一；第三，公民作為一個龐大的群體，若作為主體存在難以管制，容易出現“濫訴”現象。

但事實上，此前已經出現以個人名義進行環境公益訴訟的例子。以“蔡長海訴貴州省清鎮市屋面防水膠廠”案為例，原告以個人名義訴被告排污致使兩條河流化學物質超標，法院最終判決被告環境污染罪成立。此案的亮點在于，這是我國首例公民因環境公共利益而提起的訴訟，為以后相似案例的司法實踐提供了范例。

由以上案例作為支撐，我認為可以將主體范圍擴大至公民。首先，環境公益訴訟的確非公民的環境權益救濟的唯一途徑，但這并不意味著我們就由此否定此種渠道的存在。其次，在我看來，環境公益訴訟中的“公益”兩字，并非作為主體資格的限制，而是對于被告行為影響范圍的限制，即如果被告行為已經造成公共環境的破壞，造成公民們環境權益的損害，那么它就應該受到法律的規制。最后，公民作為一個龐大的群體，如何避免“濫訴”現象的確是一個較為頭疼的問題。但是，問題難不代表沒有解決方法，我認為我們可以借鑒公司法中“信用等級制度”，在大數據的時代背景下，根據每一位公民的日常表現，分別賦予其不同的信用等級。我們可以僅允許信用等級高的公民作為訴訟主體提起環境公益訴訟，從而對公民的主體資格進行規制，防止“濫訴”情況的出現。

3.2 立法的脫節——法院充分發揮居中裁判職能

在2012年民訴法有關環境公益訴訟的立法中，因未提前做好立法前后制度實施條件與風險的評估工作，從而導致立法后的條款無法有效實施，使環境公益訴訟在司法實踐中的倒退。2014年，有關《環境保護法》中“5年以上無違法記錄的社會組織”可作為原告提起訴訟的規定，在實際問題中，如何認定“5年”成為一大難題。

以2015年“中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（簡稱“綠發會”）訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染公益訴訟案”為例，“綠發會”若想證明自己“從事環境保護公益活動已滿5年”，就先要證明自己的宗旨是符合“公益”的標準。但其實想要證明“符合公益”這一點就非常復雜。在此案中，法院通過列舉、釋明和比較該組織章程以及《生物多樣性公約》《環境保護法》后，認定該組織符合"5年標準”的。

類似這樣的案例，導致2015年大多民間環保組織對提起環境保護公益訴訟畏首畏尾、望而卻步。由于立法者罔顧社會現實國情，而致使主觀設計的條文與客觀現實之間出現難以調和的矛盾與脫節。而通過上面的案例，我們也可以看出法院的居中裁判功能是非常重要的，它可以在一定程度上彌補法律的不完善。

法院應如何充分發揮居中裁判功能，也是最新司法解釋關注的問題。根據《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規定，法院職責包括：一是行使釋明權，原告在起訴過程中，其訴求如果缺少要求“被告停止侵害”“恢復原狀”等，法院可依職責向其釋明。以之前的“中華環保聯合會訴貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染案”為例，原告未提出損害賠償請求，僅提出停止侵害請求，由于此案發生在2003年，當時的環境公益訴訟研究還比較薄弱，法院并沒有行使釋明權，僅對被告作出停止侵害的判決。二是依職權調查收集證據和委托鑒定。對于案件審理過程中所需的證據，法院認為有必要的，應當調查收集。此外，對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，法院還可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。三是審判規則日益完善，案件處理過程中對當事人的處分權進行適度限制。四是多部門合作，主動移送執行，現階段最高人民檢察院、公安部和環保部實行信息共享，初步形成了多部門共治的局面。

相對于環境公益訴訟的表達，實踐的公益訴訟也許更有意義。作為構建及實踐制度最為重要一環的人民法院，“通過對具體案件的裁決來“應用”法律”，創造性地用自己的法律產品即裁判參與環境治理，對于評估公益訴訟制度的社會意義具有特別價值。

正如布迪厄所言，“如果我們想理解法律的社會意義，那就不能忽略司法場域這一社會世界，因為正是在這一世界中，司法的權威才由以產生并得以行使。”

參考文獻

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