“三線一單”制度的法律解讀

摘 要：根據環保部印發《“十三五”環境影響評價改革制度實施方案》，環保部于2017年12月25日編制了“三線一單”試行方案。“三線一單”是推動生態環境保護管理系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的重要制度方案，是為了實施環境在空間和總量上的優化，輔之以負面準入清單，嚴格禁止污染物在重點保護地的準入。制度從大氣、水、土壤三大方向入手，劃分重點保護的生態保護區域和一般區域，通過加強統籌銜接、強化空間管控、突出差別準入、實施動態更新、堅持因地制宜等五項基本原則，優化空間布局、調整產業結構、控制發展規模、保障生態功能，進而加強生態環境保護，落實綠色發展

一、解讀“三線一單”

概念是思維起始之點，對“三線一單”這一新制度的認知，也須概念先行。“三線一單”主要包含三部分，生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線以及環境準入負面清單。生態保護紅線指基于“只能增加，不能減少”的管控要求，強制性保護的具有特殊生態功能的區域；環境質量底線是指基于“只能更好，不能變壞”的管控要求，通過科學評估水、大氣、土壤環境質量改善潛力，結合特定的區域對污染物排放總量做出限值的環境管控；資源利用上線是指基于“只能增值，不能貶值”的管控要求，通過對資源自然開發利用的效率和自然資源資產負債表的結合，對特定區域資源開發利用的強度、總量等上線做出的環境管控要求；環境準入負面清單是指基于生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的環境管控要求，結合具體的環境管控單元，對污染排放、資源的開發利用等行為做出禁止或限制的環境準入情形。作為“十三五”環評改革的主線，其目的在于協調發展與生態承載底線的關系，就目前長江流域及各地的實踐情況而言，取得了顯著效果。

二、“三線一單”的法律分析

“三線一單”作為一個技術性極強的方案，雖然規定包含水、大氣、土壤和自然資源重點管護區四大板塊，但其本質是一種行政強制，應當制定區域準入條例明確規定允許、限制、禁止的準入清單和開發強度，禁止有損保護對象及生態環境和資源的活動和行為，區域內已有工業企業的，應根據環境影響程度，明確退出機制。因此，當突破了生態保護紅線、資源利用上線、環境質量底線的環境管控要求，進入負面清單的污染企業，為保障公民有生活在良好環境下的權力，依法做出法律制裁的行政行為。

三、“三線一單”的制度運行及完善

（一）“三線”的劃定標準

首先，作為和環評銜接的制度手段之一，因為制度本身具體標準的模糊性和范圍的廣闊性，加之污染企業不愿意甚至不想環評，但這一制度又作為新生企業的評判標準，生態保護紅線、資源利用上線、環境質量底線的不確定性，容易造成環境主管部門的行政不作為；再者，制度要求綜合生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線的環境管控區域，通過與行政邊界的銜接，劃定分區分類的環境管控單元，各地方在不愿意犧牲眼前地方經濟利益的情況下，無法達到信息的有效銜接。以水環境為例，在確認水環境分區后，只能實現最小一級行政單位細化水環境管控單元，達到特定區域或者流域的水環境質量改善目標，進而致使“搭便車”的現象叢生。

（二）環境保護的公眾參與

1.公眾的環境知情權

2014年修訂的《環境保護法》第53條第一款規定：公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。此外，該條第2款還相應規定：各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息，完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。

2.公眾的環境違法舉報權

同樣于2014年修訂的《環境保護法》第57條規定：公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有污染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向上級機關或者監察機關舉報。

（三）企業職能的完善

1.污染物信息主動公開

由于企業大部分不愿意主動進行環境影響評價，使得一旦有污染消息的傳出，企業無論合法排污與否，都成為眾矢之的。借鑒加拿大的項目立項經驗，企業在立項之前，主動申報可預測的污染物種類、可能造成的影響及產業規模帶來的污染物總量的變化范微，之后由政府進行信息公開，聽取公眾意見。

2.企業與政府間進行良性互動

首先，基于“三線一單”的制度要求，試行地區差別準入以及區域聯防，為了保證地方區域經濟的發展，企業主動申報污染物的質和量，加之政府信息平臺公示的負面準入清單，可以進行區域間產業轉移，達到環境保護和經濟發展的互利共贏；其次，在對于重點保護的生態區域，主動撤除污染產業的生產線，進行產業升級，政府予以政策支持，減少了企業和政府之間的矛盾；最后，在一般區域，通過規劃用地，協調好工業區、商業區、居民區的位置關系，保障各方利益實現的最大化。

綜上所示，“三線一單”作為一項技術性強、約束性強的制度方案，必須具有一定的合法性，否則不利于行政權的實現；而作為和環境影響評價制度相銜接的制度規范，其實質是置于環境影響評價之前的環節，通過確定的分區分階段確定的環境管控單元，提升水環境質量、大氣環境質量以及土壤環境質量。但作為戰略環評的重要組成部分，“三線一單”制度不僅僅是涉及環境質量的改善方案，也涉及到污染的防治、區域的規劃以及發展與環境承載力如何適應的問題；在銜接損害賠償問題時，由于生態環境損害賠償制度涉及的省市級政府作為賠償權利人的訴訟地位、起訴順位、磋商成功后的合同性質、行政行為如何通過司法行為救濟以及生態損害賠償金的受償辦法，都是“三線一單”制度設計時應當考慮的銜接問題。

參考文獻：

[1] 萬軍； 秦昌波； 于雷； 呂紅迪.關于加快建立“三線一單”的構想與建議.環境保護，2017（10）.

[2] 以改善環境質量為核心 落實“三線一單”硬約束.環境與發展.2017（12）.

[3] 蔚東升； 逯飛； 趙志勇. “三線一單”理論在規劃環評中的實踐.環境與發展.2018（01）.

作者簡介：張翰林，（1995-）， 男， 漢族， 甘肅白銀市人， 法學碩士， 單位：甘肅政法學院環境法學院2017級研究生 研究方向：環境與資源保護法。