日本《休眠存款活用法》對我國存款保險制度的啟示

朱捷

摘要：2018年1月1日，日本全面實施《促進(jìn)民間公益活動有效利用休眠存款相關(guān)資金法》（簡稱《休眠存款活用法》），在遵循“有效存款保險制度核心原則”的基礎(chǔ)上充分利用存款保險參保機(jī)構(gòu)的“休眠存款”來促進(jìn)民間公益活動的發(fā)展，是存款保險領(lǐng)域內(nèi)一項具有實踐意義的制度創(chuàng)新。《休眠存款活用法》采用兩級監(jiān)管制和三級分配制嚴(yán)格控制“休眠存款”的投放流程，積極采用國際存款保險業(yè)通行的有效原則作為政策指引，對完善我國存款保險制度具有重要的參考價值。

關(guān)鍵詞：休眠存款；存款保險；有效原則

中圖分類號：F840.69

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-9031（2018）04-0067-04

一、日本《休眠存款活用法》的立法概況

根據(jù)《休眠存款活用法》的規(guī)定，“休眠存款”是指儲戶賬戶中的進(jìn)出款項超過十年沒有發(fā)生變動的存款。其中，“變動”所囊括的情形為：各金融機(jī)構(gòu)受到當(dāng)局的認(rèn)可、存折的記賬和發(fā)行、余額查詢、儲戶信息的變更以及其他可能出現(xiàn)的情況①。

（一）立法的社會動因

日本存款保險制度的核心為《存款保險法》，后來由于電信詐騙犯罪的日益泛濫，日本政府又在2008年增加了《匯款詐騙救濟(jì)法》作為存款保險制度的重要補(bǔ)充。日本存款保險機(jī)構(gòu)（以下簡稱DICJ）不斷采取主動監(jiān)管的措施，以《存款保險法》和《匯款詐騙救濟(jì)法》為基礎(chǔ)，擴(kuò)大了存款保險制度作為“三大金融安全網(wǎng)”組成部分之一的履職范圍。2016年12月9日，鑒于日本社會“少子化”、“老齡化”問題的進(jìn)一步加劇、經(jīng)濟(jì)情勢的急速變更，為了避免國民生活水平的整體下降，如何利用銀行中的“休眠存款”來刺激社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這一課題被納入日本國會眾議院進(jìn)行討論。

根據(jù)日本內(nèi)閣府的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013-2015年，加入存款保險的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)所擁有的“休眠存款”每年達(dá)700億日元（約合40億人民幣），這部分閑置資金并沒有產(chǎn)生充分的社會增益①。早在立法之初就有大量地方社會團(tuán)體呼吁將“休眠存款”投入公益領(lǐng)域、以此增進(jìn)全體國民的福祉，但是將“休眠存款”投向社會服務(wù)于公益這一舉措顯然存有潛在的金融風(fēng)險，尤其是公益領(lǐng)域的資金使用具有周期長和收效低等特點(diǎn)，稍有不慎就有可能嚴(yán)重影響銀行的資產(chǎn)質(zhì)量甚至由此引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。DICJ作為日本存款保險制度的監(jiān)管者主動將“休眠存款”的使用納入到監(jiān)管范圍之內(nèi)，既為提供“休眠存款”的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和儲戶增添了信心，又將存款保險進(jìn)行了一次頗具前瞻性的嘗試，因此當(dāng)下《休眠存款活用法》的出臺對存款保險制度來說具有很強(qiáng)的實踐意義。

（二）立法的實施步驟

對于“休眠存款”的利用并非在法律生效后立刻進(jìn)行，而是由DICJ與日本內(nèi)閣府（相當(dāng)于國務(wù)院）下屬的審議會共同制訂為期3年的規(guī)劃方針作為宏觀政策指導(dǎo)。根據(jù)日本內(nèi)閣府公布的方案，自2018年1月1日法律實施到2019年1月1日為第一階段，主要目標(biāo)為制訂基本方針，然后向擁有“休眠存款”的銀行發(fā)布對資金進(jìn)行移管的公告；2019年1月1日到2019年秋季為第二階段，主要確認(rèn)有資格利用“休眠存款”的團(tuán)體組織，同時對其提交的業(yè)務(wù)規(guī)章和流程進(jìn)行確認(rèn)；2019年秋季后為第三階段，開始投放資金、開展實際業(yè)務(wù)②。

在制訂了審慎的實施步驟之后，作為獨(dú)立第三方的會計師事務(wù)所將接受DICJ與日本內(nèi)閣府的委托，開展關(guān)于“休眠存款”的使用所帶來的社會影響和組織運(yùn)行能力情況的調(diào)查；根據(jù)《休眠存款活用法》的相關(guān)規(guī)定獨(dú)立第三方調(diào)查所得出的結(jié)論具有法律效力，作為政策制訂和評估的重要依據(jù)。對于使用“休眠存款”的團(tuán)體組織財務(wù)運(yùn)營情況的評估工作，接受委托的會計師事務(wù)所還提供被稱為“伴走型支援”的服務(wù)，派駐專業(yè)會計人員對賬目進(jìn)行核查③。

二、日本《休眠存款活用法》的制度設(shè)計

（一）“休眠存款”的兩級監(jiān)管制

DICJ作為全日本負(fù)責(zé)存款保險業(yè)務(wù)的唯一機(jī)構(gòu)，擁有法律上的獨(dú)立地位，因此成為監(jiān)管“休眠存款”的第一道安全閥：根據(jù)《休眠存款活用法》的規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)先將自己的“休眠存款”向DICJ提交，由DICJ移管這部分資金后與其簽署委托投資協(xié)議；DICJ收到“休眠存款”后對提出申請的“指定活用團(tuán)體”進(jìn)行審核，確認(rèn)無誤后交付資金——這是“休眠存款”的第一級監(jiān)管。“休眠存款”發(fā)放后，擔(dān)負(fù)起第二級監(jiān)管職責(zé)的是日本內(nèi)閣府的審議會，審議會成員由內(nèi)閣總理大臣直接任命。審議會的工作包括使用“休眠存款”基本方針政策的起草以及制訂、“指定活用團(tuán)體”的選定、工作計劃的審核以及對“指定活用團(tuán)體”的監(jiān)督。DICJ與內(nèi)閣府的審議會之間互不隸屬，最大限度保證各自的獨(dú)立運(yùn)作，避免了潛在的利益沖突，保證了“休眠存款”的運(yùn)用得到良好的監(jiān)管。

《休眠存款活用法》賦予DICJ的職責(zé)，包括向投保的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)收取被移管的“休眠存款”、對“休眠存款”對已投保的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)布通知和信息、提供與“休眠存款”相關(guān)的信息和向指定團(tuán)體或組織支付“休眠存款”等。DICJ全權(quán)負(fù)責(zé)“休眠存款”的資金分配，體現(xiàn)了存款保險在《休眠存款活用法》中的重要作用，目的是打消金融機(jī)構(gòu)和儲戶對“休眠存款”萬一發(fā)生損失的擔(dān)憂，以存款保險制度為“休眠存款”的使用背書。

（二）“休眠存款”的三級分配制

根據(jù)《休眠存款活用法》的規(guī)定，在DICJ發(fā)放“休眠存款”后，一般要經(jīng)過“指定活用團(tuán)體”——“資金分配團(tuán)體”——“現(xiàn)場團(tuán)體”三個階段進(jìn)行資金分配，將資金的發(fā)放控制在最審慎的范圍內(nèi)：“指定活用團(tuán)體”擁有的權(quán)力包括調(diào)整“資金分配團(tuán)體”、投資計劃的制訂、“休眠存款”的分配以及對“資金分配團(tuán)體”的監(jiān)督，同時需要向內(nèi)閣府的審議會遞交工作報告接受監(jiān)督；“資金分配團(tuán)體”擁有的權(quán)力包括選定“現(xiàn)場團(tuán)體”、“休眠存款”的分配、對“現(xiàn)場團(tuán)體”的監(jiān)督和開展“休眠存款”的融資業(yè)務(wù)等，“資金分配團(tuán)體”需要定期向“指定活用團(tuán)體”遞交工作報告以便于監(jiān)管；“現(xiàn)場團(tuán)體”通過向社會公開募集產(chǎn)生，但《休眠存款活用法》特別規(guī)定宗教團(tuán)體、政治團(tuán)體和暴力團(tuán)體（黑社會組織）除外，這是為了保證“休眠存款”完全服務(wù)于整體的公共利益，避免資金被挪作他用。

之所以沒有將直接使用資金的權(quán)力賦予給“指定活用團(tuán)體”，這是出于防止引發(fā)道德風(fēng)險的考量：如果由“指定活用團(tuán)體”來投放資金，一是“指定活用團(tuán)體”對地方情勢和現(xiàn)狀了解不多，達(dá)不到很好的社會效果；二是資金投放的中間環(huán)節(jié)較少，受到的監(jiān)管也較少，容易產(chǎn)生內(nèi)幕交易。“資金分配團(tuán)體”的角色一般由地區(qū)公益事業(yè)基金等機(jī)構(gòu)來擔(dān)任，這樣一來資金的分配就更符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，同時與公益事業(yè)相關(guān)的當(dāng)?shù)馗咝Ｑ芯繖C(jī)構(gòu)和企業(yè)也可以加入其中。“現(xiàn)場團(tuán)體”在申請到資金后，將協(xié)助政府來解決單純以行政手段難以解決的社會問題，有效彌補(bǔ)了行政力量的不足。“休眠存款”的三級分配制有效保證了資金運(yùn)用盡可能的科學(xué)、公正和透明，同時每一層級均通過向上一層級遞交業(yè)務(wù)報告并接受核查的方式來使整個資金的運(yùn)作流程處于被有效監(jiān)管的狀態(tài)。

（三）國際“有效存款保險制度核心原則”的適用

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，巴塞爾銀行監(jiān)理委員會（BCBS）與國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會（IA-DI）共同制定了“有效存款保險制度核心原則”（Core Principles for Effective Deposit InsuranceSystems，以下簡稱“核心原則”），并于2014年重新修訂了相關(guān)內(nèi)容，使之成為國際存款保險業(yè)界通行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。“核心原則”共有16項基本原則，《休眠存款活用法》在制訂過程中參照了其中的第1項“公共政策目標(biāo)”與第9項“存款保險基金的來源與運(yùn)用”原則，并且根據(jù)IADI文件適用“核心原則”的特定議題包括了普惠金融，這有助于實現(xiàn)高效利用“休眠存款”來增加社會公益的整體目標(biāo)。

“核心原則”的第1項“公共政策目標(biāo)”原則要求存款保險制度需要條文清楚、經(jīng)過正式確認(rèn)以及向社會公開披露，因此“休眠存款”的使用必須建立在公正透明的基礎(chǔ)之上。同時該原則還要求存保機(jī)構(gòu)出臺的政策要接受外部機(jī)構(gòu)的定期檢查，而《休眠存款活用法》選定了DICJ與內(nèi)閣府審議會兩個機(jī)構(gòu)共同主持“休眠存款”的監(jiān)管，符合“核心原則”的要求。

“核心原則”的第9項“存款保險基金的來源與運(yùn)用”原則要求存保機(jī)構(gòu)要完善基金的投資和管理，制訂明確的投資策略，以此來確保資金的安全和流動性，同時保證資金的流向有健全的風(fēng)險管理政策、內(nèi)部控制程序和信息公開制度。《休眠存款活用法》中所建立的兩級監(jiān)管和三級分配機(jī)制，以審慎的態(tài)度嚴(yán)格控制資金的投向，達(dá)到了合理運(yùn)用存保基金的目標(biāo)。

普惠金融雖然不是存款保險機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)，但該議題仍然在“核心原則”的適用范圍之內(nèi)，原因在于普惠金融有助于為社會所有階層，尤其是社會弱勢群體提供有效的金融服務(wù)，縮小貧富差距。有效利用存款保險政策工具推進(jìn)普惠金融的發(fā)展，是《休眠存款活用法》的重要目標(biāo)。日本內(nèi)閣府金融廳的相關(guān)資料顯示，申請使用“休眠存款”然后致力于公益活動的社會團(tuán)體在改善貧困家庭狀況、幫助多年失業(yè)者方面卓有成效。

三、對我國存款保險工作的啟示

（一）有效利用存款保險基金，避免金融資源閑置

我國經(jīng)濟(jì)體量龐大、參與存款保險的金融機(jī)構(gòu)眾多，如何利用好存款保險基金是我國存款保險工作的重要課題。雖然主動利用“休眠存款”來刺激經(jīng)濟(jì)這一方法有潛在的金融風(fēng)險，顯示了日本政府較為激進(jìn)的施政風(fēng)格，但是合理運(yùn)用存款保險基金來增進(jìn)社會公共利益具有積極意義，特別是《休眠存款活用法》將資金的投放完全限制在公益領(lǐng)域，這不失為一個良好的思路；如果將存款保險基金中的資金完全投向市場，出于逐利的市場經(jīng)濟(jì)特性會無形中放大金融風(fēng)險的發(fā)生，違背設(shè)立存款保險的初衷。存款保險的主要工作在于“止損”，但是存款保險基金的運(yùn)用不應(yīng)止于“止損”，否則資金的閑置所導(dǎo)致的預(yù)期收益的損失也是一種資源錯配。用閑置的金融資源服務(wù)于社會的整體增益，可以作為未來有效利用存款保險基金的發(fā)展方向：將資金投向財政政策和金融市場對社會公共利益觸及不到或者有所忽視的領(lǐng)域，彌補(bǔ)行政手段的不足，能夠有助于實現(xiàn)社會整體的和諧發(fā)展。

（二）遵循國際標(biāo)準(zhǔn)，在存款保險領(lǐng)域開展前瞻性探索

日本《休眠存款活用法》在制訂過程中，完全遵循巴塞爾銀行監(jiān)理委員會與國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會共同制定的“有效存款保險制度核心原則”中關(guān)于“公共政策目標(biāo)”與“存款保險基金的來源與運(yùn)用”兩項原則，日本存款保險機(jī)構(gòu)在積極主動開展工作的同時，吸收了國際標(biāo)準(zhǔn)的合理內(nèi)容，在利用閑置資金來強(qiáng)化存款保險基金運(yùn)作方面開創(chuàng)新的領(lǐng)域，在國際存款保險業(yè)界也是一次頗為引人注目的前瞻性探索。目前建立了存款保險制度的國家絕大多數(shù)都已經(jīng)加入了國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會，也形成了一套成熟的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，由于我國目前還不是成員國之一，因此很多有效的實踐經(jīng)驗還難以相互交流和借鑒。

存款保險是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)面臨自發(fā)性危機(jī)后才由存款保險來合理的減少損失，但有效的存款保險制度很難單獨(dú)在一國建成，它與市場經(jīng)濟(jì)一樣必須以經(jīng)濟(jì)全球化為依托。任何一套制度和標(biāo)準(zhǔn)，只有在完全開放的體系下經(jīng)受充分的實踐檢驗，最后才能臻于完善，因此存款保險制度領(lǐng)域的探索也離不開經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。立足于借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)、吸收各國存款保險制度的先進(jìn)經(jīng)驗，探索完善存款保險制度，是在新時期、新常態(tài)下守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險底線的前瞻性舉措。

參考文獻(xiàn)：

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[3]曰本內(nèi)閣府.促進(jìn)民間公益活動休眠存款相關(guān)資金的活用[EB/01].（ 2017 -02 -24） [2018 -01-23].http：//www5.cao.go.jp/kyumin_yokin/qa/qa.html.

[4]日本內(nèi)閣府，金融廳.促進(jìn)民間公益活動有效利用休眠存款相關(guān)資金法說明資料[EB/OL].（ 2016-12-01） [2018-01-23 ].http：//www5.c，ao.go.jp/kyumin_yokin/setsumeisiryo u/20170424_siry oshu.pdf.

①參見日本眾議院官網(wǎng)：《存款休眠活用法》http：∥www.sh ugiin.go.j p/internet/itdb_housei.nsf/html/housei/19220161209101.htm。

①參見日本內(nèi)閣府官網(wǎng)：促進(jìn)民間公益活動休眠存款相關(guān)資金的活用http：www5.cao.go.jp/k yumin_yo kin/qa/qa.html。

②日本內(nèi)閣府、金融廳：《促進(jìn)民間公益活動有效利用休眠存款相關(guān)資金法說明資料》http//www5.cao.go.jp/k yumin_yokin/setsumeisiry ou/20170424_siryoshu.pdf。

③參見新日本會計師事務(wù)所：《關(guān)于人才培養(yǎng)和組織運(yùn)行能力有關(guān)的社會影響調(diào)查報告》hrtps：//www.npo-homepage.go.j p/u pload s/h28-soc，ial-impact-chousa-report-Ol.pdf。