基于責任鏈的人民銀行分支行領導干部履職審計

李官森

摘要：本文分析了現階段人民銀行分支行領導干部履職審計的優勢與不足，對責任鏈基礎上人民銀行分支行領導干部履職審計流程進行探討，提出將分責、定責、擔責、追責這四個相輔相成的責任鏈融入到審計各階段，以深化人民銀行分支行領導干部履職審計實踐。

關鍵詞：履職審計；人民銀行；領導干部；責任鏈

中圖分類號：F239.47

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031（2018）04-0084-05

一、人民銀行分支行領導干部履職審計的優勢和不足

人民銀行分支行領導干部履職審計是在我國對黨政領導干部經濟責任審計制度框架下，針對人民銀行分支行業務實際而獨有的制度性安排。自2005年人民銀行總行第一次印發履職審計制度以來，與領導干部離任審計相配合履職審計，促進了分支行各級領導干部依法合規履職，有力配合了各級行領導干部選拔任用和監督管理工作。履職審計雖有其相對優勢，但也有需要完善之處。

（一）履職審計對于離任審計的相對優勢

1.從審計內容來看：履職審計突出對領導干部“用錢+用權”兩大方面履職情況的審計，能夠更全面地對領導干部權力運行進行監督；離任審計則只審計經濟責任。

2.從審計時效性來看：履職審計屬于任中審計，相較于離任審計，前移了監督關口，增強了審計的時效性，領導干部對審計發現問題的整改動力相對更強；離任審計則可能存在“新官不理舊賬”，審計整改不到位和結果運用不充分等問題。

（二）履職審計在針對性和有效性方面不足

由于履職審計與離任審計在制度設計上存在一定的內容重疊，在審計實踐中，兩類審計項目同質化現象明顯，如履職審計的獨特性、針對性和有效性不突出，有待進一步改進。目前，人民銀行分支行領導干部的責任鏈條逐漸完善，責任鏈上分責、定責、擔責和追責各環節工作的強化，為完善履職審計制度提供了改進機會。

1.在分責、定責環節。目前，人民銀行分支行“三定”方案只規定了機構的職責，沒有明確規定領導干部的職責，也未出臺統一的領導干部離任交接規定，不利于準確界定干部的任期范圍。由于沒有權威的審計評價“對標”，審計結論的針對性不強。

2.在擔責環節。由于沒有清晰劃分機構職責與領導干部職責的界限，履職審計人員傾向于對被審計對象所在單位各組成部門及其主要業務進行全面審計，審計發現更多指向了機構職責，而非領導干部的領導責任。

3.在追責環節。審計查出來的問題可能很多是業務部門管理不到位造成的，甚至還有一些因經辦人疏忽大意出現的枝節問題，與領導干部直接關聯度不大，不利于后續追責問責；領導干部沒有心靈上的觸動，對審計發現問題重視不夠，督促整改落實不力。

二、基于責任鏈深化發展人民銀行分支行領導干部履職審計

（一）履職審計產生和發展的基礎分析

在我國政府行政領域，有不少實行垂直管理的行政管理機構，人民銀行是其中之一。人民銀行所擁有的部分公共權力、人財物資源需要逐級剝離并讓渡其分布在全國的分支行。分支行作為人民銀行總行的派出機構，在總行的委托授權下，使用人財物資源，承擔在轄區內執行貨幣政策、防范化解金融風險、維護區域金融穩定與安全、提供金融服務等職責。人民銀行總行授予分支行的機構職責、權力和資源，是分支行領導干部職責和權力的來源。這種委托授權關系以及相應存在的信息不對稱，又形成領導干部履職審計產生和發展的基礎。履職審計確認分支行領導干部是否合規高效地使用資源、履行受托責任，并向上級行提供領導干部履職情況的確認信息，減少信息的不對稱。

（二）基于責任鏈的履職審計流程設計

人民銀行分支行主要負責人（以下簡稱“一把手”）是在其轄區內具體組織履行央行職責的第一責任人。履職審計可以抓住分支行“一把手”這個關鍵核心，通過強化對“一把手”的審計監督，帶動整個領導班子履責，繼而促進各業務部門履職效能的改善，從上至下，逐步提升全行工作績效。責任履行有分責、定責、擔責、追責這四個相輔相成的責任鏈條，對職責履行的審計，就可把責任鏈各環節融人到履職審計各階段，使各階段都有明確的審計側重點；

1.審前準備階段：分責、定責。明確審計要點，全面深入梳理領導干部責任清單

（1）國家制度層面文件對履職審計內容的影響。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》指出，經濟責任審計的目的是促進領導干部守法、守紀、守規、盡責。結合人民銀行業務，履職審計要點可以歸納為以下內容（見表1）。

（2）梳理分支行“一把手”職責清單。按照審計要點中“盡責”審計內容，根據人民銀行有關業務制度文件要求，主要明確“一把手”承擔黨委書記、行長、發行庫主任、國庫主任、外管局長等角色的職責清單（見表2）。

（3）清晰界定責任期限。責任有內容和期限兩個維度。人民銀行分支行應制定領導干部離任交接工作規范，在規范領導干部離任交接內容和程序的同時，通過《干部離任交接清單》確定領導干部任期的起始點，劃分前后任領導干部責任界限。具體包括如下幾個方面：《干部離任交接清單》清晰記錄交接的時間、移交人、接交人和監交人，交接項目包括單位基本情況、主要工作情況、經濟活動情況、重要實物及公共物品情況、遺留問題、應交未交事項等；離任干部應確保交接事項及相關資料真實、完整，對應交未交事項或移交資料失真、缺失承擔相應的責任，對交接前發生的違規違紀問題承擔責任，對確需配合的遺留事項承擔協助責任；接任干部對離任干部移交的尚未辦結事項，承擔后續責任，后續責任以相關事項的實際交接日期界定。

2.審計實施階段：促進履責，引導領導干部提高風險管理意愿和能力在風險管理“三道防線”①中，內審部門通過發揮第三道防線作用，引導領導干部充分發揮風險管理第一、二道防線的作用，建立起對問題和風險的自我發現、自我診斷、自我整改和自我約束機制。具體包括如下幾個方面：在履職審計進場前，要求被審計對象組織開展審前自查和以往審計發現問題的整改工作；在現場檢查過程中，內審部門對被審計對象自查情況、整改情況和與審計組的信息溝通情況進行評估和驗證，并根據評估和驗證結果，評價被審計領導干部在風險管理方面的意愿和能力。

3.審計評價階段：追責，評價領導干部風險管理意愿和能力

（1）確定評價等級。對于溝通充分、自查自糾發現問題較多，信息溝通的驗證結果較好的領導干部，給予正面評價，內審部門重點指出自查未發現的問題；對于溝通不充分、自查自糾浮于形式，審計發現與自查情況相差大，信息溝通的驗證結果較差的領導干部，給予負面評價，內審部門將對審計發現問題從嚴從重處理。

（2）界定問題與領導干部職責的相關性。對審計發現問題的定性，除了描述問題事實以外，還要按照權責一致原則，根據界定標準（見表3），界定領導干部應承擔的直接責任和決策管理責任。界定責任考慮因素包括但不限于：相關事項的歷史背景；決策程序要求和實際決策過程；領導干部是否簽批文件、是否分管或參與特定事項等。

4.審計成果運用階段：追責和促進履責，多層次、分類別運用成果

（1）共享信息，加大審計問責追責力度。完善監督聯席會議機制、監督信息溝通共享機制，建立起問題分類處理機制：對存在一般風險隱患的問題，移送給相關業務主管部門，由其對本業務領域進行全面的檢查和督促整改；對違規情節較嚴重或有較大的風險隱患的問題，移送給組織、紀檢部門，由其根據不同情形采取教育、提醒、誡勉、通報、處分等處理措施；對存在重大風險隱患的問題，直接向審計派出行黨委提交專題報告。

（2）建立約束激勵機制，促進領導干部風險管理的意愿和能力提升。在評價階段對領導干部風險管理的意愿和能力給予正面評價的，內審部門重點指出自查未發現的問題，并更多發揮內審咨詢作用，提出進一步提升工作績效的建議；對領導干部風險管理意愿和能力給予負面評價的，在今后安排審計項目時，加大審計力度、提高審計頻率，必要時，向組織、紀檢部門移交問題線索并指出該領導干部風險管理的意愿和能力弱的情況，以影響對其處理的力度。

5.審計整改階段：促進履責，突出被審計領導干部的組織部署、監督控制責任

一是組織召開專題會議，研究部署審計發現問題的整改工作，明確問題整改的責任領導、責任部門和具體責任人，明確整改時限和工作要求；二是組織相關部門針對審計發現的問題，逐一查找問題形成的原因，分析其中隱含的風險，逐一制定明確、具體、可操作的整改措施，并制作整改任務分解表，立行立改；三是將問題整改落實情況納入督辦事項，對于短期內不能整改到位的問題，定期跟蹤整改進度，對于自身解決存在困難的問題，要做好向上級行業務主管部門的匯報工作，確保問題整改個個有著落、件件有落實；四是對照審計組和以往內外部審計、巡視、檢查提出的類似問題進行認真自查，舉一反三，完善體制機制，避免屢查屢犯；五是要求相關部門做好問題整改全過程的記錄工作，確保整改過程和結果可追溯、可驗證，為內審部門后續跟蹤整改情況，持續評價領導干部風險管理意愿和能力打好基礎。

參考文獻：

[1]彭韶兵，周兵.公共權力的委托代理與政府目標經濟責任審計[J].會計研究，2009（6）： 19.

[2]蔡春，李江濤.經濟權力審計監控研究——審計理論研究的一個新領域[J].審計與經濟研究，2009（5）： 3-4.

[3]高兆新，錢忠英，張士林，王道闊.基層央行領導干部履職審計的現狀與思考[J].金融發展研究，2010（12）： 85-86.

①2013年1月，國際內部審計師協會發布了立場報告《有效風險管理與控制的三道防線》，提出為了進行有效的風險管理與控制，組織應當搭建三道防線，分別是：業務與運營管理；風險管理相關職能；內部審計。