加拿大銀行服務和投資申訴專員的財務可持續研究對我國的啟示

摘要：金融申訴專員機構是非營利性組織。要維持金融申訴專員機構的穩健運行與可持續發展，必須保證其財務的可持續。加拿大銀行服務和投資申訴專員在保障財務可持續方面的做法具有典型的代表性，對解決我國大陸地區金融申訴專員機構的財務可持續問題具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：加拿大；銀行服務和投資申訴專員；財務可持續；行業資助模式

中圖分類號：F830.39

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9031（2018）04-0071-08

金融申訴專員機構的財務可持續性是指其資金供給始終處于穩定的狀態，并且能與其業務發展水平相適應，實現其收入與支出之間的動態平衡。由于金融申訴專員機構是非營利性組織，因此，要保證金融申訴專員機構的穩健運行與可持續發展，必須保證其財務的可持續。加拿大銀行服務和投資申訴專員（ Ombudsman for Banking SeⅣices and Investments，OBSI）在保障財務可持續方面的做法具有典型的代表性，對解決我國大陸地區金融申訴專員機構的財務可持續問題具有重要的借鑒意義。

一、金融申訴專員能夠提高消費者信心

（一）金融申訴專員的主要職責

金融申訴專員的主要職責是：（1）協助改善金融服務，減少糾紛；（2）幫助金融業者自行解決與消費者的糾紛；（3）解決金融業者不能自行解決的任何消費糾紛；（4）減輕法院的負擔。與法院類似，金融申訴專員可解決單個糾紛。與法院不同的是，金融申訴專員也處理消費者咨詢，并主動反饋工作經驗，以幫助政府、監管機構、金融業者和消費者改善未來的發展。

（二）金融申訴專員有益于消費者、金融業者和政府

除其他因素外，金融服務市場增長和效率取決于消費者信心，而發展消費者信心需要以下五個因素：

（1）審慎監管，確保金融業者的財務穩健，且由合適的人員掌管；

（2）金融業者行為監管，或通過行業規范進行有效的自律監管，確保金融業者友好對待消費者；

（3）如果銀行或其他重大金融業者無力償債，則為消費者提供適當保護的安排；

（4）可獲得的和用戶友好的安排，以解決消費者和相關金融業者之間糾紛；

（5）為消費者信心提供保障措施，如通過獲知金融問題及其權利和義務等方面的公開信息，提高消費者金融能力。

2011年10月經濟合作與發展組織通過的“二十國集團金融消費者保護高級原則”（ theG20 High Level Principles on Financial Consumer Protection）①包括如下內容：（1）管轄權應確保消費者獲得適當的投訴處理和救濟機制，該機制是可獲得、能負擔、獨立、公平、可問責、及時和高效。（2）這種機制不應給消費者造成不合理的成本、拖延或負擔。（3）按照上述規定，金融服務提供者和授權代理人應當有適當的投訴處理和救濟機制。（4）那些通過金融服務提供者和授權代理人的內部糾紛解決機制沒有得到有效解決的投訴，應由獨立的救濟程序來處理。（5）至少應向公眾提供有關投訴及其解決的總體信息。

歐盟所有消費行業狀況的信息②表明，與通過法庭相比，歐盟的消費者和業者通過申訴專員和其他ADR更容易解決糾紛。

世界銀行有關提高消費者對金融服務業信心的九份個別國家的報告③，支持了通過金融申訴專員實施有效的ADR的必要性。其共同主題包括：

（1）應特別注意消費投訴。投訴更多的是咨詢，而不是糾紛。如果糾紛不能令人滿意地解決，就會破壞公眾的信心。

（2）業者應以書面形式告知客戶如何投訴，并指定部門/人員處理投訴。監管機構應審查投訴檔案。

（3）消費者應該能夠獲得快速、廉價和有效的救濟機制。理想情況下應該有一個能明確識別的、處于中心位置的機制用來投訴或咨詢。

（4）消費者應該可以通過電話、電子郵件、郵寄或個人訪問的方式提交投訴。中央投訴辦公室應該有免費的熱線電話。

（5）去法庭對大多數消費者來說不是可行的備選方案，決策者應考慮設立一個金融申訴專員。

（6）對消費投訴的統計數據進行分析和公布，為保護框架的改進提供支持。

經驗表明，有效的金融申訴專員有利于金融業者、國家和消費者。

消費者對金融服務業有更大的信心，因為他們知道如果有任何問題出現，他們能夠將糾紛提交給一個獨立的機構，以便快速、非正式地解決問題，而且消費者不需要律師。

金融業者受益是因為：（1）消費者更有可能購買金融產品；（2）將解決與消費者糾紛的代價維持在最低限度；（3）從事不公平行為的不道德的競爭對手將被問責。

國家受益是因為：（1）可以以最低的成本提供救濟；（2）申訴專員的反饋有助于改善今后的監管；（3）自信的消費者更有可能發揮自己的作用，幫助發展健全的金融市場。

二、OBSI在財務可持續性方面的主要做法

消費者必須首先向涉及的公司投訴，如果消費者仍然不滿意，消費者有權將其案件提交給OBSI。作為法律制度的替代方案，OBSI以非正式和保密的方式工作，以找到公平的結果。OBSI，是獨立和公正的，非盈利性組織，免費向消費者提供服務。但要通過多種方式保證其財務的可持續。

（一）監管與自律并重，保證參與公司種類與數量的多樣化

OBSI是自愿型金融申訴專員機構，加拿大所有從事銀行業服務或投資活動且受聯邦或省監管的金融服務公司均有資格成為OBSI的參與公司。目前加入OBSI的參與公司包括以下十一類：（1）信用社；（2）內資銀行與外資銀行；（3）聯邦信托和貸款公司及其他吸收存款機構；（4）外匯交易服務；（5）抵押貸款經紀人；（6）加拿大投資行業監管組織（Investment IndustryRegulatory Organization of Canada，IIROC）的成員公司；（7）加拿大共同基金交易商協會（MutualFund Dealers Association of Canada，MFDA）的成員公司；（8）獎學金計劃銷售商；（9）投資組合經理；（10）豁免市場交易商；（11）共同基金公司。其中前五類為銀行業機構，后六類為證券業機構。

從參與公司的數量來看，OBSI經歷了一個從小到大的過程。1996年OBSI的前身CBO成立時只有9家銀行參與。2001年參與銀行數量比1996年增加三倍，至35家。2002年參與公司擴展到投資經紀人、共同基金經銷商和投資基金公司，有450個投資公司加入OBSI。2004年OBSI的參與公司數量增加到500個。2007年加入OBSI的公司數量達到了650個。2014年OBSI的參與公司數量增加到1500家左右。

（二）總章程有關會員費的規定

《加拿大OBSI總章程》第4條對會員費進行了規定。第4條分為兩款，具體內容如下。

1.會員費的基本規定。第4.1款規定，OBSI對普通會員（General Members）不征收會員費（ membership fees），作為金融服務提供商的每個行業會員（Industry Member）均應按照董事會不定時確定和批準的金額、方式和時間支付會員費。計算會員費的方式以及付款方式和時間可能因金融服務提供商所處行業的不同而異。在確定行業會員應支付的會員費時，將考慮以下六個標準：（1）OBSI資金穩定的需要；（2）OBSI營運的整體行政成本，包括OBSI停止向任何一個或多個行業會員或某個行業的所有會員提供服務而產生的成本；（3）對所有行業會員均公平；（4）準確地將費用分配給活動和/或行業部門的可取性；（5）行政簡易性；（6）會員費對OBSI會員申請人的潛在影響。

2.會員費的特別規定。第4.2款規定，退會時應付會員費。如果一個行業會員退會，除了向OBSI支付該行業會員因享受OBSI的糾紛解決服務應支付給OBSI的費用外（行業會員退會時都需要支付該類費用），它還應該向OBSI支付該行業會員六個月的會員費，金額依據該行業會員退會生效之日有效的《公司資金成本分配》來確定。該款項須由OBSI持有或使用，用以支付滿足及消除來自退會的任何及所有的成本、開支及負債，包括根據適用的法例和其他規定的支付。具體包括兩個方面：一是來自有關行業會員退會的支出；二是因行業會員退會導致OBSI的重整、縮減、重組、資產處置、清算、清盤、任命清盤人、臨時清盤人、受托人、臨時接管人或接管人，或解散的費用。如果OBSI出現出售所有或基本上所有資產（無論是根據適用立法還是其他方式），清算、清盤、任命受托人、臨時接管人或接管人，或解散，每個行業會員都被視為已為第4.2款的目而退會，并應支付全體會員批準的上述事件時確定的上述金額。

（三）運營資金

在加拿大和世界各地，金融服務的監管機構和申訴專員辦公室通常由其所涵蓋的行業提供資金，而不是一般納稅人。OBSI每年的預算由其董事會設定，2015年OBSI總預算為9688323加元。

OBSI根據機構的規模或大小對所有參與的公司征收費用（levy fees）。OBSI的預算每年由董事會根據員工的建議確定。

所有OBSI參與公司的費用是基于“集體資助”模式分配的，這些模型是由1996年創建OBSI前身組織（CBO）的利益相關者一起開發的。在采用這種資金模型時，OBSI確保了一定程度上的資金穩定性，OBSI是具有各種固定成本的非營利性組織，參與公司因此受益于成本可預測性。

在確定參與公司支付的費用時，OBSI總預算在銀行服務部門和投資部門之間進行分配。銀行服務部門調查涉及聯邦和非聯邦監管金融機構（包括一些受監管的信用合作社）的銀行業相關投訴。投資部門調查投資公司的與投資相關的投訴。OBSI堅持某個部門或注冊人類別不補貼另一個的原則。銀行服務部門不補貼投資部門，投資部門也不補貼銀行服務部門。OBSI的財務審計師每年審查OBSI的分配計算，以確保每個部門的分配一致和合理，并且沒有交叉補貼。為了更好地了解OBSI成員機構支付會員費的有關情況，下面以銀行業為例，做出具體說明。

（四）銀行業機構的支付金額

作為經批準的外部投訴機構（ External Complaints Body，ECB），OBSI需要在其銀行部門提供關于聯邦監管金融機構的某些信息披露（certain disclosures）。

每家參與的銀行業機構支付的金額與其凈加拿大銀行資產（net Canadian banking assets）占OBSI銀行服務部門所有其他參與公司的比重有關。凈加拿大銀行資產是指所有管理的資產相加，并減去加拿大以外的資產、投資部門和保險部門的資產。具有更多凈資產的公司負責OBSI預算的較大部分，相反，凈資產較低的公司負責OBSI預算的較小部分。

OBSI不是每年收集加拿大銀行業凈資產的信息，而是建立基準年度，以確定基準會員費金額，根據董事會批準的預算向上或向下調整。基準年度定期更新，OBSI每年春季/夏季與利益相關者審查OBSI的費用分配方法（fee allocation method）。這種方法提供了公平、可預測和穩定的收費結構；參與的公司可以增強信心，從而OBSI為其運營獲得適當的資金。分配給特定銀行的費用與調查的投訴數量和解決此類投訴所需的工作量無關。

OBSI不會就個別費用（或任何其他事項）與其參與公司進行談判，因為OBSI認為此類談判將損害OBSI的誠信和獨立性。OBSI會通知參與銀行，每年OBSI的建議費用是增加還是減少，該金額取決于下一年度OBSI成員銀行的減少或增加。如果任何銀行表示其撤回意向（不再加入OBSI），則將重新計算其余參與銀行支付的金額，其余參與銀行將承擔OBSI的管理費用和管理成本中更大的份額。

2015-2016財政年度（2015年11月1日至2016年10月31日）實際收費1644042加元，這些收費來自69個參與銀行支付的會員費。依據支付會員費的多少可以分為五大類，10萬加元以上的參與銀行4家，1～10萬加元的參與銀行有7家，1000～10000加元參與銀行有13家，1000加元的參與銀行有43家，250加元的參與銀行有2家。

分配給OBSI銀行服務部門的總預算部分為1775039加元，占OBSI總預算的18.32%。2015-2016財年實際收費1644042加元，與預算相比，有130997加元的缺口。導致缺口的原因有兩點：一是美國加拿大銀行（ Bank of America Canada）和加拿大第一銀行（Bank One Cana-da）。二是加拿大摩根銀行（J.P.Morgan Canada）和楓葉銀行（Maple Bank）（依據《清盤及重組法（the Winding-up&Restructuring; Act》>處于清算（In Liquidation）狀態）。

（五）財務摘要

2015年OBSI的業務儲備金（operating reserve）增加70%，費用減少10%。最近三個財年的財務報告摘要參見表1。

三、中國大陸金融申訴專員機構的試點及其問題

（一）中國大陸金融申訴專員機構的試點情況

在金融消費者保護的大背景下，中國大陸金融監管部門嘗試引入域外的金融申訴專員制度，成立金融申訴專員機構。這些金融申訴專員機構包括兩大類：一是中國人民銀行推動成立的（準）統合型金融申訴專員機構；二是銀監會、保監會與證監會推動成立的分散型金融申訴專員機構。

中國人民銀行從2013年起，在上海、陜西、廣東、黑龍江等四省市開展省級金融消費糾紛非訴第三方調解機制（ ADR）試點。2013年12月5日，黑龍江省金融消費權益保護協會成立；2014年12月16日，上海市金融消費糾紛調解中心成立；2014年12月27日，廣東省金融消費權益保護聯合會成立；2015年6月30日，陜西金融消費糾紛調解中心成立。

三會（銀監會、保監會與證監會）一直致力于推動分散型金融申訴專員機構的試點工作。這些試點均是在“大調解”的旗號下的探索，以“調解”命名居多。《關于全面推進保險糾紛訴訟與調解對接機制建設的意見》（法[2016]374號）將保險業的申訴專員機構的試點工作推向了一個新的高度。

（二）試點機構在財務可持續方面的主要做法及存在的問題

中國大陸目前的金融申訴專員機構分為兩大類：一是以廣東省金融消費權益保護聯合會（Guangdong Confederation of Financial Consumer Protection，GCFCP）為代表的社會團體；二是以陜西金融消費糾紛調解中心（ Financial Ombudsman Service，FOS）為代表的民辦非企業單位。目前社會團體形式的金融申訴專員的收入來源只有會費，民辦非企業單位形式的金融申訴專員只有服務費。會費與服務費的名稱雖然不同，但實質上都是向成員機構收取的年度服務費，差別是會費不用繳稅，而服務費需要繳稅。這兩類機構發展的重要瓶頸是運作資金無法得到完全保證，這表現在兩個方面：

1.金融機構自愿加入的模式導致金融申訴專員的成員機構較少，收入較低。中國大陸正在試點的金融申訴專員機構均不是法定機構，金融機構可以選擇加入，也可以選擇不加入。從長期來說，金融申訴專員雖有利于金融機構的持續健康發展，但從短期來講，金融申訴專員機構的成立給消費者提供了一個維權的武器，使得現有的金融糾紛解決機制無法解決的許多問題得到了解決。這些問題具有三個特點：一是大多呈現出消費者投訴或維權無門的特點；二是問題大多是金融機構違反合同義務或侵權導致的；三是這些問題的解決必須以金融機構對消費者予以賠償或補償為前提。由此可見，金融申訴專員機構短期呈現出為消費者維權服務的特點①，金融機構主動加入的動力不足，使得我國金融申訴專員機構的成員機構較少，相應地收取的成員機構服務費或會員費就較少。

2.行業資助的理念沒有確立，導致我國金融申訴專員機構面臨籌措運行經費的難題。在中國大陸地區，金融監管部門是由財政撥款支持，不是由行業資助。要金融機構接受行業資助金融申訴專員機構的運作，在客觀上有一定的難度。許多金融機構認為，既然金融消費糾紛解決具有公共產品的屬性，就應該由國家財政撥款設立金融申訴專員機構（類似人民法院），而不應由加入的金融機構承擔金融申訴專員機構的運行費用。有些金融機構不愿意加入金融申訴專員機構，又擔心不加入可能面臨來自作為金融申訴專員機構的業務主管單位（一行三會）的監管壓力；個別金融機構不但不加入金融申訴專員機構，還向價格主管部門舉報金融申訴專員機構“亂收費”問題，企圖通過價格主管部門之手將尚處于襁褓之中的金融申訴專員機構殺死。

四、啟示與借鑒

從OBSI的經驗來看，如果運行資金充足與可持續，金融申訴專員機構的發展就有了堅實的基礎。因此，借鑒OBSI的良好做法，對中國大陸地區的金融申訴專員的實踐具有極為重要的意義。

（一）從金融機構“自愿加入”模式過渡到“強制加入”模式

CBO/OBSI在發展的初期呈現了自愿加入的特點：金融機構可以選擇加入，也可以選擇不加入。2002年銀行業申訴專員（ CBO）更名為銀行服務與投資申訴專員（OBSI），更名的原因是加拿大投資業監管組織（IIROC）和加拿大共同基金經銷商協會（MFDAC）的所有成員都必須加入OBSI。2014年《NI 31-103號修正案》（Amendments to NI 31-103）生效，要求魁北克省（Quebec）以外的所有注冊經銷商（registered dealers）和投資顧問（advisors）使用OBSI來解決糾紛（ dispute resolution service）。2015年，根據銀行業相關投訴方面的新的聯邦法規（feder-al regulations），OBSI被批準為外部投訴機構（External Complaints Body，ECB）；加拿大所有省和地區的證券監管機構都簽署了關于監督OBSI的《諒解備忘錄》（Memorandum of Understand-ing），其中規定了對OBSI的證券監管，也是與OBSI合作和交流的一個框架。目前OBSI名義上采取的是金融機構自愿加入模式，但實際上大部分銀行業與證券業金融機構必須加入OBSI，OBSI呈現出越來越多的強制加入的特點。

OBSI從自愿加入模式過渡到自愿與強制加入的混合模式，最主要的原因是金融消費糾紛的解決具有公共產品的屬性，無法通過民間自治與市場機制自行解決，只能通過國家規制或干預的方式才能解決。金融申訴專員機構從自愿加入模式過渡到強制加入模式，客觀上保障了金融申訴專員機構的財務可持續，為金融申訴專員機構的蓬勃發展奠定了堅實的基礎。因此，我國金融申訴專員機構發展的方向是從金融機構自愿加入模式過渡到強制加入模式。

（二）采用“行業資助”模式

從客觀上說，我國金融申訴專員機構的費用來源有行業資助或財政撥款、社會捐贈等。現階段，想通過財政撥款、社會捐贈等非行業資助的方式來解決金融申訴專員機構的運行費用問題難度極大，這與國家從嚴管理財政撥款的大環境不相契合。從客觀上來說，公共服務的范圍日益擴大，對財政撥款的需求也不斷增加，而公共財政很難滿足如此龐大的需求。具體到金融消費糾紛解決方面，在金融申訴專員機構成效還不顯著的情況下，要說服預算單位為金融消費糾紛解決撥款問題是一件幾乎不可能完成的事情。

金融申訴專員機構的運行資金由行業資助是國際通行做法，OBSI完全由行業資助。行業資助金融申訴專員機構運作的理念具有深刻的邏輯：

除其他因素外，消費者信心是金融服務市場不斷發展壯大的基礎。顯著增加了消費者對金融行業的信心。假如消費者知道如果有任何問題出現，他們能夠將爭議提交給一個獨立的金融申訴專員機構，以便快速、非正式地解決問題，而且消費者不需要律師，也不需要付費（或者費用低廉），消費者就會對金融服務業有更大的信心。金融機構可以通過壯大金融市場、擴大市場份額、向眾多消費者分攤成本等方法來轉嫁金融消費糾紛的解決成本。若要求消費者承擔金融消費糾紛的解決成本，消費者無法或很難轉嫁金融消費糾紛的解決成本，對金融行業沒有信心，則會危及金融行業的可持續發展。因此，采用行業資助方法來解決金融申訴專員機構的經費來源問題是中國大陸地區的必然選擇。

參考文獻：

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①資料來源：Organisation for Economic Cooperation and Development，G20 High-level Princ，iples onFinancial

Consumer Protec，tion， October 2011， [EB/OL]， www.oecd.org/dataoecd58/26/48892010.pdf。

②European Commission，Consumer Conditions Scoreboard：Consumers at home in the single market，Sth Edition， March 2011， [EB/OL] ，http：//www.doc88.com/p-43547225 86890.html。

③這九個國家是阿塞拜疆、保加利亞、克羅地亞、捷克共和國、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、俄羅斯聯邦和斯洛伐克。

①我國金融申訴專員機構的實際運作也說明了這一點。在金融申訴專員機構的運作中一般不會出現金融機構主動將案件移交金融申訴專員機構的情形，只有在金融機構的內部糾紛解決機制沒有解決，且金融消費糾紛不斷升級可能導致聲譽風險或監管風險的時候，金融機構才會主動向金融申訴專員機構移交案件。