新形勢(shì)下我國(guó)人大監(jiān)督權(quán)行使和完善的三個(gè)維度探析

摘 要：《憲法》將人民代表大會(huì)制度規(guī)定為我國(guó)的根本政治制度，其中人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，并賦予人大立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的職能。人大監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)使用最頻繁法定職權(quán)之一。高度整合的政治體制缺乏對(duì)權(quán)力進(jìn)行制度化約束的路徑，容易使人大監(jiān)督權(quán)缺乏權(quán)威、被懸置，力度不夠，流于形式等問(wèn)題，呈現(xiàn)出碎片化、運(yùn)動(dòng)式的特點(diǎn)。本文通過(guò)從人大監(jiān)督權(quán)的了解權(quán)、處置權(quán)以及制裁權(quán)這三個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)，從信息、對(duì)話、強(qiáng)制三個(gè)維度來(lái)保證人大監(jiān)督權(quán)，尤其保證人大“錢袋子” 監(jiān)督權(quán)力的有效行使，不但提高理財(cái)治國(guó)能力，將公共財(cái)政和良法善治的理念相契合，推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依憲治國(guó)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督權(quán)；政治體制；信息；對(duì)話；強(qiáng)制

人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，把憲法和法律賦予人大的基本職權(quán)概括為立法、決定、任免和監(jiān)督權(quán)。人大監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)使用最頻繁法定職權(quán)，其行使的好壞直接影響著國(guó)家民主政治的好壞、法治化水平、治理能力和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程。

一、人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵

1.人大監(jiān)督權(quán)的基本概念

目前，對(duì)人大監(jiān)督權(quán)的界定，即主要是對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，“即各級(jí)人大及其常委會(huì)為全面保證國(guó)家法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，防止行政、司法機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，通過(guò)法定的方式和程序，對(duì)由它產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施檢查、調(diào)查、督促、糾正、處理的強(qiáng)制性權(quán)力?！盵1]從監(jiān)督主體來(lái)講，主要是各級(jí)人大及其常委會(huì)。根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)督權(quán)只能由各級(jí)人大及其常委會(huì)集體行使，其他任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)行使，也不能委托或轉(zhuǎn)讓給其他組織或個(gè)人行使。從監(jiān)督對(duì)象來(lái)看，主要是“一府兩院”。人大監(jiān)督是對(duì)貫徹實(shí)施法律的監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容廣泛，且最終實(shí)現(xiàn)人民意志和權(quán)益，具有根本性。憲法明確規(guī)定，任何政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、公民個(gè)人必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。因此人大監(jiān)督必須抓重點(diǎn)，抓重大事項(xiàng)，不能過(guò)多干預(yù)司法、行政監(jiān)督。要做好人大監(jiān)督，必須明晰人大監(jiān)督權(quán)權(quán)力邊界和使用空間。

2.人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)力邊界和使用空間

人大的四項(xiàng)職權(quán)，概括為立法、決定、任免和監(jiān)督權(quán)。立法權(quán)是一項(xiàng)首要職權(quán)，是以國(guó)家名義制定法律的權(quán)力。人民有權(quán)決定國(guó)家的一切重大事情，人大是人民的代議機(jī)關(guān)，因此人大對(duì)國(guó)家和地方的重大事情具有決定權(quán)?！叭耸氯蚊鈾?quán)是指各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員及組成人員進(jìn)行選舉、任命、罷免、免職、撤職等諸種權(quán)力。”[1]人大監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)具有保障功能性權(quán)力，是對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力進(jìn)行控制、調(diào)節(jié)和制約。人大行使監(jiān)督權(quán)是在其他國(guó)家權(quán)力行使基礎(chǔ)上運(yùn)行的，它與立法、決定和任免權(quán)相互聯(lián)系，相互作用，共同構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行體系，其中監(jiān)督權(quán)是人大行使其他權(quán)力的延續(xù)和保障。沒(méi)有其他權(quán)力的行使，人大監(jiān)督就失去了監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)督內(nèi)容，沒(méi)有人大監(jiān)督權(quán)的行使，其它權(quán)力的行使及其效果就失去了后盾和保障。

3.人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)

監(jiān)督權(quán)是綜合權(quán)力，它由不同的監(jiān)督方式構(gòu)成，監(jiān)督權(quán)又是行為過(guò)程，它的實(shí)現(xiàn)有不同的監(jiān)督步驟。了解、處置和制裁權(quán)三方面的權(quán)力構(gòu)成了我國(guó)人大監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這三種權(quán)力順序反映了人大監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的邏輯過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是監(jiān)督權(quán)的三個(gè)維度，即信息、對(duì)話和強(qiáng)制。

（1）了解權(quán)。了解權(quán)是監(jiān)督的前提，對(duì)被監(jiān)督者進(jìn)行了解，是監(jiān)督者進(jìn)行處理和制裁的基礎(chǔ)和前提。目前人大經(jīng)常通過(guò)聽取工作報(bào)告和匯報(bào)“一府兩院”來(lái)獲取信息而進(jìn)行監(jiān)督。

（2）處置權(quán)。處置權(quán)是監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性階段，是監(jiān)督發(fā)揮真實(shí)效力的直接體現(xiàn)。人大通過(guò)作出決議、決定和組織調(diào)查委員會(huì)，提出批評(píng)和受理申訴等方式處理有關(guān)重大事項(xiàng)。

（3）制裁權(quán)。制裁權(quán)是人大監(jiān)督權(quán)得以落實(shí)的保障，對(duì)監(jiān)督對(duì)象違法或失職行為進(jìn)行處理。對(duì)由人大選舉、決定、任命和批準(zhǔn)任命的的國(guó)家機(jī)關(guān)組成人員，人大通過(guò)罷免、撤職、免職、接受辭職的方式進(jìn)行嚴(yán)厲懲治。另外，人大通過(guò)撤銷違反憲法、法律及其規(guī)范性文件的行政法律、法規(guī)、規(guī)章等手段，保證憲法在中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)中的根本法的地位。

二、人大監(jiān)督權(quán)行使存在的障礙

1.信息不對(duì)稱

人大監(jiān)督權(quán)的行使有賴于獲得準(zhǔn)確、詳細(xì)、有效的信息。在現(xiàn)行政治體制下，黨政不分，以黨代政現(xiàn)象比較突出，黨委和人大權(quán)力關(guān)系問(wèn)題尚未在事實(shí)上理順。憲法上，人民代表大會(huì)在同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中享有最高權(quán)力，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)。實(shí)踐中，人大監(jiān)督對(duì)象的權(quán)力來(lái)源不均衡導(dǎo)致人大監(jiān)督權(quán)被虛置。根據(jù)地方組織法，地方各級(jí)政府法律、行政地位的確立和權(quán)力不僅來(lái)源于本級(jí)人大的同意，還必須須來(lái)自上級(jí)行政機(jī)關(guān)或同級(jí)黨委的授權(quán)。這種黨政主導(dǎo)型的壓力型政治體制，產(chǎn)生真正的體制性監(jiān)督和制約關(guān)系是不可能的，這種不均衡現(xiàn)象導(dǎo)致人大與被監(jiān)督者之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，是約束人大行使監(jiān)督權(quán)最大的障礙。

2.事后監(jiān)督為主，監(jiān)督被動(dòng)

在監(jiān)督過(guò)程中，人大并不是獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，而是與“一府兩院”以及政黨進(jìn)行協(xié)商對(duì)話合作共同完成的。在目前人大監(jiān)督過(guò)程中，人大經(jīng)常只是通過(guò)聽取“一府兩院”的工作報(bào)告和匯報(bào)進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)提出批評(píng)和建議這種質(zhì)詢和詢問(wèn)的事后監(jiān)督，缺乏有效的事前介入和事中監(jiān)督，這種 “躲貓貓”式監(jiān)督只是被監(jiān)督對(duì)象引領(lǐng)，導(dǎo)致監(jiān)督呈現(xiàn)出碎片化、運(yùn)動(dòng)式的特點(diǎn)。

3.監(jiān)督手段軟化，流于形式

在監(jiān)督過(guò)程中，被領(lǐng)導(dǎo)者監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者的工作，監(jiān)督主體往往避重就輕，在監(jiān)督范圍上遮遮掩掩，同時(shí)對(duì)法律所規(guī)定的質(zhì)詢、罷免、撤職、特定問(wèn)題調(diào)查等剛性手段都很少使用，這種“漏監(jiān)、弱監(jiān)”，使得監(jiān)督乏力并流于形式。

三、人大監(jiān)督權(quán)的行使和完善的三個(gè)維度

我國(guó)人大監(jiān)督權(quán)涉及多主體、多對(duì)象、多項(xiàng)內(nèi)容的復(fù)雜體系。以人大為中心，了解并遵循決策、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)各自差異化的運(yùn)行規(guī)則及要求，構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)督體系和監(jiān)督規(guī)則是完善人大監(jiān)督權(quán)的根本出路（如圖1），具體要在信息、對(duì)話、強(qiáng)制三個(gè)維度上下功夫。

1.信息維度

人大監(jiān)督權(quán)行使的成效取決于人大獲得信息的有效程度。人大要獲得詳細(xì)的信息資料，須處理好人大和黨、政府之間的關(guān)系，須借助制度建設(shè)和技術(shù)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是加快“一府兩院”電子政務(wù)的進(jìn)程，二是保證政務(wù)公開。

（1）處理好黨和人大的關(guān)系，強(qiáng)化人大監(jiān)督的最高權(quán)威。由于黨政不分，以黨代政的弊端導(dǎo)致人大不敢也不善于監(jiān)督。憲法規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。同時(shí)，有學(xué)者指出，“我們黨應(yīng)充分尊重人大的意志，凡涉及改革、發(fā)展和穩(wěn)定等重大事項(xiàng)，黨組織應(yīng)在決策和執(zhí)行過(guò)程中提請(qǐng)同級(jí)人大討論決定?！盵2]因此，需要通過(guò)立法方式明確黨與人大的關(guān)系，使黨的領(lǐng)導(dǎo)作用和人大權(quán)力的獨(dú)立行使都有法可循?！翱赏ㄟ^(guò)制定完整的政黨法，或頒布《黨委與人大關(guān)系法》，將《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用條例》等一系列規(guī)范黨委與人大關(guān)系的紀(jì)律上升為法律?！盵3]

（2）處理好人大與政府的關(guān)系，落實(shí)人大權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位。理論上，人大對(duì)政府授權(quán)最有法律依據(jù)，但在現(xiàn)實(shí)中，上級(jí)政府和黨委對(duì)政府的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)人大的影響。同時(shí)，我國(guó)政府控制財(cái)政權(quán)，在財(cái)力上人大處于被支配的地位，實(shí)際削弱了作為監(jiān)督主體的人大的自主性和獨(dú)立性，導(dǎo)致人大監(jiān)督處于弱勢(shì)地位甚至被虛置。

因此，加強(qiáng)人大監(jiān)督的制度化有賴于處理好人大與政府的關(guān)系。重大事項(xiàng)的決定權(quán)和重大人事的任命權(quán)交給人大，同時(shí)人大加強(qiáng)事前、事中和事后的監(jiān)督，通過(guò)加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督、經(jīng)常性審計(jì)和績(jī)效審計(jì)監(jiān)督來(lái)強(qiáng)化人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。人大應(yīng)依托我國(guó)專家學(xué)者的智庫(kù)力量成立專門的審查機(jī)關(guān)，實(shí)行誰(shuí)審查誰(shuí)負(fù)責(zé)的責(zé)任制，直接對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的合法性、真實(shí)性、效益進(jìn)行審查監(jiān)督。其次，建立立法型審計(jì)機(jī)構(gòu)，保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立。另外，借助審計(jì)手段和經(jīng)常性的監(jiān)督檢查來(lái)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政執(zhí)行情況的監(jiān)督。[4]同時(shí)，構(gòu)建對(duì)“一把手”進(jìn)行制度化的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)“一把手”進(jìn)行年度述職評(píng)議和定期質(zhì)詢，實(shí)行嚴(yán)厲的政治問(wèn)責(zé)和道德詰責(zé)。

2.對(duì)話維度

人大監(jiān)督權(quán)和政府行政管理權(quán)基于目的統(tǒng)一性，其相互合作和對(duì)話是保障監(jiān)督權(quán)有效發(fā)揮的關(guān)鍵。人大監(jiān)督權(quán)的啟動(dòng)與運(yùn)行是主動(dòng)、積極的。只要行政權(quán)和司法權(quán)違反了憲法和法律，違反了人大的決議決定，人大便可直接進(jìn)入監(jiān)督程序，啟動(dòng)糾錯(cuò)和處置機(jī)制。[5]

（1）在地方性法規(guī)中建立對(duì)話溝通機(jī)制。建立對(duì)話溝通機(jī)制，搭建法定對(duì)話溝通平臺(tái)，有助于地方性法規(guī)和科學(xué)性，為地方治理提供科學(xué)有效的法律依據(jù)，真正提高依法治國(guó)的水平和質(zhì)量。

（2）采取多樣化的對(duì)話溝通方式。在實(shí)踐中，人大可采取多種制度化對(duì)話溝通方式，使人大與政府及相關(guān)部門的溝通與對(duì)話始終保持暢通。例如分管領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)溝通機(jī)制、人大財(cái)經(jīng)委與政府對(duì)口部門聯(lián)系對(duì)話制度、具體工作安排通報(bào)與座談會(huì)制度、專題研討制度等。

（3）靈活采用一些非正式的對(duì)話。人大可采取一種軟性嵌入策略，讓監(jiān)督對(duì)象支持人大的監(jiān)督并樂(lè)于接受人大的監(jiān)督。

（4）推進(jìn)電子政務(wù)和提高政務(wù)公開的力度。大力構(gòu)建電子政府，讓人大可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)了解有關(guān)法律、法規(guī)以及決策的執(zhí)行情況，既保證人大的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，又使人大全過(guò)程監(jiān)督、控制和調(diào)整，讓人大有更大的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，同時(shí)可以引導(dǎo)更廣泛的有組織的民眾參與，推動(dòng)民主政治的發(fā)展。

3.強(qiáng)制維度

謝爾德曾強(qiáng)調(diào)，“如果沒(méi)有強(qiáng)制，圍繞信息展開的政治對(duì)話，不僅不能真正約束權(quán)力，有時(shí)還會(huì)使得這種政治對(duì)話變成官員可以隨意利用的‘政治裝飾。”[6]因此，人大的強(qiáng)制手段是保證人大監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)的最有約束力的手段。同時(shí)，人大強(qiáng)制手段有賴于對(duì)人大行使監(jiān)督權(quán)的保障機(jī)制。

（1）建立健全人大行使監(jiān)督權(quán)的保障機(jī)制。目前，人大監(jiān)督?jīng)]有權(quán)威的直接原因是缺乏一把尚方寶劍，人大不敢監(jiān)督，避重就輕，手段軟化，監(jiān)督乏力。目前，《監(jiān)督法》的出臺(tái)以及通過(guò)給予人大代表在開會(huì)期間的言論自由，對(duì)其言論受法律保護(hù)免追法律責(zé)任等手段，但是人大代表還是不敢說(shuō)真話，說(shuō)真話意味著“政治自殺”。同時(shí)加上人大在現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上理論中的權(quán)力，再加之行政權(quán)力擴(kuò)張，人大對(duì)政府、黨的依附性進(jìn)一步增強(qiáng)，使人大流于形式。因此，加快政治體制改革，將人大建設(shè)為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)是保證人大行使權(quán)力最根本的保障。

（2）通過(guò)法定程序和方式實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督制度化。繼續(xù)提高人大監(jiān)督是最具權(quán)威的監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。有大批學(xué)者建議成立憲法監(jiān)督委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)違憲審查，對(duì)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)違憲行為直接進(jìn)行審查并糾錯(cuò)，同時(shí)將政府系統(tǒng)的審計(jì)機(jī)構(gòu)劃歸人大領(lǐng)導(dǎo)，建立人大監(jiān)督專員制度，[7]進(jìn)行定期視察和不定期抽查，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法檢查的制度化，避免運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法大檢查，完善代表評(píng)議、述職評(píng)議、錯(cuò)案追究制度和法律監(jiān)督文書制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的制度化。

（3）尊重人大代表個(gè)人權(quán)利，發(fā)揮人大代表能動(dòng)性。尊重人大代表個(gè)人權(quán)利，滿足人大代表自身的基本需求，通過(guò)個(gè)性化的人文關(guān)懷增強(qiáng)人大代表的能動(dòng)性。同時(shí)，繼續(xù)賦予人大代表一定的言論自由和免究政治責(zé)任的制度，保證人大代表真正說(shuō)真話，這樣不僅可以增強(qiáng)人大代表的歸屬感，而且能保證人大代表敢作敢為，才能從根本上代表民意和反映民情。

人大監(jiān)督權(quán)的行使和完善有賴于國(guó)家法制建設(shè)，有賴于政治體制改革和人大自身建設(shè)，全方位將人大建設(shè)為國(guó)家真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及結(jié)合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和電子政務(wù)。

我國(guó)是一個(gè)黨與國(guó)家并行治理的國(guó)家。在此特有下，重大事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)由“黨委決策—政府執(zhí)行—人大監(jiān)督”模式向“黨委建議—政府提案—人大決定—政府執(zhí)行—人大監(jiān)督” 的模式轉(zhuǎn)變，才能從根本上完善人大監(jiān)督權(quán)，讓人大監(jiān)督權(quán)真正發(fā)揮實(shí)效，讓人大真正代表民意。

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作者簡(jiǎn)介：

李冬梅（1986--）女，中共咸陽(yáng)市委黨校科研咨政處科員，政治制度及鄉(xiāng)村治理。