國有糧食企業改革研究

婁益齡

[摘要]國有糧食企業承擔著國家糧食宏觀調控的重要職責，是保障國家糧食安全的重要主體。本文首先回顧了國有糧食企業改革的歷程，然后從國有糧食企業的發展現狀、運行效率、通過改革帶來的改變三個方面分析了改革的必要性，最后具體分析了國有糧食企業改革中備受關注的產權改革和內部控制改革，以期為接下來的國有糧食企業改革提供借鑒。

[關鍵詞]國有糧食企業；產權改革；內部控制

中圖分類號：F324 文獻標識碼：B DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20180826

2015年9月，國務院先后發布《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》和《關于國有企業混合所有制經濟的意見》；國家糧食和物資儲備局于2016年印發了《關于加快推進糧食行業供給側結構性改革的指導意見》。這些文件的發布充分彰顯了黨中央對國有企業及國家糧食安全的高度重視。國有糧食企業是糧食行業的國有企業，本文在國企大改革的背景下，通過梳理國有糧食企業改革的相關文獻，為接下來國有糧食企業通過改革提高生存和競爭能力提供借鑒，具有重要意義。

1國有糧食企業改革歷程回顧及評價

1.1國有糧食企業改革歷程回顧

國有糧食企業改革大致分為三個階段：（1）在傳統計劃經濟體制下，國家采取政企合一的形式。1985-1992年，初步改革國有糧食企業經營管理體制，取消統購制度，開始實施“雙軌制”，自此，政府行為和企業行為逐步分開。（2）1992-2001年，進一步深化國有糧食企業改革。1992年改革統銷制度，1994年糧食部門實行“兩條線運行”改革，之后國家又實行了一系列旨在解決國有糧企現實問題的政策。（3）2001年至今，全面推進國有糧食企業改革。中共中央、國務院、國家糧食和物資儲備局相繼發布了一系列加快糧食流通領域改革的文件，旨在推進企業產權制度改革，發揮國有糧食企業主渠道作用。

通過梳理國有糧食企業的改革進程，不難看出推動國有糧食企業成為自主經營的市場主體是改革的大勢所趨。經歷改革后，國有糧食企業在經營上的限制很大程度上被打破，經營業務范圍拓寬，有更多盈利的渠道。而且隨著國有糧食企業改革進程的推進，政府的職能也由直接干預糧食市場轉變為間接調控糧食市場。因此整個改革歷程對今后國有糧食企業的發展以及我國整個糧食市場的發展具有重要意義。

1.2國有糧食企業改革歷程評價

徐建玲指出，從整體上看，國有糧食企業的改革以市場化為目標，其具體的改革歷程經歷了從“政企不分”到“政企分開”再到“政府如何實現有效分開”，并且認為改革過程出現反復性是政府與企業目標不一致導致的。國家糧食局“國有糧食企業改革和發展”課題組認為國有糧食企業與整個經濟體制改革同步。經過改革，國有糧食企業面貌有所改觀，但是進一步的改革需求仍十分迫切。國有糧食企業屬于國有企業，打破產業內壟斷、引入多元競爭主體、改變定價過程及行為是新一輪國企改革的特點。改革后公益性的經濟活動應該由國企承擔，公司制企業承擔商業性活動。李彥光從江蘇省國有糧食企業改革出發，認為首先要認識改革的定位是“管資本”而不是“管企業”。糧食企業的改革不可避免地給社會帶來了負面影響，而“埋單”者除了各級政府還有廣大糧食企業的職工。

對于改革的評判標準，丁聲俊等把客觀實踐作為衡量改革成敗的唯一標準。具體表現為五個“是否有利于”：是否有利于穩定提高糧食綜合生產能力、是否有利于提高農民收入、是否有利于保持糧食市場基本穩定、是否有利于保證國家糧食安全、是否有利于完善糧食流通新體制。因此他認為對國有糧食企業的改革促進了國有糧食企業更好的發展。董玉紅等認為評價國有企業是否充滿生機和活力，重點要看其在決策效率和市場競爭力方面是否適應市場發展需求。

2國有糧食企業改革的必要性

國有糧食企業的改革一直在推進，對于改革的必要性，本文主要從國有糧食企業發展現狀、國有糧食企業運行效率、改革給國有糧食企業帶來的改變這三個方面進行闡述。

2.1國有糧食企業發展現狀

從外部環境的變化來看，全面市場化政策的實施，使得國有糧食企業獨占糧源的局面被打破，糧食市場被重新分割。國有糧食企業將面臨更多的競爭者，但其自身還沒有完全適應市場競爭環境，沒有真正成為自主經營、自負盈虧的經濟實體。同時，糧食企業還面臨糧食替代品的挑戰。

從企業內部情況來看，大部分文獻都指出國有糧食企業依然背負沉重的歷史包袱，政企尚未真正分開，內部組織結構、經營方式、管理模式落后；內部控制制度不健全、監管失控；產權制度落后，不適應市場環境。童應指出了國有糧企職工主觀的問題，職工固步自封的消極情緒、難有作為的畏難情緒、安于現狀的自滿情緒導致國有糧食企業管理難度大。

2.2國有糧食企業運行效率

從國有糧食企業效率角度來看，大多數文獻認為國有企業與其他所有制企業相比效率更低。顧海等比較了私營糧食企業和國有糧食企業，發現私營糧食企業可以有更多的利潤，原因在于私營糧食企業的經營成本往往低于國有糧食企業。姚洋等分別利用第三次工業普查的數據和1995年工業普查的數據進行分析，結論顯示國有企業的效率低于非國有企業。Zheng Song等研究了1994-1998年634家上市公司的數據，分析得出國有控股比重越高，企業運行效率越低。

對于國有企業效率低下的原因，許多學者也進行了分析。石磊認為國有企業效率低下的根源在于產權制度，而且該理論得到經驗支持。林毅夫等認為是國有企業承擔的一系列政策負擔導致其效率低下。這使國有企業缺乏充分競爭的市場環境，沒有經營績效的充分信息。具體到國有糧食企業，張運國分析得出，首先糧食收購政策和糧食市場的脫節使企業處于兩難境地；其次政策性補貼資金到位不及時和不能足額的問題使資金流通不暢，進而制約了國有糧食企業經營的靈活性和自主性；最后國有糧食企業內部改革不徹底，不利于提高企業的經濟效益。曾福生認為國有糧食企業還沒有擺脫傳統的“大鍋飯”模式，存在管理混亂、政企不分、人員膨脹、成本居高不下等問題，其根本原因在于企業的制度和管理不健全。

2.3改革給國有糧食企業帶來的改變

通過改革，可以給國有糧食企業帶來實質性進展。深化國有糧食企業改革是為了國有糧食企業更好地適應市場，建立現代企業制度；適應國家的宏觀調控；適應糧食市場國際化、增強糧食企業國際競爭，實現糧食企業可持續發展。王雙正等總結出國有糧食企業改革后取得的成就，通過改革解放了生產力，糧食綜合生產能力穩步提高；初步建立了比較健全、完善的糧食市場體系；活躍了農民的種糧積極性，保證了糧食增產；改善了城鄉居民糧食消費結構，提高了其消費質量。許召元等通過構建一般均衡模型論證了國有企業改革可以提振經濟增速，主要途徑為國有企業可以提高資本邊際產出、改善資本動態配置效率和發揮其他企業的外部溢出效應。邢煒等結合理論分析與省級面板數據模型的實證分析得出深化國有企業改革有助于促進技術創新模式轉變，提高自主創新能力。盛豐采用雙差分的方法分析中國國有企業改革是否會對生產效率和創新效率產生影響，結果表明，將國有企業改革為國有資本仍占主體的國有性質企業有利于提高生產效率，但不能提高創新效率。王柏林等分別總結了湖南省國有糧食企業、廣西省國有糧食企業、山東省國有糧食企業改革的歷程，研究中的國有糧食企業通過改革，均改變了之前存在的一些弊端，給國有糧食企業注入了新的活力，開辟了新的發展前景。

3國有糧食企業改革的主要內容

通過回顧改革歷程以及國有糧食企業面臨的現狀，可以發現國有糧食企業改革主要關注于產權制度改革和內部控制改革。

3.1產權制度改革

3.1.1產權制度的重要性

產權制度的缺陷會成為制約糧食購銷企業的根本障礙，因此要促進糧食購銷企業的生存和發展，必須要進行產權制度改革。產權多元化有利于削弱企業與政府的關系，弱化政企不分的弊端，進而促進國有糧食企業真正成為市場主體；有利于國有糧食企業建立內部制衡機制；有利于調整國有糧食企業的經濟結構；有利于改變企業經營機制，調動各方的積極性；有利于匯集各方資源，積累改革所需的高額成本；有利于打破傳統的分散格局，吸引各方的戰略伙伴，增強競爭力，使糧食流通業做大做強。如果糧食企業產權責任不清，會導致糧食企業出現“人人是主人、人人不負責”的現象，容易導致短期行為和非正常行為；政府行為和企業行為混淆，政策性虧損和經營虧損無法徹底劃清；市場機制扭曲，要素不能自由流動，企業無法根據效應最大化的原則來支配和處置資產，導致資源配置效率低下。因此，企業改革必須觸及產權才能把企業推向市場。

3.1.2產權制度的特殊性

國有糧食企業的產權改革相比于其他所有制企業有其特殊性，部分學者也提出國有糧食企業產權制度的改革需要注意的問題和原則。熊本國等提出推動國有糧食企業完善產權制度改革，需要妥善處理兩個問題：一是需要妥善解決國有糧食企業“三老”問題，即老人、老糧、老賬問題，這是產權制度改革的前提條件；二是需要建立新的經營機制，創新企業組織形式。邢玉升等提出國有糧食企業的產權制度改革需要遵循兩條原則：一是根據國有糧食購銷企業和倉儲企業的實際情況，采取不同的產權改革形式；二是產權改革既要有利于國有糧食企業承擔政策性功能，又要有利于發揮其市場功能。

3.1.3產權制度的改革措施

國有糧食企業產權制度具體怎么改，不同學者從不同角度提出了自己的見解。王銳青提出要扶持壯大規模大、有競爭力的購銷企業，穩步推進產權制度改革，積極引導管理層轉變觀念，發揮企業所長，積極參與市場競爭。劉穎等認為國有糧食企業產權制度改革的關鍵在于建立現代企業制度，而建立現代企業制度要實現從政企分開到改善政府宏觀調控、由計劃主導向市場主導、由減員增效向推進產權制度改革三個轉變。同時劉俊指出隨著糧食企業產權制度改革的深入，會出現數量不等的閑置資產，所以完善產權制度改革需要盤活這些限制資產。

但是，也有學者對產權制度改革的重要性提出質疑。朱星文等提出多級委托代理關系是國企的頑疾，所以單純的產權制度改革不能解決問題，必須要深層次推動國企改革，加強對管理層的約束和監管，建立完善的管理層問責機制。

3.2內部控制改革

3.2.1內部控制的特殊性

有學者認為國有企業在內部控制效果方面比其他所有制企業效率低下，原因在于國有糧食企業內部控制有其特殊性。繆艷娟等采用問卷調查的方式對江蘇省企業進行調查研究，分析發現上市公司在內部控制效果方面與國有企業存在顯著差異。趙義凱具體指出國有糧食企業內部控制的特殊性：目標的確定需要考慮政策約束，管理人員內部控制意識淡薄導致企業內部環境薄弱，國有糧食企業在糧食出入庫、資金管理和會計核算、糧食資產管理等方面有別于一般商業企業。但大部分學者都認為內部控制對國有糧食收儲企業極其重要，國有糧食收儲企業想要發展穩定，完成國家為保障糧食安全制定的調控目標，就需要建立一個健全的內部控制體系并且進行有效實施。方紅星等結合理論分析和經驗證據，指出內部控制能有效地抑制公司操作性的非效率投資。王玲也提出國有糧食收儲企業有效運行的必備條件是擁有完善有效的內部控制管理方式。但也有學者提出不同的看法，認為國有企業內部控制對企業績效不存在促進作用。葉陳剛等實證研究了內部控制質量與國有企業績效的關系，發現在國有企業中，內部控制質量與企業績效之間不存在顯著相關關系，而在民營企業中，內部控制質量對企業績效有顯著影響。

3.2.2內部控制存在的問題

國有糧食企業內部控制還存在著一些問題：內部環境不完善，缺乏完善的公司治理機制與制衡機制；各級領導識別、應對風險的意識淡薄，企業抗風險能力比較差；國有糧食企業的控制活動缺乏系統性和科學性，導致既定的內部控制制度失控；企業內部信息溝通效率差，影響信息的高效溝通與反饋；由于企業人才缺乏，不滿足內審人員的素質要求，導致內部監督薄弱。

（1）人力資源是企業得以發展的核心資源，是智力資本最豐富的地方，也是企業提高競爭力的不竭源泉。王雙苗分析了國有企業、民營企業和中小企業的人力資源管理現狀，研究表明國有企業對人力資源的管理主要以領導指派來操縱人力資源管理，人力資源激勵制度不夠健全、行政委派制度不合理，企業管理問題導致人才流失嚴重。張躍東等構建了國有企業戰略人力資源管理績效的評價模型，認為國有企業存在缺乏人力資源戰略規劃、人力資源管理系統不夠健全、制度執行力度差的問題。逯東等用上市公司的經驗證據來驗證CEO激勵是否會提高內部控制的有效性。研究發現，適度的超額薪酬激勵和股權激勵可以提高內部控制的有效性，但國有上市公司存在行政任命，這會扭曲市場化激勵機制，削弱內部控制的有效性。因此人力資源開發管理要梳理以人為本的管理理念，建立并完善業績評估和人才激勵機制，制定合理的薪酬管理體系并創造良好的企業文化氛圍。運行良好的薪酬管理制度有利于激發員工的積極性和主動性，激勵員工為實現企業目標而努力，提高企業的效益。目前來看，政府或多或少會干預和影響國有企業的薪酬管理，因而存在一些老舊觀念和管理手段。當前國有企業的薪酬管理除了需要制定科學合理的制度，還要減少政府干預，加強與企業的戰略合作，適應市場。

（2）在內部控制初步發展時期，我國的內部控制研究主要側重于會計和審計領域，研究成果也主要應用于審計程序與方法的應用、審計成本的節約、審計效率的提高和審計風險的控制等領域。國有糧食企業普遍存在會計信息失真的問題，這一問題既會影響糧食企業的健康發展，又會影響國家對糧食行業宏觀經濟管理的調控。于慧文等指出國有糧食企業內部存在財務制度不健全、會計信息質量扭曲的情況，進而導致企業資產流失嚴重。劉建芳指出部分國有糧食企業受計劃經濟體制的影響，沒有建立適應新的市場環境的財務管理模式，從而對資金使用效能產生不利影響。因此完善會計制度、建立財務監督審核制度對國有糧食企業至關重要。

（3）在風險管理方面，尤誼等指出國有糧食企業風險意識淡薄，企業內部仍然采用舊模式、舊思維，導致內部微觀環境不適用大的經濟體制環境。陳超指出當前國有糧食企業還面臨市場風險、投資風險、糧食安全風險、人才風險和道德風險，需要加強對國有糧食企業的風險管理。

3.2.3內部控制的改革措施

李彬針對地方國有糧食企業，指出內部控制的主要內容。在公司層面，要設計合理的內部控制組織架構，建立健全決策機制；在業務層面，需要在收入支出、糧食采購儲備、資產管理、合同管理、倉儲管理和安全生產方面建立健全內部控制。宋芳提出完善內部控制除了要關注管理機構、內部機構，還需要建立有效的激勵機制，注重企業文化、提高企業內部會計控制管理。劉玉靜提出強化國有糧食企業內部控制需要單位負責人率先垂范，加強對內部人員的監督和內部審計，建立有效的會計系統，強化外部監督。

4結論

糧食問題關乎國計民生，國有糧食企業承擔著調節糧食市場需求的責任，執行著國家糧食安全政策，是糧食安全的重要保障。但是國有糧食企業在長期發展中也暴露出一些問題，為了更好地發揮國有糧食企業的作用，需要發現問題、分析問題、解決問題。本文首先簡單地回顧了國有糧食企業改革的過程，了解國有糧食企業改革的大方向，然后分析了改革的必要性，最后詳細地分析了國有糧食企業改革備受關注的產權制度改革和內部控制改革兩個方面。在分析過程中，發現已有的對國有糧食企業改革研究的文獻大多基于經驗分析和實地調研分析，定量分析的文獻很少，這可以成為學者以后研究國有糧食企業的方向。