淺析PPP模式的國際運用經驗及中國化推廣策略

李曉慧 龍澤鴻 鄭麗云

摘 要：PPP模式在中國的應用已經非常廣泛，但是存在的問題也日益明顯，要想真正有效的推廣PPP模式，必須找到問題所在，及時解決問題。本文首先分析了澳大利亞和日本在運用PPP模式時成功的經驗因素，然后分析了我國兩個典型PPP模式案例失敗的原因，最后提出PPP模式中國化推廣的建議。

關鍵詞：PPP模式 國外經驗 案例分析 建議

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）06（a）-077-02

PPP模式是推動經濟增長，加快城市基礎設施建設和緩解財政壓力的重要手段，自20世紀80年代引入PPP模式以來，我們對PPP模式的探索一直沒有停下腳步。PPP模式在中國的發展歷程大致可以分為五個階段，分別是探索階段、試點階段、推進階段、反復階段和目前正處于的推廣階段。在發展過程中，PPP項目遇到了很多困難，有的項目最終因為缺乏科學的理論指導和技術水平而失敗。本文將從案例本身出發，分析成功的經驗和失敗的教訓，總結出中國PPP模式的對策。

1 國外經驗借鑒

1.1 澳大利亞PPP模式發展經驗

澳大利亞引入PPP模式的時間與中國大致相同，但是發展速度比中國更快，PPP模式的運用更加成熟，在公共基礎設施建設方面取得了很大成功。通過對其成功的案例分析可以總結出澳大利亞PPP模式的特點。

（1）具有先進的理念和原則。包括成本與收益的對等性原則、信息公開及時有效的透明性原則以及責任明晰的問責制原則。

（2）法律體系完善。澳大利亞雖然沒有專門的有關于PPP模式的立法，但是有專門針對PPP項目的特別法案。同時，澳大利亞基礎設施局作為全國性的PPP管理機構，負責全國各級政府基礎設施建設的需求分析和政策制訂。

（3）地方政府實施靈活。州政府根據自身經濟情況、人文風俗以及PPP項目的特殊性，制定合理的實施方案。

（4）理性客觀的事前評估。這是澳大利亞PPP模式成功經驗中最值得中國借鑒的一點。PPP項目的事前評估包括兩個方面：一是必要性分析，確保項目是能滿足公眾需求的好項目。二是運營模式分析，確保PPP模式是最具經濟效益和社會效益的方式。這樣避免了PPP模式的濫用，確保了項目建設的合理性和資源分配的有效性。

1.2 日本的經驗借鑒

日本20世紀90年代引入PPP模式，借鑒了英國PFI理念。在政府大力推崇下，PPP模式迅速發展起來。日本PPP模式顯著的特點是：（1）立法完善。日本有專門的PPP模式法律，并且成立了專門政府機構PFI推進委員會，負責信息搜集、項目咨詢、提出建議、公眾宣傳等工作，極大的方便了PPP項目的實施。（2）運營模式BTO（建設—移交—運營）主導，這與日本國情相關，對于項目投資規模大，運營周期長，公益性強的項目，日本政府更多采用BTO模式。這有利于保持項目后期運營的持續效益。（3）收益自主性低。在項目收益模式的選擇上，日本政府更多堅持購買服務型模式，通過政府購買服務使項目公司獲得回報，這保障了社會資本的收益，有利于鼓勵社會資本參與PPP項目，同時也是對政府支付能力的考驗。

2 國內失敗案例分析

國內PPP項目有功有過，北京地鐵四號線的成功增強了對PPP模式的信心，給以后的基礎設施建設提供了經驗借鑒。但是2017年11月起財政部對不合規的PPP項目進行了大面積清理。這顯示了我國這些PPP項目的落實存在一些不可糾正的錯誤，我們必須從失敗的案例中分析總結經驗教訓，開辟出一條適合中國國情的PPP發展道路。

2.1 臺灣高鐵BOT失敗分析

1993臺灣高鐵項目確定為吸引民間投資參與的PPP模式，并且確定了BOT（建設—運營—移交）的運作模式。1998年，臺灣高速鐵路股份有限公司由臺高鐵聯盟的5家民企出資125億臺幣發起成立，公私雙方簽訂相關協議，合約規定高鐵公司擁有35年的特許經營權，期滿將相關資產所有權移交政府。但是在高鐵實際建設過程中，高鐵公司利用合約漏洞不履行出資義務，從自身利益出發策略性的履行合約內容，導致BOT失去有效性。在陷入財務危機甚至破產困境時，進行了多次債務重組，過多的債務融資使高鐵公司連年資不抵債。為了維持高鐵的運營，臺當局在2015年改變了高鐵公司民營企業的性質，開始由政府主導高鐵運營，標志著臺灣高鐵PPP模式的失敗。失敗原因可以總結為以下幾點。

（1）事前評估欠缺。項目前期計劃階段，臺當局為了緩解資金壓力選擇了社會資本參與的PPP模式來建設高鐵，這是臺灣歷史上第一項BOT項目并且規模大、周期長、缺乏相關經驗。在各方面準備不足的情況下進行招投標，這導致項目實施時出現許多意想不到的風險。另外，對預計收益的估計沒考慮宏觀經濟環境的變化，預計收益過高而實際收益過低無法彌補成本，直接導致了PPP模式失敗。

（2）高鐵公司不具備資金和技術參與資質。招標階段高鐵公司以政府“零出資”的巨大優惠條件獲得了臺當局的青睞。但實際上，高鐵公司并不具備合約規定的出資能力，在項目建設過程中只能依靠債務融資來彌補資金不足的問題。同時，高鐵公司不具備修建鐵路的專業能力，雖然獲得了“日本新干線企業聯合”承建，但是日方企業只是將整套運輸備出售，而拒絕向臺灣高鐵聯盟提供鐵路運營和維護的經驗。這導致了工期延長，成本增加。

（3）合約不完善導致政府處于被動地位。由于高鐵建設是社會剛性需求，臺灣當局在合約中承諾在臺灣高鐵項目破產時接手高鐵項目，并對股東損失進行賠償。這表明臺灣當局將對項目的虧損負責，減輕了高鐵公司負擔的同時也增加了高鐵公司的強勢地位，在項目虧損、債務負擔加重時，高鐵公司多次迫使臺灣當局出手援救而自身不受違約懲罰。而且合約缺少對高鐵公司違約的懲罰條款，加劇了高鐵公司選擇信用風險的概率，間接導致BOT最終的失敗。

2.2 北京鳥巢PPP模式失敗分析

北京鳥巢已經成為我國標志性建筑之一，是運用PPP模式成功落地的典型，但是卻沒能實現PPP模式的最終成功。項目由北京市國有資產經營公司和中信聯合體共同出資設立的國家體育場有限責任公司負責建設和運營。北京市政府給予了該PPP項目若干融資優惠，如優惠土地政策、稅收政策，市場和收入支持等，降低了社會資本參與的風險，增強了對社會資本的吸引力。項目采用BOT運作方式，特許經營權為奧運會后30年，但是2009年，北京市政府與中信聯合體對項目公司進行了股份制改造，PPP項目公司轉變為由北京市政府主導的中外合資經營公司，市政府持有58%的股權，負責鳥巢的經營管理工作并承擔相應責任。這標志著PPP模式宣告失敗，失敗原因總結如下。

（1）項目公司不具備專業的體育場館運營經驗。中信聯合體作為社會資本方參與鳥巢PPP項目，緩解了北京市政府的財政壓力，提高了建設效率，促使鳥巢如期竣工落成。但是在體育場館的運營管理方面缺少經驗，這導致了項目公司不能在項目運營的各個階段作出合理的商業規劃，不能有效的預計風險和應對風險。

（2）項目設計方案本身不足。項目設計方案在招標前就已經確定，這使社會資本參與的積極性降低，實際參加競標的社會資本只有3家，社會資本方也無法從經營管理角度設計更好的建設方案。另外，項目中途取消了可閉合頂蓋的建設，使得鳥巢的商業化運用面變得狹窄很多，缺少了成為全天候商業場館的條件。而已經投建的梁柱等造成了資源浪費，增加了建設成本。

（3）公眾對鳥巢商業化的反對。作為國家體育場，鳥巢在公眾眼中是公公益的。冠名商的廣告不利于國家良好形象。而且，高昂的參觀費用和場內不完善的配套設施都引起公眾的不滿。為此，北京市政府對鳥巢的商業化進行了限制，要求減少冠名和座椅廣告等。這導致了項目收益來源減少，使社會資本方的收益風險增加。

3 PPP模式在中國推廣的建議

3.1 完善事前評估機制

對PPP項目的事前評估最重要的是評估PPP模式是否是該項目最有效益的融資運營模式，該項目運用PPP模式是否符合社會公眾利益。運用PPP模式無疑能緩解政府資金壓力，增加建設效率，但正是在全國上下推行PPP模式的熱潮中，地方政府存在為了政績而濫用PPP模式的現象，導致PPP項目數量上多了而質量上大打折扣。所以完善事前評估機制，制定合理可行的事前評估體系，量化評估標準，確保PPP模式是最優的供給選擇是有效推廣PPP模式的前提。

3.2 完善立法，機構專門化

目前我國針對PPP模式的規定仍然停留在行政規章、地方性管理條例等層面，沒有專門的法律來指導PPP模式的運用。我國應該根據PPP項目的一般流程和項目共有特征制定基本的、權威的、可操作的PPP模式法律，詳細界定公私雙方的義務和責任。同時，面對特別重大的項目，應該借鑒澳大利亞的成功經驗，制定適用于此項目的特別法案來保證項目的順利實施。另外，領導機構專門化也是我們推廣PPP模式的一大策略，成立專門的機構管理PPP項目，負責PPP項目的咨詢、考核和宣傳等工作，有利于PPP模式的快速推廣。

3.3 保持監管機構的獨立性

PPP項目中政府是參與者也是管理者和監督者。俗話說：“旁觀者清”，政府在參與過程中的管理和監督是不全面不客觀的，在社會對項目的剛性需求下，如臺灣高鐵項目，在社會資本出現違約出資或選擇信用風險時，很容易導致政府的管理者地位弱化，迫使政府處于被動狀態，導致PPP模式失敗。所以有必要建立獨立的監管機構，在項目遇到產權和利益糾紛時能保持絕對的獨立性和權威性來客觀理性的處理問題。

3.4 加強對社會資本的考核

對社會資本的考核主要包括資本實力、技術實力考核兩個方面。招投標階段政府部門應該充分了解社會資本方的資產負債率、盈利能力、資金周轉能力等基本情況，有效的判別社會資本方是否有足夠的出資實力，以確保項目資金來源的穩定性與持續性。同時，加強對社會資本方技術實力的考察，PPP項目的建設要求實施者掌握專業的建設技術，項目的持續運營和盈利要求實施者具備在這一領域的運營管理經驗。加強對社會資本的考核是保證PPP模式成功的關鍵。

3.5 完善風險與收益的雙分擔

風險分擔是PPP項目順利實施的重要環節，根據量能承擔和收益對等的原則建立科學的風險分擔機制，政治風險應由政府承擔，技術風險和運營風險應有項目公司承擔，合約風險和不可抗力風險應有雙方共同承擔。收益分擔主要指高速公路等使用者付費的項目，此類項目收益穩定，通常會產生超額收益，將超額收益按照合理的比例在公私兩方分配，有利于提高社會資本方參與的積極性和努力程度，促進PPP模式最終的成功。

4 結語

PPP模式是促進我國基礎設施建設，加快新型城市建設的重要手段，但是我國正處于推廣PPP模式的初級階段，前方道路充滿了未知的風險和挑戰。只有正確的處理公私雙方關系，切實結合我國國情和項目實施地的具體情況落實PPP項目，才能讓PPP模式在公共設施建設中大放異彩。

參考文獻

[1] 景婉博.PPP模式的日本經驗及啟示[J].中國財政，2017（2）.

[2] 郭燕芬.公私合作伙伴關系（PPP）事前評估——基于中國和澳大利亞的對比分析[J].當代經濟管理，2017，39（12）.

[3] 樊哲娟.信用對鐵路PPP模式的融資風險博弈研究[D].北京交通大學，2017.

[4] 張明玉.政府與社會資本合作（PPP）項目融資法律問題研究[D].東北財經大學，2016.

[5] 鄧云.PPP模式的大型體育場館項目治理機制研究[D].重慶大學，2015.