“放管服”政策下高校科研經費管理對策

（廣東職業技術學院廣東佛山528000）

圍繞黨的“十八大”全面深化改革總目標和創新驅動發展戰略，中央和地方各級政府以及有關部委制定了一系列科技體制改革舉措，破除了科研體制機制障礙，激發了科技創新活力，規范了科研項目資金管理。“十二五”期間國家科研取得豐碩成果：神舟飛天、嫦娥探月、蛟龍入海、高鐵奔馳、“天眼”巡空、北斗組網、大飛機首飛……。黨的十八大以來，我國持續推進科技創新，科技成果密集亮相，呈現井噴態勢。我國科研事業取得豐碩成果與國家對科研大量投入有很大關系，近五年國家對科技支出逐年增加，2017年高達17 500億元，位居世界第二。國家財政科技支出也逐年增加，詳見表1。

如此龐大的科技經費投入，為國家科技事業的發展提供了資金保障，但如何用好這些科技經費、充分發揮其效益，是科技經費管理者必須研究的課題。

為規范科研項目資金管理，2014年國務院印發了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發 ［2014］11號）；2016年7月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，要求進一步簡政放權，放管結合，優化服務，改革和創新科研經費管理和使用辦法，促進形成充滿活力的科技管理和運行機制，激發廣大科研人員積極性。本文針對高校以往科研經費管理存在的主要問題，結合國家及廣東省有關部門科研經費管理文件規定，探討科研經費管理有效運行機制。

表1 近五年國家研發經費支出統計 單位：億元

一、以往科研經費管理存在的問題

（一）政策層面

1.課題制管理的局限性。2011年，科技部、財政部、國家計委、國家經貿委聯合發布《關于國家科研計劃實施課題制管理規定》，規定了課題制是按照公平競爭、擇優支持的原則，確立科學研究課題，并以課題（或項目）為中心、以課題組為基本活動單位進行課題組織、管理和研究活動的一種科研管理制度，課題制實行課題責任人制度，課題責任人在批準的計劃任務和預算內享有充分的自主權。課題責任人即使是法人，也要指定所承擔課題的課題組長，即項目負責人，實質是所有課題都實行項目負責人制，項目負責人在科研項目申報、科研經費預算編制及立項后經費的開支方面均是第一責任人。雖然該文件由國家部委發布，但高校大都參照此文件規定管理承接的各類科研項目，既然項目負責人是組織科研活動第一責任人，高校在項目立項的經費預算、項目執行過程中的經費開支和項目完成后的經費決算，往往均由項目負責人組織完成，學校疏于管理，如果項目負責人財經紀律意識不強，容易虛報、冒領、貪污科研經費，財務人員在審核科研經費開支時，因受專業限制，對某些開支的相關性與合理性無法判斷，無法實施有效的監督。

2.財政預算下撥晚。我國財政預算年度是每年的公歷1月1日至12月31日，且預算須經3月人大審批后方能生效，預算批復下達較晚，按年度有近3個月無法使用科研財政專項資金；另一方面，從項目申報到審批立項再到資金撥付也需要至少兩到三個月時間，在資金撥付到位之前，項目前期研究經費往往難以從科研經費中開支；財政資金使用的授權支付和直接支付手續也比較繁瑣，從申請資金到完成支付也需要15天左右，造成預算執行困難，影響科研工作進度。

3.間接費用預算依據不足。間接費用是補償科研項目承擔單位為科研工作提供儀器設備及房屋的損耗及日常用水、電、氣、暖等消耗，因高校會計核算事業收支采取收付實現制，沒有按權責發生制分攤教育和科研成本，間接費用的測算無可靠的依據。

（二）管理層面

1.科研經費管理在高校得不到應有的重視。社會對高校辦學水平測評的重要指標之一是科研項目及隨研究項目引入的科研經費的投入多少。高校為了提高辦學水平和知名度，鼓勵科研人員或教師去爭取各類科研項目，并作為個人職稱評定和績效考核的重要指標，但對項目實施過程卻疏于管理，尤其對科研經費的管理缺乏有效監督。各高校的科研活動基本采取課題制管理，實行課題項目負責人制，高校科研管理部門有意管理好科研經費，但受限于學科和專業，難以對項目研究的全過程實施監督，對經費開支的相關性合理性無法判斷，對科研投入與產出成果的評價不能到位；科研經費的使用基本上由項目負責人決定，由于高校財務人員對科研經費的籌集和運用等全過程缺乏了解，對科研經費的真實性、合理性也就無法進行有效監管。

2.科研經費采購的資產管理薄弱。高校對用科研經費采購的資產實物管理薄弱，特別是流動性較大的電子設備、便攜式筆記本電腦、圖書資料等，雖然辦理了資產的登記手續，但往往課題已經結題，但資產還在科研人員手中，使用科研經費采購的軟件往往也滯留在科研人員處，造成國有資產流失。有的高校用科研經費重復采購相同或相近的設備，造成科研經費使用效率低，資源浪費的現象嚴重。

3.研究成果管理不到位。按規定使用財政資金形成的科研成果應該歸國家所有，但使用科研經費形成的專利技術、專有技術、發明專利等研究成果，由于缺乏規范管理，容易被科研人員以個人名義申請獲得，或項目結題后，便將科研成果束之高閣，不能形成生產力，沒有對科研成果進行合理評估，無法確認成果價值并列入賬面核算，納入學校資產管理，這是另一種科研資源浪費現象。

4.預算編制不科學不準確。相比高校其他經費預算，科研經費預算因受科研工作對象不確定性、學校科研經費管理制度和管理能力及個人認識的限制，難以做到科研經費預算的科學化、精細化。科研項目研究往往不是短時期就可以完成的工作，很多情況事前難以預料，對于未知的知識和技術研究無法準確估算成本；項目負責人對經費預算的嚴肅性和重要性認識不充分，大部分項目負責人缺乏預算編制的常識，科研經費預算無財務人員參與或財務人員對科研項目不了解無法對項目預算編制進行輔導，都會造成科研經費預算不科學不準確。

（三）個人認識方面

1.單位管理人員對科研經費管理不夠重視。高校為吸引教師積極申報科研項目，給予科研項目負責人充分的科研經費自主使用權，認為科研經費誰使用誰負責，強調使用人責任，忽視管理者的管理職責，對科研經費疏于管理。

2.項目負責人對經費管理法規意識不強。科研工作是專業性非常強的工作，需要給科研人員更多的科研經費使用的自主權，以提高科研人員的研究效率和積極性，為此，許多各高校下放科研經費審批權限，科研經費管理實行項目負責人制。但一些項目負責人法規意識不強，受利益驅動，存在非法套取科研經費的現象。

2016年7月20日中央印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》后，地方也出臺了地方財政科研項目資金管理等政策的實施意見，以進一步簡政放權、放管結合、優化服務，堅持“放管服”結合，擴大高校科研項目經費的管理權限，為科研人員潛心研究營造良好的環境，同時加強事中事后監管。針對以往科研經費管理出現的問題及現階段“放管服”的財政科研項目資金管理精神，開展科研項目“放管服”工作。

二、科研經費怎樣“放”

根據科研活動規律，明確科研活動各方職責，激發科研人員活力和積極性，提高科研工作效率，按文件規定適當下放以下科研項目資金管理權限。

（一）簡化預算，下放預算調劑權限

相關文件規定了合并會議費、差旅費、國際合作與交流費科目，由科研人員結合科研活動實際需要編制預算并按規定統籌安排使用，其中不超過直接費用10%的，不需要提供預算測算依據。下放預算調劑權限，在項目總預算不變的情況下，將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費及其他支出預算調劑權下放給項目承擔單位。項目負責人可根據科研活動實際自行調劑材料費支出明細。

（二）改變資金撥付方式

實行部門預算批復前項目資金預撥、墊付制度，保證科研人員及時使用項目資金。改變科研財政資金支付方式，將科研財政項目資金由財政授權或直接支付改變為將科研財政項目資金直接撥付到項目承擔單位基本賬戶并督促實施專項資金管理專項核算，提高資金使用效率

（三）提高間接費用比重，加大績效激勵力度

實行公開競爭方式的研發類項目，均設立間接費用，文件對簡接費用的計提比例有明確規定，對項目承擔單位用間接費用對科研人員進行激勵不單設比例限制，績效支出納入單位獎勵性績效單列管理，不計入單位績效工資總量控制，提高項目承擔單位科研人員的積極性。

（四）勞務費和人員經費的開支

直接參與項目研究的研究生、博士后、項目聘用的單位編制外人員的工資和繳納的社會保險費、參與調查訪談者支出均可從項目勞務費中開支，并不設比例限制。《廣東省自主創新促進條例》第五十六條規定人員費、勞務費、績效支出總額最高不超過項目經費百分之四十或六十。高校事業編制人員的工資和繳納的社會保險費因從生均撥款中開支，不再從科研經費中開支在編人員的工資支出。

（五）結轉結余資金留用處理方式

項目實施期間，年度剩余資金可結轉下一年度繼續使用。項目研究成果完成并通過項目主管單位審核驗收后，剩余的項目資金為結余資金。結余資金留在項目承擔單位，可用于項目最終成果出版及統籌用于科研活動的直接支出。若項目研究成果通過審核驗收2年后結余資金仍有剩余的，應當按規定收回財政。項目成果未通過審核驗收的項目，或項目承擔單位信用評價不合格的，結余資金不得留用。

（六）橫向科研經費的管理

高校接受行業、企業委托利用社會資金開展的技術攻關、提供的科技服務的橫向經費科研項目經費，可以按合同約定，由項目負責人自主支配經費。但需要納入單位財務統一管理，防止“賬外賬”，確保規范、安全、有效。

三、科研經費怎樣“管”

科研管理簡政放權，擴大項目承擔單位及項目負責人的經費使用權限，并不是放任不管，為確保科研經費規范使用，需要加強科研經費事前、事中、事后監管，嚴肅查處違法違紀問題。

（一）立項前期管理（事前監管）

1.完善內控制度。針對上級文件精神和科研活動特點，完善科研經費管理辦法、差旅費管理辦法、間接費用統籌使用辦法、績效評價辦法、結余資金使用辦法、財務開支管理辦法、國有資產管理辦法等制度，防范風險，保障科研經費安全規范高效使用。制定研究項目專家評審辦法，建立評選專家的遴選、回避、問責和評選結果公示制度。

2.審核預算編制是否合理，不能只關注“放”，要綜合學習各項制度，注意制度“限”的要求。有些制度對某些業務開支沒有作具體要求，但另一些文件卻有要求，需要綜合學習領會各項相關制度，執行地方性規章時不要與其上位法規相沖突。在編制預算時要符合相關制度的要求，不能在經費開支的起點——預算編制時就出現違規現象。如勞務費、人員費、績效支出的總額最高不超過自主創新項目經費總額的40%、軟科學研究項目、社會科學研究項目和軟件開發類項目經費總額的60%；差旅費/會議費/國際合作與交流費三項合計不超過直接費用的10%的不需要提供測算依據，超過該比例需要做出具體說明。中央高校基本科研業務費不得開支有工資性收入的人員（高校在編人員）工資、獎金、津補貼和福利支出；不得購置40萬元以上的大型儀器設備；不得分攤學校公共管理和運行費用；不得作為其他項目的配套資金；不得用于償還貸款、支付罰款、捐贈、贊助、投資等支出。

（二）項目實施中的經費管理（事中監管）

1.預算調劑管理。科研用材料費由項目負責人根據需要自行調劑材料支出明細；設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅費/會議費/國際合作與交流費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費等直接費用的預算調劑報承擔項目的高校審批；勞務費、人員費、專家咨詢費和設備費預算只能調減不能調增，且需要按規定程序報立項部門審批，高校承擔的項目預算總額變化、項目承擔單位變更按規定程序報立項部門審批。所有研究經費須納入高校財務統一管理，專項核算。

2.設備采購管理。在設備采購方面應避免重復購置、過度購置，鼓勵共享、租賃，對現有設備進行升級，提高資金使用效益。使用財政性資金的設備采購，一般通過政府采購方式，履行政府采購程序時，可根據需要自行選擇評審專家庫外的專家參與評審。需要變更采購程序的須向政府采購部門報備或報批。利用項目資金采購的設備應按國有資產管理規定管理，及時登記入賬，按期計提折舊，按規定進行處置或報廢。高校使用政府投入資金的基本建設項目，其可行性研究報告須向發改委報批，自籌資金的基本建設項目須向發改委備案。

3.結算方式管理。高等學校承擔科研項目經費開支按公務卡結算管理辦法實行結算，省級預算單位公務卡強制結算目錄中，基本涵蓋了科研項目需要采購的所有物資和服務的小額結算，對設備采購、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務費、專家咨詢費銀行匯款或轉賬結算，發生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等實行公務卡結算，勞務費、專家咨詢費等支出，原則上應當通過銀行轉賬方式結算，從嚴控制現金支付。

4.信息公開管理。從立項申請、評審專家、經費預算、經費下達、經費調整、資金使用、研究成果（保密要求除外）等課題研究的一系列活動均向教職工及社會公開，實行陽光管理。

5.科研人員誠信管理。為科研人員建立誠信檔案，建立科研誠信共享機制，科研誠信情況作為專業技術職務職稱評聘、自主創新項目立項、科研成果獎勵的重要依據（詳見《廣東省自主創新促進條例》第五十條）。

（三）科研項目完成結題管理（事后管理）

1.研究成果管理。政府投資或學校投資的科研項目研究成果形成資產的，其所有權應歸學校所有，按國有資產管理辦法進行登記、轉讓或處置，收益歸學校所有。學校為獎勵科研人員、調動科研人員的積極性，可以將科研成果轉讓或處置收益用于獎勵科研人員，作為績效發放給參與項目研究的人員。

2.項目結題后的經費管理。課題結題后，應進行項目經費的決算工作，分析經費預算執行情況、資金支出績效，對結余資金如何使用提出意見。

3.項目采購資產的管理。對大型項目結題應組織進行經費使用合規性審計，項目采購的大型設備及可以共享的資產應該對學校全體教職工開放或對社會開放，提高經費的使用效益。

4.科研經費管理應遵守學校內部控制制度的要求，學校應建立科研業務內控風險評價，評估科研經費管理風險點，研究科研經費管理工作重點。

四、高校怎樣“服”務科研項目

（一）建立共享服務平臺

高校應充分利用校內外研究資源，協調建立校內外研究資源整合服務平臺。建立校內新購、新建大型科學儀器設施共享服務平臺，明確共享時間、范圍、方式；建立學校與政府及其他高校的重大裝備、重大科技工程、大型儀器設備、數據文獻、科技人才的共享信息平臺，為創新科研活動服務，節約科研投入，提高科研經費使用效益。利用政府搭建的科技園區、科技企業孵化器、科技服務機構、科研院所、新型研發機構等面向產業發展科技資源平臺，為科研人員提供各方面科研資源服務。為提高資金利用效益，節約不必要的科研成本，促進科研成果轉化，高校應該走出校門，在產業集群區域和具有產業優勢的領域建立公共研究開發平臺、公共技術服務平臺、科學技術基礎條件平臺等公共創新平臺，為地方產業提供技術研究開發、信息咨詢、技術交易轉讓等創新服務。

（二）提供預算編制服務

根據科研經費管理規定及科研活動規律，編制預算編制指南，改進預算編制方法，參與并指導科研人員編制科研項目經費預算，確保科研經費預算科學合理、實事求是，編制科研經費預算時特別關注儀器設備購置情況，是否能利用共享設備，有否重復購置；合作單位資質和承擔的任務及外撥資金測算依據。審核項目預算目標相關性、政策相符性和經濟合理性。在實施過程中，根據科研項目進展情況及出現的不可預知情況，配合做好經費預算的調整工作。

（三）提供財經法規和管理制度服務

受專業限制，科研人員對科研經費管理和財務制度不一定熟悉，要求科研人員花大量時間學習不斷更新的科研經費管理制度和財務管理制度也會分散科研人員的工作精力，不利于科研工作的開展，這需要財務人員在科研經費的預算編制和經費開支、結題決算時提供政策服務，使科研經費預算編制科學，預算執行規范，結題驗收及結余經費管理合規。

（四）提供財務業務服務

財務人員應主動參與科研項目預算編制工作，指導項目負責人編制合規合理的經費預算，科研管理部門應將財務人員納入學校科研項目論證咨詢專家庫中，審議項目預算方案，并對項目預算合規合理性提出建議意見。引導項目負責人按預算使用科研經費，通過公務卡結算，增強支出的透明度，通過信息化手段對項目預算執行情況進行全過程跟蹤，及時公布預算執行情況。項目完成后，財務人員應主動協助科研人員進行科研經費決算工作，配合科研經費的審計，檢查項目研究過程中采購或形成的資產是否入賬，是否納入學校資產共享平臺。財務人員應主動深入了解科研工作流程和科研工作特點，從而正確判斷經費的報銷與項目支出的相關性，實現對科研經費的有效監督，為科研項目提供有效的服務。

（五）提供稅收優惠政策宣講服務

國家為了鼓勵科技創新，制定了相關稅收優惠政策，學校應正確理解并充分利用稅收優惠政策，減少不必要的科研經費支出，為科研項目提供更多的資金保障。

2017年4月6日，教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》。要求高校向院系放權，向研發團隊和領軍人物放權，強化監管優化服務，創新監管方式和手段，通過完善信用機制、“雙隨機”抽查、督導、第三方評估等加強事中事后監管。簡化優化服務流程，精簡和規范辦事程序，縮短辦理時限，改進服務質量，讓高校教學科研人員從過多過苛的要求、僵硬的考核、繁瑣的表格中解放出來。依托“互聯網+”，積極推動高校公共服務事項網上辦理，提高辦事效率。高校科研經費管理應寓管理于服務之中，堅持以人為本，以調動科研人員積極性和創造性為出發點和落腳點，加大對科研工作的績效激勵力度，使經費為人的創造性活動服務，營造良好的科研環境，既要提高科研經費使用效率和效益，也不能偏離經費使用方向。