基于全過程管理視角的高校校內(nèi)預(yù)算問題研究

（北京師范大學(xué)北京100875）

高校預(yù)算主要包括部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算。前者是向上級主管部門編制的，以政府收支分類科目和經(jīng)濟分類科目為主要內(nèi)容，實質(zhì)是國家政府預(yù)算的組成部分；校內(nèi)預(yù)算是以部門預(yù)算批復(fù)額為前提依據(jù)，完成可支配資源在學(xué)校內(nèi)部的再次分配。筆者認(rèn)為，校內(nèi)預(yù)算以經(jīng)濟事項為主要對象，較部門預(yù)算更為細(xì)化具體，其預(yù)算編制、執(zhí)行控制分析、績效評價過程和組織保障及信息系統(tǒng)建設(shè)，能充分反映高校財務(wù)管理及綜合治理水平。2013年開始執(zhí)行的《高等學(xué)校財務(wù)制度》中也明確提出合理編制學(xué)校預(yù)算，有效控制預(yù)算執(zhí)行。

一、校內(nèi)預(yù)算全過程管理存在的問題及分析

實踐中由于管理文化各異、發(fā)展水平不一，校內(nèi)預(yù)算管理現(xiàn)狀千差萬別，但突出問題總結(jié)起來有以下幾點：

（一）組織體系難以保證全過程管理的展開

目前高校普遍存在財務(wù)部門獨自負(fù)責(zé)預(yù)算的問題，沒有成立專門的校內(nèi)預(yù)算工作機構(gòu)；基層甚至部分中層人員的預(yù)算參與意識和管理意識淡薄，缺乏“全員參與、全面管理、全程跟蹤”；尚未以制度的形式明確預(yù)算決策機構(gòu)、工作機構(gòu)及各級預(yù)算執(zhí)行單位的預(yù)算職責(zé)和管理權(quán)限。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)

目前絕大多數(shù)高校采用增量預(yù)算法。該方法簡單易行，但其假設(shè)原有一切業(yè)務(wù)活動必需且合理、欠缺針對性等缺陷顯而易見。對于項目預(yù)算的編制，多數(shù)情況是向負(fù)責(zé)人了解需求后，根據(jù)校內(nèi)資金狀況進(jìn)行統(tǒng)籌分配。由于財務(wù)與業(yè)務(wù)人員之間的信息不對稱，或是財務(wù)不懂業(yè)務(wù)的天然屏障，使得項目預(yù)算編制缺乏合理可靠性，預(yù)算松弛現(xiàn)象難以避免。校內(nèi)預(yù)算編制實質(zhì)成為一場部門之間經(jīng)濟等資源的博弈。

（三）預(yù)算控制分析過程欠缺

首先，與部分企業(yè)預(yù)算管理問題類似，高校預(yù)算執(zhí)行缺少控制和分析的現(xiàn)象較為突出，出現(xiàn)預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)問題。較之預(yù)算編制時期的資源爭奪，執(zhí)行階段的控制和分析則少有關(guān)注。重分配、輕執(zhí)行，重立項、輕管理的思想短時間內(nèi)難以改變。由于執(zhí)行階段缺少控制跟蹤和糾偏分析，加之前期預(yù)算編制不科學(xué)問題的存在，使得年末預(yù)算支出執(zhí)行率低，資源閑置與浪費并存，極大削弱了預(yù)算管理提供決策支持服務(wù)的核心功能。

其次，預(yù)算調(diào)整控制作為預(yù)算控制的重要過程，為靈活應(yīng)對內(nèi)外部主客觀條件變化引起的預(yù)算前提依據(jù)改變，提供柔性的控制措施，保證了預(yù)算執(zhí)行的可操作性。然而實踐中，存在隨意調(diào)整預(yù)算和過于強調(diào)預(yù)算剛性、缺乏預(yù)算調(diào)整控制兩個極端。預(yù)算調(diào)整范圍控制、調(diào)整權(quán)限控制、調(diào)整程序控制等核心環(huán)節(jié)既未以管理制度的形式明確下來，也未在實際操作中引入，導(dǎo)致資金使用效率低效，降低了預(yù)算管理對資源配置的優(yōu)化作用。

再次，“預(yù)算執(zhí)行有跟蹤、跟蹤有分析、分析有應(yīng)用”的過程管理尚未建立。雖然教育部每月公布直屬高校預(yù)算支出執(zhí)行率及排名情況，但高校內(nèi)部各預(yù)算執(zhí)行單元月度（季度）執(zhí)行情況跟蹤分析，卻鮮有落實與實施。跟蹤不及時、分析不到位，預(yù)算管理的監(jiān)控指導(dǎo)作用就難以發(fā)揮，事業(yè)活動開展偏離預(yù)算目標(biāo)的現(xiàn)象也就難以及時發(fā)現(xiàn)和控制。

（四）績效評價過程未真正落實

績效評價是預(yù)算管理的重要過程，是將經(jīng)費支出和指標(biāo)完成等歷史情況，與未來資源分配聯(lián)系起來的重要工具。由于高校組織形式及功能定位的特殊性，加上教育及科學(xué)研究的不確定性，并受到固有經(jīng)驗影響，績效管理思想在多數(shù)高校中尚未廣泛建立；管理部門偏重投入控制型預(yù)算，未將經(jīng)費支持與建設(shè)需求和存量資源進(jìn)行充分論證，不能真正做到“財事結(jié)合”；績效目標(biāo)、評價指標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)及績效信息等績效管理基礎(chǔ)工作薄弱，后續(xù)工作難以展開。

（五）信息資源影響管理過程效率

在大數(shù)據(jù)時代，信息資源已滲入到包括教育在內(nèi)的所有行業(yè)和領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)要素。信息系統(tǒng)建設(shè)對預(yù)算管理在數(shù)據(jù)反饋、指標(biāo)分析、決策支持等方面的支撐作用必不可少，對于資金體量大、業(yè)務(wù)活動復(fù)雜的高校更是如此。當(dāng)前部分高校尚未建立校內(nèi)預(yù)算管理系統(tǒng)；已建立預(yù)算管理系統(tǒng)的高校，面臨著預(yù)算系統(tǒng)與賬務(wù)核算系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、教務(wù)管理系統(tǒng)、人事信息等系統(tǒng)相割離的問題。

預(yù)算管理系統(tǒng)的缺失，使得人工處理占據(jù)了管理人員大量時間，少有精力投入到預(yù)算執(zhí)行控制和分析，影響了預(yù)算管理效率；與教務(wù)、人員、資產(chǎn)等信息系統(tǒng)的隔離，導(dǎo)致預(yù)算信息延遲或不準(zhǔn)確的可能性增加，增加了預(yù)算溝通的時間和人力成本，難以保證預(yù)算管理的客觀性。因此，大數(shù)據(jù)時代背景下的預(yù)算管理系統(tǒng)建立刻不容緩。

二、實現(xiàn)校內(nèi)預(yù)算全過程管理的建議及措施

（一）完善全過程管理的組織及制度保障

高校成立專司校內(nèi)預(yù)算的工作機構(gòu)，可獨立或掛靠于財務(wù)處下，同時以管理制度的形式明確預(yù)算決策機構(gòu)、工作機構(gòu)及執(zhí)行機構(gòu)的部門權(quán)限及管理職責(zé)。建立預(yù)算窗口聯(lián)絡(luò)機制，真正做到各級預(yù)算單位各負(fù)其責(zé)，各行其權(quán)，形成點線面的預(yù)算組織網(wǎng)絡(luò)體系。職能部門需對基于職能定位所負(fù)責(zé)的預(yù)算事項“一管到底”，包括直接管理與下?lián)茉合殿A(yù)算。校內(nèi)預(yù)算組織結(jié)構(gòu)設(shè)置參考事例見表1。

表1 校內(nèi)預(yù)算組織結(jié)構(gòu)設(shè)置參考事例表

（二）豐富預(yù)算編制方法，科學(xué)化預(yù)算編制過程

高校應(yīng)改變目前單一的增量預(yù)算法，逐漸推行以零基預(yù)算法為主、多種方法并存的預(yù)算編制方法。打破既成事實的影響，以預(yù)算年度的真實需求和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃為出發(fā)點，逐項審議各項預(yù)算的目標(biāo)設(shè)定、實施方案及經(jīng)費支出合理性，綜合平衡后編制校內(nèi)預(yù)算。基于可支配資源的有限性和需求的無限性，劃分出必要項目、需要項目和改善項目。合理確定項目的需求層次后，按照輕重緩急來分配預(yù)算資源。

零基預(yù)算編制工作量大、時間人力成本相對較高，對相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和支撐信息的需求較大，因此需要高校在時間上提前準(zhǔn)備。各項開支定額、單位人員編制和結(jié)構(gòu)、設(shè)備資料信息等預(yù)算編制基礎(chǔ)和前提，需要在日常工作中了解并隨時更新，不斷加強財務(wù)人員的非專業(yè)業(yè)務(wù)背景。

對數(shù)額較大、關(guān)系學(xué)校事業(yè)發(fā)展方向的校內(nèi)預(yù)算需求，應(yīng)當(dāng)采取項目評審制度。根據(jù)需要，采用預(yù)算工作機構(gòu)獨立評審、職能部門專家協(xié)助評審、委托第三方專業(yè)評審的形式進(jìn)行。

有條件的高校可以嘗試滾動預(yù)算編制方法，隨著時間推移不斷調(diào)整和修訂預(yù)算，使預(yù)算更加貼近實際，在動態(tài)中把握學(xué)校事業(yè)發(fā)展方向。

（三）強化預(yù)算執(zhí)行控制過程

在執(zhí)行控制分析環(huán)節(jié)，首先，校內(nèi)預(yù)算工作機構(gòu)應(yīng)每月跟蹤統(tǒng)計各項基本支出及項目支出的預(yù)算執(zhí)行情況和完成率，將支出責(zé)任落實到具體部門或負(fù)責(zé)人，并以會議報告形式定期向預(yù)算工作議事機構(gòu)進(jìn)行匯報。其次，以職能部門為主的預(yù)算單位，需加強對項目執(zhí)行單位的監(jiān)督控制，及時提醒、督促、指導(dǎo)和適度干預(yù)，切實負(fù)起管理責(zé)任。通過實施上述行為，將事后被動接受前置為事中主動管控，拓展項目糾偏和引導(dǎo)控制的時間空間條件。

在調(diào)整控制環(huán)節(jié)，在強化預(yù)算剛性約束的前提下，對特別事項應(yīng)進(jìn)行調(diào)整控制。為避免調(diào)整控制的隨意性，必須以制度形式明確規(guī)定調(diào)整涉及的情形、可調(diào)整范圍、調(diào)整申請和審批程序，根據(jù)事項性質(zhì)和金額大小來設(shè)定不同的調(diào)整管理權(quán)限。

（四）改善績效評價過程

績效評價機制的建立是一項長期艱巨的工作，首先應(yīng)從思想上破除傳統(tǒng)投入控制型，而向支出績效型思想轉(zhuǎn)變。其次，可綜合運用平衡計分卡、KPI等績效評價方法，從經(jīng)濟、效益和效率方面系統(tǒng)評價預(yù)算執(zhí)行情況。再次，預(yù)算工作機構(gòu)需要與執(zhí)行單位密切配合，搜集各類共性和個性指標(biāo)，進(jìn)行整理篩選和歸類，構(gòu)建包括績效目標(biāo)、評價指標(biāo)、績效標(biāo)準(zhǔn)的績效指標(biāo)體系；將績效評價納入預(yù)算編制環(huán)節(jié)，確保根據(jù)達(dá)成水平和產(chǎn)出來安排預(yù)算資金；在定期執(zhí)行結(jié)果匯報中，及時跟蹤績效目標(biāo)的階段完成情況，最終績效評價結(jié)果需與下期預(yù)算資金分配掛鉤。

（五）破除信息資源障礙，提高預(yù)算管理效率

校內(nèi)預(yù)算涵蓋高校教育科研及社會服務(wù)活動的方方面面，滲透學(xué)校資金流、信息流和工作流，本質(zhì)上是學(xué)校各項事業(yè)活動的貨幣表現(xiàn)形式。無論是預(yù)算編制時期的基礎(chǔ)信息搜集，還是執(zhí)行控制階段的數(shù)據(jù)獲取，都需要高度集成的大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)來代替人工EXCEL操作。因此，預(yù)算管理系統(tǒng)的建立，提高了數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計、分析效率；同時打通預(yù)算系統(tǒng)與其他信息系統(tǒng)的互享渠道，實現(xiàn)業(yè)務(wù)、財務(wù)信息資源互通共享，為零基預(yù)算編制方法的落地提供了數(shù)據(jù)支撐，極大提高了預(yù)算全過程管理效率。

三、結(jié)語

校內(nèi)預(yù)算全過程管理是一個從預(yù)算編制開始，以績效評價及應(yīng)用為結(jié)束的閉環(huán)管理過程，需要合理的組織制度保證和高效的信息系統(tǒng)支持。在高校資金體量增加與內(nèi)涵式發(fā)展需求的背景下，必須站在全過程管理的視角，完善校內(nèi)預(yù)算關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理保證預(yù)算組織制度和信息技術(shù)支持，實現(xiàn)預(yù)算對戰(zhàn)略落地、資源優(yōu)化配置和提高管理效率的關(guān)鍵作用。