科研事業單位內部控制問題的實踐探討

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（中國地質科學院水文地質環境地質研究所 河北石家莊050061）

一、引言

隨著國家經濟實力、科研能力的不斷提高，社會各界對科研成果的訴求愈加強烈，國家對科研事業的投入力度也在不斷加大，財政資金撥付呈逐年上漲趨勢。但與此同時，科研事業單位出現的問題卻越來越多，如項目成果減少、審計問題增多、內部管理混亂等。近幾年來，由于外部審計監督壓力的增大，科研事業單位的總體管理水平有了一定提升，但仍存在一些明顯問題，如單位領導者對內部管理不夠重視，風險意識淡薄；職工業務水平不足；內部管理制度缺失，可操作性不強、執行力度不夠等。

隨著內部控制管理制度的普及，我國企業的內部控制理論和實踐發展迅速，已形成了一套較為完善的內部控制體系。科研事業單位急需制定一套完善的內部控制體系來管理經濟活動，防范風險。2012年財政部發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號，以下簡稱《內部控制規范》），對我國行政事業單位內部控制的實施起到了重要的指引作用。2015年，財政部發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）。2017年，財政部發布了《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號）。《內部控制規范》指出，內部控制是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。與企業不同，事業單位內部控制的特點是“以預算為主線，以資金管控為核心”，主要目標是有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。我國行政事業單位的內部控制還處于起步階段，沒有形成有效的力量來推動內部控制制度的建立和實施。本文通過分析我國科研事業單位內部控制中存在的問題，提出相關建議或意見，從而改善科研事業單位的內部管理，提高公共服務的效率和效果。

二、科研事業單位內部控制問題分析

（一）機構設置不合理。我國事業單位的管理機構設置及人員編制都是按照國家“三定方案”配備的。當事業單位的機構設置不能滿足新的內部控制管理要求時，難以進行及時調整。多數科研事業單位的內部控制部門由一個部門作為牽頭部門，其他部門相互配合，這樣的模式容易導致部門職能不專，內部控制執行力度降低。此外，我國事業單位的管理部門較多，部門職責分工不夠明晰，人員工作能力不足，管理程序繁瑣，這些因素也直接降低了事業單位內部控制的效率與效果。

（二）內部控制機制執行效率低下。隨著我國內部控制制度的不斷發展與完善，事業單位也建立起了內部控制機制，并設置了相應的管理機構。但科研事業單位受傳統管理模式的影響，各部門之間的權責分配不對等，遇到問題時相互推諉，部門之間缺乏有效的溝通與協作。此外，科研事業單位對內部控制的重視程度不足，內部控制關鍵崗位的人員素質與工作能力也不足。

（三）資產采購管理缺失。科研事業單位的資金來源以財政資金為主，按照預算來組織實施各項經濟活動。由于預算執行的壓力，有些單位存在采購高價格材料設備等現象，造成鋪張浪費；還有些單位采購了大量的資產卻閑置不用。資產管理方面也存在一些問題，如資產采購與驗收崗位不分離、資產處置不及時、無預算采購資產，存在國有資產流失風險。

（四）財務體系不健全。現階段，我國對科研事業單位的資金投入量在不斷增大，單位的資金管理工作量也在不斷增多，財務部門作為資金管控的直接部門發揮著關鍵作用。然而，目前科研事業單位的財務機構設置存在諸多問題，如人員編制不足、會計人員構成復雜、不具備從事會計職業的能力、不相容崗位沒有分離、未設置關鍵崗位等，影響了科研事業單位的財務管理水平，加大了單位的財務風險。

（五）缺少對內部控制制度的評價與監督機制。內部控制制度的評價與監督是保證科研事業單位內部控制機制有效運行的推動力。現階段，科研事業單位內部監督的實施動力主要來源于外部的推動力量，包括巡視、各類審計和專項檢查等。與企業不同，企業以利益最大化為目標，有著強大的動力來管控經濟活動，提高內部控制水平以實現利益最大化。事業單位不以盈利為目的，單位的收支計劃和重點都由政府決定，單位只是遵照預算執行，缺乏建立內部控制以衡量其所提供的公共服務的效率和效果的積極性，科研事業單位自我構建完善內部控制制度的動力不足，缺乏對內部控制的自我評價與監督機制。

三、完善科研事業單位內部控制制度的方法

科研事業單位的內部控制作為完善單位管理的手段，是一個不斷發展、變化的過程，要適時予以改進。內部控制制度的建立與實施分為單位層面和業務層面。單位層面的內部控制如同企業的控制環境，是業務層面控制的基礎，因此本文從單位層面提出完善科研事業單位內部控制制度的建議。

（一）合理設置科研事業單位的機構和職責權限。隨著現代管理要求的逐漸細化，科研事業單位的機構包括財務部門、資產管理部門、審計部門、項目管理部門等。機構設置的關鍵在于處理好決策、執行和監督三者間的權責分配關系，同時考慮不相容崗位相互分離原則。機構設置完成后，各部門要按照職責分工合理確定部門內的人員數量和崗位職責，提高業務人員的業務能力，定期輪崗。同時，科研事業單位應建立各部門之間的聯動機制，加強部門間的溝通與協助，形成信息的橫向、縱向交流，避免信息“孤島”。

（二）設置獨立的內部控制機構。科研事業單位應設置獨立的內部控制部門，負責組織協調單位的內部控制日常工作。內部控制是一個系統，需要按照經濟業務的管理流程進行風險分析，制定風險防控措施及評價機制。若采用由財務或審計一個部門“牽頭”，其他部門給予配合的模式，可能造成部門職能不專。加之財務、審計等部門的事務性工作比較繁重，不能全面顧及單位的內部控制工作。內部控制涉及的業務部門要設置關鍵崗位，對于崗位的職責權限要形成文字，對于關鍵崗位人員的知識儲備和業務能力都要做出明確要求，加強人員的業務培訓。

（三）加強財務體系建設。科研事業單位內部控制的主體是“以預算為主線，以資金管控為核心”，財務部門作為預算、資金管理部門，在內部控制建設中發揮著核心作用。科研事業單位應賦予財務部門足夠的人員編制，保障財務工作的順利進行、不相容崗位和輪崗制度的實施。同時，財務部門應提高財務人員的業務素質能力，合理確定會計崗位職責，依法依規進行財務處理，確保財務信息的真實、完整。

（四）內部控制信息化。科研事業單位應充分運用信息技術手段完善和加強內部控制管理。應將單位的經濟活動及內部控制環節嵌入到信息化系統中，用信息系統來固化內部控制要求和業務流程，實現內部控制的信息自動化，經濟業務的標準化、流程化，減少人為因素的干擾，提高內部控制效果。科研事業單位可以利用自身網絡設計一個內部控制模塊，將預算管理、合同管理、收支管理、政府采購、資產管理等模塊整合到一個系統中，然后再根據管理要求細化每個模塊的功能。這樣領導者既可以實時掌握單位的總體情況，也可以減少人力投入成本。詳見圖1。

圖1 內部控制信息系統

四、完善內部控制制度的評價與監督機制

內部控制的評價與監督是科研事業單位內部控制制度有效執行的重要保證，能幫助單位及時發現內部控制設計中存在的缺陷及執行中的不足，為內部控制制度的建設提供直接可靠的改善意見。

（一）建立內部控制評價機制。《內部控制規范》并沒有對內部控制的評價做出規定。現階段我國事業單位的內部控制建設才剛剛起步，內部控制的制度體系、運行機制尚處于探索階段。事業單位現階段的內部控制評價主要源于自我評價，主觀隨意性較大，缺少客觀性，對內部管理的改善、提高作用有限。外部評價系統的缺失，會導致內部控制規范等政策法規的實施流于形式，難以發揮真正效果，單位的內部控制目標也就難以實現。

現階段，內部控制評價的模式大體分為兩種：一是目標導向型評價模式，即根據內部控制目標來構建評價標準；二是要素型評價模式，即根據內部控制要素來構建評價標準。目標導向型評價模式具有很大的主觀隨意性，評價標準難以量化，缺乏可操作性。要素導向型評價模式按照COSO報告中的各個要素設計評價標準，可操作性較強，更易于為人所接受。

行政事業單位內部控制分為單位層面的內部控制和業務層面的內部控制，分別從宏觀制度和微觀業務兩個層次進行內部控制建設。因此，科研事業單位的要素導向型評價模式也可以從單位層面要素和業務層面要素來設計評價標準，以提高評價的可行性。具體到每個層面的要素設置指標和評價標準，要根據各個單位的實際情況進行設定，目前并沒有統一的評價標準。

（二）增強內部控制的內外部監督。現階段，科研事業單位的內部監督部門主要是內部審計部門或紀檢監察部門，這些部門受單位負責人領導，不具有完全的獨立性。因此，科研事業單位內部控制機制中應增加外部監督機制的監管，如審計部門、財政部門、社會中介機構等外界力量。

財政部門作為財政資金的分配和管理者，有義務對資金的使用方向和效率進行監督。財政部門的內部控制報告制度要從實把控行政事業單位的內部控制情況，而不是僅僅在決算時編制內部控制報告。同時，審計部門應將內部控制作為一項審計內容，將其常態化。近幾年來，行政事業單位屢屢爆出貪污腐敗、經濟犯罪等事件，在一定程度上源于單位內部控制的疏漏。2018年新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》將內部審計職責的范圍從財政收支、財務收支、經濟活動拓展到內部控制與風險管理。由此可以看出，內部控制管理勢在必行，并將賦予其新的使命和意義。

五、結束語

內部控制是一個相互制衡、相互促進的循環系統，如圖2所示，科研事業單位的內部控制體系可以分為三部分，即內部控制部門、業務部門、評價監督部門。內部控制部門監督指導業務部門的各項經濟活動，業務部門將內部控制執行中的信息反饋給評價監督部門，評價監督部門對內部控制部門的執行情況進行評價、監督并提出建議，進一步完善科研事業單位的內部控制機制，提高管理水平。

圖2 內部控制組織圖

綜上，科研事業單位內部控制制度未得到充分落地執行的主要原因包括兩方面：一是單位負責人對單位內部控制缺乏正確認識，重視程度不夠；二是國家缺少對內部控制的評價監督機制。單位負責人作為內部控制環境的主體，要正確認識內部控制的必要性和重要性，不能搞形式、走過場，要將內部控制制度作為一個機構的運行流程運轉起來。美國審計總署（GAO）于1983年發布了《聯邦政府控制準則》，并與《管理層責任與控制》和《聯邦管理機構財務誠信法案》共同構成了美國政府的內部控制制度體系。我國現階段相關的法律法規尚不健全，缺少對內部控制的評價監督機制，內部控制體系尚處于起步階段，存在許多亟待解決的問題，內部控制制度建設任重而道遠。S