基層事業單位預算管理問題及對策探析

王娟

摘要：基層事業單位是我國類型繁多、數目龐大的一個群體，在我國市場經濟體制中占據著重要地位，在教育、科研、交通、醫療衛生等諸多領域都發揮著不可替代的巨大作用。本文從財政部門預算管理體制改革人手，結合行政事業單位內部控制規范中預算業務控制相關規定，剖析基層事業單位預算管理現狀和存在的問題，并從基層事業單位預算編制、預算執行及預算結果運用等方面，提出了相應完善對策和建議。

關鍵詞：基層事業單位；預算管理；管理制度

本世紀初，我國進行了重大的財政改革，搭建起以部門預算為軸心的新的預算管理基本制度體系，以期解決預算管理規范化和精細化問題。十八屆三中全會國家提出了加速推進新一輪財政改革、在2020年建立起現代財政制度的要求。近幾年我國財政預算管理體制不斷地加快改革步伐，新《預算法》的執行、國庫集中收付制度改革、全口徑預算體系建立、預算公開的實施等，充分體現了現代預算制度建設的豐碩成果。在此時代背景下，為了能更好的適應預算制度改革，對財政資金的分配和使用也提出了更高的要求。基層事業單位是財政資金使用實施的基層部門，能否做到預算管理規范化、精細化，是上級事業單位最終能否真正實現預算管理規范化、精細化的重要前提和基本保障，也切實關系到財政資金是否充分使用、事業單位社會職能是否真正發揮。隨著我國事業單位體制改革不斷深入，社會經濟的快速發展與全面進步，很多基層事業單位傳統的預算管理思維模式已經與社會發展不相適應，預算管理在單位財務管理中愈發彰顯其舉足輕重的核心作用。如何加強部門預算管理、提高資金使用效益是當前基層事業單位財務管理所面臨的一大任務。

一、當前基層事業單位預算管理存在問題

（一）預算意識不強，預算內部管理制度缺失或不健全

隨著財政預算資金管理在財務管理中的重要性不斷提高，對基層事業單位的預算意識要求也在同步提高，預算管理水平的高低直接決定了單位各項經濟活動能否順利展開。因此對單位領導和所有參與預算管理及執行的部門、人員要求都要樹立預算意識，做到以預算指導經濟活動，用預算對單位的經濟活動進行事前、事中控制。但是在現實中，還有很多基層事業單位仍然抱守著“預算純屬財務行為”的老舊觀念，無論是預算編制、還是預算執行、最后直至決算都是財務部門的事情，認為和自己沒有多大關系。一些單位未能建立健全預算編制、審批、執行、至決算與評價等一套完整的預算內部管理制度，沒有合理設置崗位并明確相關崗位的職責權限，確保預算編制、審批、執行、評價等不相容崗位相互分離，或是財務部門以外的其他業務部門不能有效發揮其參與預算管理的作用，對已制定的預算管理制度不能真正貫徹落實，從而使預算管理制度成為一紙空文。

（二）預算編制簡單粗放，科學性、規范性無法得到保障

財政預算管理改革至今，對預算數據的編報要求不斷地在向規范化和精細化靠攏，全口徑、零基預算等編制要求都是不斷提高預算數據完整性、科學性的原則和方法。但一些基層事業單位部門預算編制擺脫不掉以往的老辦法，不能從單位以后的工作目標人手，也不能建立單位各業務部門參與預算編制的溝通協調機制，仍然簡單依照以前年度經濟活動數據和以往的經驗，編湊出一個單位認可的預算總額。以此編制出的預算，既沒有前瞻性，也不考慮完整性，精細度、科學性無從得到保障，尤其對一些重大項目預算，因受到預算編制時間的限制、甚至是單位臨時提議，倉促決定實施項目，而對至關重要的項目可行性事先論證和評審，單位根本沒有充分的保障時間去做，這種“先把錢要回來、至于以后怎么辦再說”的思想依然在一些基層單位存在。

（三）預算執行剛性不強，隨意調整變動

1015年新頒布的《預算法》是經濟領域國家加強宏觀調控，保障經濟和社會健康發展的一項重要法律。其中明確指出“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整”、“各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”、“各單位的預算支出應當按照預算科目執行。嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，按照國務院財政部門的規定辦理”。但在實際工作中，一方面，基層事業單位內部控制體制建設仍在起步和構建中，對預算執行的監督和約束力不能完全到位；另一方面，一些基層單位預算管理觀念淡薄，忽視預算執行的嚴肅性，不能完全按照批復的資金用途有效使用財政資金，根據單位實際情況隨意變更，將國庫支付系統當成普通的銀行賬戶使用，未能真正發揮預算管理規范支出、提高資金使用效率的作用。

（四）決算數據準確性有待提高，結果運用率差

在財政資金的流轉運作過程中，部門預算執行情況最終體現在部門決算上。決算不僅僅是預算執行情況的綜合反映，同時也是對預算科學性合理性的檢驗。一方面它直接反映出預、決算的差異，例如收入差異、支出差異、資產增減情況和負債變動狀況等；另一方面，決算也直接反映出差異的形成原因。各類差異及其成因的合理性，是部門預算分析利用的價值所在。但是在現實中，部分基層事業單位的部門決算編制還存在諸多的問題：一是由于部門預算與部門決算的銜接不到位，單位財務核算使用的會計制度又與部門預算、部門決算口徑不完全一致，造成單位在編制決算數據時帶有主觀色彩的填報，數據的嚴謹性和準確性無法得到保障；二是部分基層事業單位會計人員專業水平不高，會計基礎工作薄弱，賬務處理不規范，直接影響到決算數據的真實性和準確性；三是長期以來，在一些預算單位中還殘留著“重預算、輕決算”的觀念，認為決算就是編報表，財務人員只要把賬做好了，報表自然而然就出來了的思想。決算人員對相關政策和報表事項理解不透徹，簡單按照統一格式編報說明和分析報告。有些基層單位對決算分析結果的運用差強人意，財務管理知識欠缺的領導甚至會認為決算反映的是上一年已經發生的經濟活動，已經是過去式了。這些觀念造成既不能通過決算數據準確分析預算執行情況及存在的問題，也不能從決算結果總結經驗，汲取有利信息，促進預算更為科學合理的編制，建立健全單位預算與決算相互反映、相互促進的機制，從而改進下一階段單位的財務管理和經濟管理活動。

二、完善基層事業單位預算管理的對策

（一）強化認識，完善相關預算管理制度

預算是單位全年經濟活動的濃縮與反映，與部門和個人息息相關。從執行的角度而言，單位預算最終會落實到每一個部門和相關崗位人員身上。要不斷在單位內部強調預算管理的重要性，一是要提高單位負責人的思想重視程度，充分認識到新時代下的預算早已突破以往“向上級和財政部門要錢”的陳舊作用。預算管理是嚴密、科學、自成一體的一個獨立體系，從編制、執行，到決算、評價，都有其相應的規范和標準，單位負責人應用科學發展的眼光認識其實質，帶頭做好預算管理的各項工作；二是要取得各業務部門和相關崗位職工的支持和配合。無論是預算編制、還是預算執行，不應只是財務部門的事情，單位各個層面的參與配合，才是預算能否規范和落實的重要保障；三是建立健全預算編制、審批、執行、至決算與評價等一套完整的預算內部管理制度，合理設置崗位并明確相關崗位的職責權限，用系統、完善的規章制度對預算管理給予有力的支持。

（二）規范有序，科學編制部門預算

預算編制是每個單位每年都在進行的一項工作，隨著近年來財政預算制度改革的不斷推進，預算編制愈來愈突顯出其在整個預算管理里面的重要地位。甚至可以說，預算編制的科學、合理與否，直接影響到單位全年工作目標和經濟活動能否正常開展。每年財政部門的編制要求里都充分體現了改革的新變化，這對基層事業單位的預算編制水平也在不斷提高要求，首先預算編制人員要緊跟形勢變化，對新政策、新知識要充分學習和把握，并且各單位要盡量確保預算編制人員的穩定性，不應經常更換；其次，預算編制要遵循基本的原則，例如“全口徑編制原則”，“打破基數、據實編報原則”，“統籌安排、重點保障原則”，“夯實基礎、定員定額原則”等等，沒有了這些原則的約束，預算編制的標準和規范就無從談起；最后，遵循程序、科學合理的編制預算。對一些專項業務和專項資金項目要進行事前評審和論證，并及時將這些資料信息反饋到預算編制部門。一般來說，這些項目金額大、時效長，關系到民生、經濟建設或是社會事業，不能在沒有進行可行性分析和論證的情況下倉促上線，以免造成財政資金的巨大浪費；其次，要在單位內部做好溝通協調，避免財務部門“閉門造車”，獨自編制預算。要將各部門都納入預算編制的流程中來，以單位下一年度的任務目標為中心，用發展的眼光充分考慮全盤工作，把有限的資金進行整合，發揮其最大的效用，確保單位職能正常履行。

（三）嚴格執行預算指標

目前基層事業單位預算執行過程主要有兩種控制方法，一是通過國庫集中支付系統內已經內設好的各種指標進行強制性約束，對各單位的預算執行科目、用途、金額等進行控制，發揮預算對經濟活動的管控作用。在此種方式下，財務人員要提高日常業務水平，對照預算批復，準確操作支出科目，避免誤操作造成國庫支付與實際業務不符的現象；另一種是推進單位內部控制體系建設，加強預算業務管理控制，對批復的預算進行指標分解，通過單位自身管理來確保預算批復的準確執行。自我控制的優點是在預算編制過程中，各級責任部門都有所參與，在預算執行過程中有利于發揮主觀能動性。預算指標的分解明確了各部門的目標和責任，使他們擁有了相應的資金支配權，把責、權、利緊密結合起來，會更有利于責任部門在執行過程中對偏離預算的不利活動進行自我糾正，調動其自我控制的積極性。這里需要注意的是要嚴格執行財經紀律，不得隨意改動預算資金用途，擅自提高或擴大開支范圍和標準，確保國家法律法規的“高壓線”不被觸碰。

（四）提升綜合業務素質，提高決算數據運用率

近年來，我國部門決算編審工作不斷改進和完善，已將預算單位的全部收支及資產負債情況全部納入部門決算編報范圍，并形成一套比較完善的部門決算報表體系和編審工作流程。因此，提升相關人員決算編報水平和部門決算數據分析能力，不斷提高決算數據的客觀性、完整性、準確性，是分析預測社會事業發展和編制部門預算的重要依據。要求通過對決算數據進行深入分析，能夠揭示單位年度預算執行情況及財務管理和會計核算方面的問題，借助部門決算這把“利刃”，從而加強和改進財務管理，形成“預算→決算→預算規范”的預算管理鏈，建立部門決算與部門預算相互反映、互為依據、相互促進的有效機制。

三、結語

如何充分發揮現代預算管理的效能與作用，是新形勢下基層事業單位財務管理的新課題和新目標。近年來，按照建立中國特色公共財政體系的要求，我國的預算執行管理發生了根本性的變化，逐步構建起中國特色現代財政國庫管理體系，涵蓋了國庫集中收付、公務卡制度、政府采購管理、預算執行情況報告以及財政國庫動態監控等諸多方面。基層事業單位必須以迎頭趕上的勢頭適應這一系列改革，用堅定有力的手腕改進預算管理，不斷提升基層事業單位的社會服務能力。

參考文獻：

[1]程敏，關于加強事業單位全面預算管理的思考[J]，中國集體經濟，2015（36）：42-43.