重慶國土資源管理中的土地集約利用

李超儷

摘要：城市土地的集約利用是社會發展的需要，提高區域土地集約利用水平隨經濟增長更加迫切。目前重慶城市土地集約利用中還存在一定問題，應吸取與借鑒發達國家經驗教訓，完善城市土地集約利用的方法與措施。政策和管理因素對重慶城市土地集約利用影響最為顯著，因此，應在政府宏觀調控下引入市場機制配置土地資源，細化土地利用法規，采用城市成長管理，并突出公眾參與。

關鍵詞：重慶市；城市土地；集約利用；國土資源管理；評價

土地是不可再生的稀缺資源，是人類賴以生存和發展的物質基礎和環境條件。我國人均耕地僅為世界平均水平的40%，如何實現土地集約利用是實現國家現代化，完成工業化、城市化進程必須解決的重大現實問題。城市化是社會發展的必然趨勢，但我國目前城市化發展的方式粗放，城市土地利用效益較為低下，加劇了城市對土地需求與土地資源供給有限性之間的矛盾，因此，如何實現土地資源的集約利用，解決土地與城市化之間的供求矛盾顯得十分重要而迫切。

重慶市自1997年成為直轄市以來，社會經濟高速發展，已經成為國家中心城市、超大城市、國際大都市，長江上游地區的經濟、金融、科創、航運和商貿物流中心，西部大開發重要的戰略支點、“一帶一路”和長江經濟帶重要的聯結點以及內陸開放高地。作為城市形成和發展的基礎，城市土地是城市一切社會經濟活動的載體，重慶的快速城市化同樣也導致土地資源利用矛盾日益突出，重慶市土地集約利用研究勢在必行。

一、重慶土地集約利用的概況與討論

重慶共轄38個區、縣（市），2015年全市常住人口3016.55萬，平均人口密度366人/Km2；全市國民生產總值達15717.27億元，2011年至2015年平均增長12.8%，人均GDP52104元；第二、三產業產值分別達到7069.37、7497.75億元；三大產業占GDP的比重為7.32、44.98、47.70；全社會固定資產投資15480.33億元，其中房地產開發3751.28億元；城鎮化率為60.9%。與1996年相比，重慶市在短短的20年間經濟快速發展并迅速完成了城鎮化，1996年重慶市人口2875.30萬，國民生產總值為1315.12億元，第二、三產業比重為43.27、34.87；全社會固定資產投資320.73億元；城鎮化率僅為29.5%。因此，從直轄以來，重慶市城市區域面積不斷擴大，城市土地用地規模逐年增加，土地利用強度、土地投入強度也逐年增長，土地效益也呈上升狀態。

雖然重慶市土地利用強度、土地投入產出的指標，如人口密度、地均GDP、單位面積固定資產投資額等，較全國平均水平為高，在西南地區也處于前列，但與全國其他地區比較來看，重慶市土地集約利用仍位于中等水平。與發達地區如長三角、珠三角、京津翼相比，重慶市土地集約利用水平差距還很大，還有待進一步提高。另外，需要注意的是，盡管重慶市土地利用程度總體利用不足，但受地理、歷史等因素影響，各區域發展明顯不均衡，部分地域也存在利用過度的可能。

城市是全市的交通、通信、文化、科教、金融、商貿中心，也是土地利用矛盾最為突出的部分。城市是經濟增長的中心，由于今后經濟每增長一個百分點，需要新增加的建設用地規模將為原來的2倍左右，并且這一比例還有擴大的趨勢。因此，作為國土資源的重要組成部分，城市土地供應面臨的形勢將更為嚴峻，其集約化利用成為重慶國土資源管理的重大問題，也是關鍵問題。

二、重慶城市土地集約利用中存在的問題

近年來，重慶土地集約利用水平有所提高很大程度上與城鎮化帶來的聚集效應和服務業的快速發展有關。針對以前重慶市主城區危舊房多、污染企業多、大中型國有企業占地量大、行政機關占用黃金地段、工業企業與居民區混雜等問題，重慶市通過積極引導企業盤活原有工業用地，鼓勵工業企業“退城進園”，搬遷行政機關，將原有土地推向市場，以改造提高土地利用率；另外，積極開發城市地下空間，這些具體的技術措施都顯著提高了土地集約利用。然而，重慶城市土地集約利用中仍然存在一些問題，需要引起重視。

（一）開發區建設：開發區作為城市發展和土地資源利用的重點發展區，在促進社會經濟高速發展中具有舉足輕重的作用。但重慶市許多開發區土地建成率不高；工業用地率水平偏低，且許多工業用地為單層廠房，工業用地綜合容積率也較低；部分工業企業在以較低價格受讓土地使用權后，使用一部分，閑置一部分，甚至在廠區內搞大面積的綠化，土地利用率極低。因此，開發區重規模輕效率、重擴張輕挖潛等問題急待得到有效解決。

（二）商業土地開發：城市商品房空置，實質上是城市土地的隱形閑置。與發達國家相比，我國住房空置率已經遠遠偏高。美國住房空置率長期保持在較低水平，即使是在樓市最差的2007-2008年，自有住房空置率最高也只有2.9%。歐洲國家的住房空置率也很低，荷蘭、瑞典一般住房空置率只有2%，法國為6%左右，德國約為8%，即便是老齡化越嚴重的地區，日本的空置率也僅在13%左右。中國家庭金融調查與研究中心一項數據表明2013年重慶的空置率就已經達到25.6%。

三、發達國家的經驗教訓

在城市化前期，受郊區廉價土地的誘惑，西方國家的城市盲目向外擴展，占用大量耕地和林地資源，破壞生態環境，大量物種消失。城市用地規模的不合理擴張和城市土地資源的粗放化經營，直接引發了通勤成本高、出行時間長、中心區衰敗、環境惡化等一系列城市問題。二戰后，受早期現代建筑與現代城市規劃理論的影響，強調功能分區、用途單純化和統一的視覺空間秩序，西方國家進行城市更新運動，使歷史街區和建筑大量毀滅，建筑風格雷同，城市地域文化消失，小規模的商業和生產被扼殺，城市失去內在活力。19世紀50年代后，英、法、美、德、日等國都開始制定較為系統的城市土地管理法規，試圖限制城市用地規模的無限擴張，提高城市土地利用率。

在當代，探討城市土地的利用與城市經濟發展之間的關系，控制城市用地無序擴展，是世界各國政府所關注的熱門問題。發達國家已經根據國情分別制定了一套促進城市土地集約化利用的制度，其中以美國、日本、英國較為典型。美國土地成長管理制度，是運用各種管理手段，結合土地利用分區管制，提高土地使用與公共設施的效率，協調地方發展與土地開發行為之間的矛盾。日本政府制定一系列保護和管理土地資源的制度和行政體制，并制定比較完備的國土法和相關法規，主要包括土地用途地域制和土地交易管理制度等。英國則建立了以各種法律為導向的土地用途管制，其城市土地規劃由完善的法規體系和執法系統構成，立法系統制定城市土地利用規劃法案和編制具有法律約束力的開發規劃，執法系統簽發規劃許可控制地區的土地開發活動。

四、重慶城市土地集約利用的方法與措施

為提高重慶城市土地的集約利用，有一些方面應引起重視。

在土地利用政策方面，政府應加強宏觀調控，并引入市場機制配置土地資源。市場是資源配置的基本方式，根據地租、地價理論，土地總是分配給出價最高者，因此利用土地使用者自主選擇是實現土地集約化最簡捷的途徑，政府也應尊重經濟發展的客觀規律。但由于市場本身并無法產生一個合理的、有效的土地使用機制，無法做到既能在短期內解決對空間合理的要求，又能滿足未來發展的長期需要，政府還應加強宏觀調控，制止土地投機行為，避免土地空置、閑置等，強化存量調節。

在土地利用法規方面，應更加細化和根據實際情況變化及時補充條例。在土地管理上，明確未利用土地的分類；在土地使用上，禁止閑置浪費；在土地處分上，禁止投機交易、限制租賃期、自由轉租等；在土地可持續發展上，完善環境保護法，有效保護自然生態環境。

在土地利用管理方法方面，應借鑒發達國家的城市成長管理，具體包括1）總量管制。在一定時期內，地方政府通過對建筑許可總量的配置，限制建設用地的開發。2）分期分區發展。通過規劃，地方政府對未來土地開發行為規定區位和時間順序，并適當和有效率的提供公共設施。3）劃定城市增長線。在城市增長邊界線以內允許土地開發，以外則限制開發。允許開發的地區，詳細規定土地用途、建筑密度和建筑高度、綠化率和容積率等。4）公共設施配套。要求土地開發項目進行公共設施的配套，并針對不同的地區設定不同的標準，只有該地區的公共設施滿足發展的需要，政府才能審批開發許可證，以達到限制或鼓勵某些地區發展的管理目標。

在土地利用評價方面，應強調公眾參與。在規劃的編制過程中，必須有公眾參與的階段，讓公眾了解規劃的詳細內容，促使規劃考慮絕大多數市民的利益；在土地利用過程中，容許公眾對地方政府在執法過程中進行強化監督，其形式可以包括公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見等

五、結語

一個城市對于土地資源的利用是否合理，直接影響城市的興衰與區域的發展。我國城市用地規模上總量失控、擴展過快，用地結構不合理、產值低，城市用地的綜合容積率低是比較普遍的問題。充分發揮政府在土地資源配置中的作用，通過有效的制度措施促進土地使用者的用地行為，實現土地的集約利用十分重要未來城市發展對土地的需求不能依賴用地規模的無限擴張來滿足，集約化利用是我國城市國土資源管理的必然選擇。

由于目前城市土地集約利用的內涵還沒有統一認識，也缺乏確切的評價標準和評價方法，因此城市土地集約利用的量化分析還存在困難，但在布局合理、結構優化的條件下，提高土地使用強度和效率，實現土地利用經濟效益、環境效益與社會效益相統一，滿足土地可持續利用是土地集約利用的目的。

參考文獻：

[1]陳書榮，曾華.論城市土地集約利用[J].城鄉建設，2001（8）：28-29.