我國銀行業(yè)擴大開放歷程、存在問題及對策

□ 屈宇飛

一、我國銀行業(yè)的改革開放歷程

過去40多年以來，我國銀行業(yè)漸進、有序推進改革開放，行業(yè)廣度和深度上都發(fā)生了巨大的變化。通過梳理在華外資銀行40年的發(fā)展史，可以將我國銀行業(yè)對外開放分為四個階段。

第一個階段：改革開放初期（1980-1993年）。此階段開放步伐緩慢，主要是為了配合國民經(jīng)濟發(fā)展和引進外資的整體戰(zhàn)略。1980年日本輸出入銀行在北京成立首家代表處，隨后開放經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，南洋商業(yè)銀行1982年在深圳開設(shè)首家分行，1985年出現(xiàn)外資法人機構(gòu)。隨后外資銀行的地域準入和業(yè)務范圍不斷擴大，涉及出口信用證、押匯、托收及外匯貸款等外匯業(yè)務。截至1993年，76家外資銀行在13個沿海城市設(shè)立了分支機構(gòu)，總資產(chǎn)達89億美元。

第二個階段：爭取加入WTO階段（1994-2001年）。此階段是我國申請加入WTO的關(guān)鍵時期，對外開放的總體格局基本形成。1996年在上海試點外資銀行參與人民幣業(yè)務，同時開放區(qū)域繼續(xù)擴大至內(nèi)陸城市。截至1997年，外資銀行營業(yè)機構(gòu)達175家，四年增加99家，總資產(chǎn)增長3倍多。1998年爆發(fā)的亞洲金融危機減緩了外資銀行進入速度，為保持擴大開放步伐，全面取消了外資銀行設(shè)立機構(gòu)的地域限制，同時擴大人民幣業(yè)務試點范圍。外資銀行快速增長的分支機構(gòu)和資產(chǎn)規(guī)模為中國加入WTO提供了重要背書。

第三個階段：WTO初期階段（2002-2006年）。這個階段是外資銀行在華發(fā)展的加速期，人民幣業(yè)務逐漸擴大，實行有限制性的區(qū)域開放。2002-2005年間累計開放了25個城市開辦人民幣業(yè)務，2006年又批準30家外資金融機構(gòu)戰(zhàn)略投資21家國內(nèi)商業(yè)銀行。同年入市過渡期結(jié)束，外資銀行實行國民待遇，取消了經(jīng)營人民幣業(yè)務的地域限制和客戶限制。至此外資銀行所有權(quán)、運營、外資金融機構(gòu)司法形式等市場準入方面的所有約束都已取消，鼓勵外資銀行分行申請注冊法人，外資銀行營業(yè)機構(gòu)增加到312家。

第四個階段：后WTO階段（2007年至今）。這個階段全面取消了外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務的地域和客戶限制，全面放開了設(shè)立分支機構(gòu)的區(qū)域限制。2008年的金融危機對外資銀行造成一定影響，部分歐美金融機構(gòu)逐年減持中資銀行股份，2013年美國銀行出售建行股份后，大型國有銀行和股份制銀行前十大股東中已無外資銀行身影。雖然受金融危機影響，部分外資銀行減持甚至退出持（控）股中資銀行，但在華外資銀行的整體發(fā)展態(tài)勢并未中斷，中國巨大的發(fā)展動力和增長潛力依然吸引著全世界的金融巨頭。

隨著我國銀行業(yè)持續(xù)擴大開放，市場競爭格局和銀行體系結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，相應的外資銀行監(jiān)管政策也在不斷演變。

表1 我國外資銀行監(jiān)管政策

1994/2001年《中國人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》和修訂版首部規(guī)范外資銀行市場準入條件和監(jiān)管標準的法規(guī)。2001年修訂取消了外匯業(yè)務地域和客戶限制。承諾入世2年內(nèi)，對中國企業(yè)開辦人民幣業(yè)務。1996年《上海浦東外資金融機構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務試點暫行管理方法》允許外資銀行在上海浦東試點經(jīng)營人民幣業(yè)務，服務對象限于外資企業(yè)和境外居民。2003年《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》單個境外金融機構(gòu)持股中資不得超過20%，同一中資銀行的外持股比例綜合不得超過25%。2004年 《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》對有附屬機構(gòu)的獨資/合資銀行，及設(shè)立兩家及以上營業(yè)性分支機構(gòu)的外國銀行實行并表監(jiān)管。2006年《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會外資金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》對注冊資本提出要求（3億元）；對設(shè)立分行的營運資金提出要求（1億元）。2006年修訂《中華人民共和國外資銀行管理條例》及《實施細則》允許外資銀行法人化改制，將分行轉(zhuǎn)為在中國注冊的法人銀行，享受“國民待遇”。2014年 《外資銀行行政許可事項實施辦法》取消一城一次只能申設(shè)1家支行的規(guī)定；縮減分支機構(gòu)行政許可程序。允許開展電子銀行、借記卡業(yè)務。2015年 修訂《中華人民共和國外資銀行管理條例》降低外資銀行在境內(nèi)設(shè)立分行的要求；降低在境內(nèi)開展人民幣業(yè)務對經(jīng)營年限、盈利情況的要求。2016年1月設(shè)立經(jīng)營個人征信業(yè)務的外商投資征信機構(gòu)，應當符合《征信業(yè)管理條例》第六條和《征信機構(gòu)管理辦法》的規(guī)定。2016年6月《中國人民銀行 商務部公告2016年第1號》《銀行卡清算機構(gòu)管理辦法》明確了境外銀行卡清算機構(gòu)參與我國銀行卡清算市場的三種方式。2017年1月《關(guān)于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》服務業(yè)重點放寬銀行類金融機構(gòu)、證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、保險機構(gòu)、保險中介機構(gòu)外資準入限制，放開會計審計、建筑設(shè)計、評級服務等領(lǐng)域外資準入限制。2017年3月《關(guān)于外資銀行開展部分業(yè)務有關(guān)事項的通知》對國債承銷、財務顧問和托管業(yè)務取消行政許可，外商獨資銀行、中外合資銀行可投資境內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)，鼓勵外資銀行與母行開展境內(nèi)外協(xié)作。2017年7月《關(guān)于修改 <中資商業(yè)銀行行政許可事項實施辦法>的決定》外資銀行既可以境外母行為主體投資境內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)，也可以在華法人銀行為主體進行投資。2017年11月《境外商業(yè)類機構(gòu)投資者進入中國銀行間債券市場業(yè)務流程》鼓勵境外機構(gòu)投資者作為中長期投資者投資銀行間債券市場。各類境外機構(gòu)投資者可開展現(xiàn)券交易，及債券借貸、債券遠期、遠期利率協(xié)議及利率互換等交易。境外人民幣業(yè)務清算行和參加行還可在銀行間債券市場開展債券回購交易。

2017年12月《銀監(jiān)會積極穩(wěn)妥推進銀行業(yè)對外開放》放寬外國銀行商業(yè)存在形式選擇范圍；擴大業(yè)務經(jīng)營空間，取消人民幣等待期，支持從事政府債券相關(guān)業(yè)務、放寬人民幣零售存款要求，支持參與金融市場業(yè)務；優(yōu)化監(jiān)管規(guī)則。2018年3月《中國人民銀行公告〔2018〕第7號》明確外商投資支付機構(gòu)準入和監(jiān)管政策，給予其全面國民待遇。依據(jù)《非金融機構(gòu)支付服務管理辦法》取得支付業(yè)務許可證。2018年4月《中國銀行保險監(jiān)督管理委員會辦公廳關(guān)于進一步放寬外資銀行市場準入有關(guān)事項的通知》開展代理發(fā)行、代理兌付、承銷政府債券業(yè)務，無需行政許可；獲準經(jīng)營人民幣業(yè)務或開辦衍生產(chǎn)品交易業(yè)務的管理行可授權(quán)其分行經(jīng)營或開辦相關(guān)業(yè)務；境內(nèi)分行的營運資金合并計算。

二、我國銀行業(yè)對外開放的成效

改革開放以來，基于風險可控的前提，外資銀行不斷設(shè)立在華分支機構(gòu)，從東部沿海逐步延伸至中西部、東北地區(qū)及二三線城市，形成了以長三角、珠三角和環(huán)渤海經(jīng)濟圈為核心，向其他區(qū)域擴散的局面。截至2016年末，全國共有39家外資法人金融機構(gòu)（下設(shè)分行315家）、121家外國銀行分行，營業(yè)網(wǎng)點1031個，另外還有166家代表處，構(gòu)建了具有一定覆蓋面和市場深度的總-分-支行服務網(wǎng)絡。

表2 在華外資銀行金融機構(gòu)情況（單位：家）

我國積極鼓勵外資銀行金融創(chuàng)新，促進外資銀行業(yè)務品種和服務方式的多元化，在華外資銀行的資產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)步增長。截至2016年末，在華外資銀行總資產(chǎn)和總負債分別達2.93萬億元和2.56萬億元，較2003年增長近7倍，達到歷史高位。另外外資銀行較強的風險合規(guī)意識，保持了較好的資產(chǎn)質(zhì)量。根據(jù)WIND數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2005-2016年，在華外資銀行的不良貸款率平均僅0.73%，比商業(yè)銀行平均值低2.15個百分點，且僅在2005年和2015年超過了1%。

圖1 在華外資銀行機構(gòu)資產(chǎn)負債情況（2003-2016年）

圖2 在華外資銀行機構(gòu)市場份額情況（按資產(chǎn)）（2003-2016年）

圖3 在華外資銀行機構(gòu)不良貸款率比較情況（2005-2016年）

外資銀行的開放準入，不僅帶來了新的長期資本，還帶來了先進的金融技術(shù)和管理制度，對改善我國金融環(huán)境，提高國內(nèi)銀行管理水平和綜合實力發(fā)揮了重要作用。一是促進了我國金融市場改革步伐。外資銀行的進入豐富了我國金融市場的功能，活躍了同業(yè)競爭，提高了銀行業(yè)風險管理、金融創(chuàng)新及綜合競爭力，銀行業(yè)改革更加快速、全面和深入地推進。二是推動了我國銀行業(yè)的金融創(chuàng)新。外資銀行將先進的管理理念、成熟的管理技術(shù)和產(chǎn)品引入中國市場，促使中資銀行提高了創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，加快了制度、管理和技術(shù)等方面的創(chuàng)新步伐。三是深化了中外資銀行合作。中外資銀行從業(yè)務合作發(fā)展到股權(quán)合作，最終形成了共同發(fā)展、互利共贏的格局。四是提高了我國銀行業(yè)整體監(jiān)管水平。在對外開放進程中，不斷完善監(jiān)管制度和監(jiān)管體系，加強國際監(jiān)管合作，銀行業(yè)風險監(jiān)管和防范水平顯著提升。

三、銀行業(yè)擴大開放需要關(guān)注的問題

（一）監(jiān)管層面的不足。

一是監(jiān)管法律法規(guī)體系不健全。雖然我國出臺了一系列外資銀行相關(guān)法規(guī)（見表1），但多屬于行政法規(guī)，立法層次和效力等級偏低；關(guān)于市場準入、限制性管理的內(nèi)容偏多，市場運營、退出機制、國際合作、監(jiān)管協(xié)調(diào)等方面涉及偏少。《商業(yè)銀行法》、《銀行破產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)也需要做出適應性調(diào)整。二是審慎性監(jiān)管不充分。當前我國監(jiān)管重心集中在市場準入、國民待遇等“入門”層面，對業(yè)務經(jīng)營和風險管理的審慎性監(jiān)管有所缺失。而國際銀行監(jiān)管經(jīng)驗表明，內(nèi)控機制、管理素質(zhì)等才是有效監(jiān)管的關(guān)鍵因素，要改變原來“重合規(guī)、輕風險”的監(jiān)管模式。三是國際監(jiān)管協(xié)調(diào)不深入。雖然我國與外資銀行母國監(jiān)管當局、國際監(jiān)管組織建立了協(xié)調(diào)機制，但運作模式相對單一，協(xié)調(diào)深度不夠。如巴塞爾委員會制定監(jiān)管聯(lián)席會議對國際銀行集團進行監(jiān)管，但目前還存在信息共享的法律制約、監(jiān)管資源的限制、母國和東道國監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管差異等問題。

（二）外資銀行在華發(fā)展面臨的困難。

一是經(jīng)營理念與行業(yè)發(fā)展狀況不適應。外資銀行經(jīng)營風格偏于保守，決策機制效率低下，對國內(nèi)金融需求變化以及不同區(qū)域社會消費習慣的差異不夠敏感，導致經(jīng)營策略失效，進一步影響了規(guī)模擴張。2006年以來，在華外資銀行資產(chǎn)、負債及稅后利潤占比一直逐年下降，2016年總資產(chǎn)占比僅1.26%，較2007年的2.36%減少近一半。二是主流業(yè)務發(fā)展處于后發(fā)劣勢。由于分設(shè)機構(gòu)受限，外資銀行物理網(wǎng)點稀少且覆蓋不廣泛，嚴重制約了主流業(yè)務的快速增長。至2016年末，外資銀行營業(yè)機構(gòu)比2015年減少13個，且僅有約17%的網(wǎng)點位于東北和中西部地區(qū)。在中資銀行牢牢占據(jù)主流業(yè)務市場的情況下，外資銀行如何借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加快渠道融合，實現(xiàn)彎道超車是當前面臨的重要課題。三是人才本地化建設(shè)相對滯后。由于本地化策略缺失以及文化理念差異，外資銀行人才資源并未發(fā)揮應有價值；另外外資銀行僵化的薪酬體系，又進一步造成人才隊伍流失。2014-2016年，外資銀行從業(yè)人員呈現(xiàn)逐年遞減態(tài)勢。

（三）國內(nèi)商業(yè)銀行面臨的挑戰(zhàn)。

一是傳統(tǒng)業(yè)務市場競爭將更加激烈。近幾年，隨著利率市場化進程加快，國內(nèi)各類型銀行在存貸款等傳統(tǒng)業(yè)務的競爭已經(jīng)非常激烈，此次擴大開放，外資銀行經(jīng)營人民幣的主動性和靈活性將進一步加劇市場競爭。二是跨境金融業(yè)務將受到一定沖擊。我國商業(yè)銀行的國際化程度已經(jīng)非常高，尤其是幾大國有商業(yè)銀行和股份制銀行，但與外資銀行相比，還具有一定差距。在“一帶一路”戰(zhàn)略、人民幣國際化、利率匯率市場化背景下，外資銀行的優(yōu)勢將進一步顯現(xiàn)。三是創(chuàng)新業(yè)務面臨巨大挑戰(zhàn)。當前銀行業(yè)傳統(tǒng)盈利模式逐漸式微，中資銀行紛紛轉(zhuǎn)向投行、私行、資管等新興業(yè)務，并加強集團化、綜合化經(jīng)營，而新興業(yè)務和綜合經(jīng)營能力都是外資銀行的長項。如恒生銀行（中國）2016年僅業(yè)務收入貢獻利潤就達162.12億港元，遠超國內(nèi)商業(yè)銀行業(yè)務收入占比，這體現(xiàn)了外資銀行強大的金融創(chuàng)新能力。

四、政策建議

（一）全面審慎監(jiān)管：基于監(jiān)管機構(gòu)的視角。

一是健全外資銀行監(jiān)管法律體系。提升外資銀行監(jiān)管的法律位階，健全制度監(jiān)督約束機制和配套法規(guī)政策。及時修訂《商業(yè)銀行法》、《銀行破產(chǎn)法》等現(xiàn)行法律制度的相關(guān)條款，優(yōu)化實施細則和指導意見。考慮國際監(jiān)管問題，建立更具國際視野的監(jiān)管法律體系。二是加強風險監(jiān)管和審慎監(jiān)管。監(jiān)管機構(gòu)要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，強化審慎監(jiān)管，制定差異化的監(jiān)管指標，實行精準監(jiān)管；加強業(yè)務運營過程的風險監(jiān)管，以全面風險監(jiān)管為目標，增強外資銀行風險防控能力。三是深化國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。監(jiān)管機構(gòu)要繼續(xù)深化與外資銀行母國監(jiān)管當局、國際監(jiān)管組織的合作，利用好巴塞爾委員會監(jiān)管聯(lián)席會議機制，充分協(xié)調(diào)制約信息共享的法律障礙，優(yōu)化配置雙邊或多邊監(jiān)管資源，對母國和東道國監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管差異進行充分溝通并形成制度性安排。

（二）有效融合發(fā)展：基于外資銀行的視角。

一是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，厘清自身發(fā)展定位。外資銀行應放棄保守思想，因地制宜分類施策，充分發(fā)揮境外網(wǎng)絡、產(chǎn)品設(shè)計和風控技術(shù)等比較優(yōu)勢，開發(fā)差異化的產(chǎn)品和服務，同時持續(xù)優(yōu)化經(jīng)營決策流程，提高本土化管理水平，挖掘自身優(yōu)勢業(yè)務潛力。二是多策并舉推動主流業(yè)務發(fā)展。當前金融互聯(lián)網(wǎng)化已成大勢，大規(guī)模設(shè)立物理網(wǎng)點已不適宜，外資銀行應加快布局線上渠道，迅速擴大市場份額。還可通過參股、控股地方中小銀行，拓寬物理渠道，整合優(yōu)化線上線下服務網(wǎng)絡，推動主流業(yè)務快速發(fā)展。三是強化人才隊伍建設(shè)。進一步消除文化理念差異，實施人才本土化戰(zhàn)略，培育更多了解當?shù)厥袌龅娜瞬抨犖椤＜哟笮匠昙盍Χ群挽`活性，不斷鼓勵和挖掘員工潛能，全面提升外資銀行人力資源價值。

（三）持續(xù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型：基于商業(yè)銀行的視角。

一是進一步提升經(jīng)營和服務水平。中資銀行在機構(gòu)網(wǎng)點、客戶維護、市場份額，以及金融科技領(lǐng)域都具有先發(fā)優(yōu)勢，要不斷改進產(chǎn)品和服務水平，保持傳統(tǒng)業(yè)務的優(yōu)勢地位。中小銀行可通過引進外資銀行參股/控股，提升自身經(jīng)營和服務水平。如南京銀行、寧波銀行等幾家城商行被外資銀行控股（參股）后，公司治理水平顯著提高。二是進一步加快國際化進程。緊隨國家“走出去”戰(zhàn)略，完善海外機構(gòu)布局，構(gòu)建全球化服務網(wǎng)絡。開展國際金融合作，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，加大人民幣跨境結(jié)算步伐，提升全球資源配置能力。三是加快轉(zhuǎn)型創(chuàng)新步伐，提高綜合化經(jīng)營水平。借助互聯(lián)網(wǎng)金融模式對傳統(tǒng)金融產(chǎn)品和服務進行優(yōu)化創(chuàng)新，發(fā)揮業(yè)務牌照齊全、機構(gòu)網(wǎng)點廣泛的優(yōu)勢，加強金融同業(yè)互動，有效培育和拓展客戶。推動中間業(yè)務創(chuàng)新，強化創(chuàng)新激勵機制，不斷探索新的利潤增長點，全面推動集團化、綜合化經(jīng)營轉(zhuǎn)型。