振興鄉村經濟 縣級層面應當把握的著力點

游祖勇

黨的十九大提出鄉村振興戰略后，中央很快下達了1號文件，國家各有關部門和各省、市、自治區按照中央農村工作會議精神，并結合各自實際進行了貫徹部署，陸續出臺了一系列配套文件，各設區市及縣（市、區）目前正在緊鑼密鼓地研究如何實施。當前，鄉村振興的重點是解決政策落地、項目落地、資金落地和生產要素向鄉村集聚，使中央的宏偉藍圖在鄉村變成現實。縣域作為國家治理體系承上啟下這一關鍵層級，在實施鄉村振興戰略中具有特殊重要的地位，直接關系戰略目標任務實施的進展與成效。從縣級層面的特殊性出發，必須凝心聚力在以下幾方面下功夫。

著力城鄉居民美好生活新需求確定振興目標任務

進入新世紀以來，城鄉居民的需求發生了根本性變化，開始逐步從對溫飽、居住、教育、醫療衛生、交通、文化、體育等需要，發展到對上述需求的升級版，如生態食品、服飾、家裝，以及優質的教育、醫療、衛生、旅游服務和快捷舒適的交通，還有正在追求且勢頭強勁的趨勢，如人工智能家居及生活用品、“互聯網+”服務、人居生態環境、休閑度假旅游景點、高效無痛的政府辦事服務，以及安全、公平、正義的生活工作環境和公民權益保障。按照新需求確定鄉村振興的目標任務，縣鄉層級面臨著機遇、責任和擔當。

首先必須立足不同鄉村的域情。包括村莊在縣域的區位，即空間布局中的定位、歷史形成的地理位置和發展格局中的優勢，也包括所在鄉村與周邊縣域在生產、生活要素配置和聚集中的優勢，特別是要立足于所在鄉村自身的歷史、文化、經濟資源、產業基礎、傳統工藝、人文情況等，任何一個要素都可能通過挖掘、培育、放大，造就一個產業或富足一方經濟。

其次，必須堅持縣級統籌抓總。縣（市、區）黨委必須從區域發展全局出發，立足長遠，在縣域經濟發展的總體空間布局上統籌全域。縣（市、區）縣委書記是鄉村振興的一線總指揮，必須帶頭對所轄的鄉村逐一深入調研，在充分掌握鄉村實情的情況下，通過科學分析、反復比較，把握同一性，差異性和趨勢性，作出前瞻性、針對性、操作性較強的整體布局，明確域內鄉村的特色定位、發展方向和目標任務。鄉村兩級班子必須以強烈的共識和合力，從縣域確定的方位中尋找發展突破口和支撐點，瞄準目標，卯足干勁，堅持不懈地在運作層面下大力氣，在一張藍圖里干到底，就必能闖出振興鄉村中自己的路子。引進一家企業帶動一個鄉、一個村的經濟發展不乏先例，一些地方堅持不懈地推動“一村一業”、“一村一品”，已取得不少成功經驗。

再次，必須著眼新需求、新業態、新趨勢。新需求就是鄉村發展的新動能，市場是需求的“晴雨表”，鄉村產業興旺必須瞄準國際國內兩大市場，因地因業制宜，選擇適合自己的產業發展。全國各地當前正在推進特色小鎮、美麗鄉村、田園綜合體、山水林田湖草公園、回鄉農民創業園區、智慧農業、休閑觀光農業等，既改善了人居環境，又開辟了旅游、養生養老、農耕體驗、體育文化等新業態，培育鄉村發展新動能。消費發展的新趨勢，就是資本下鄉的新契機，搶占先機才能在這場鄉村運動中獲得主動、占據優勢，必須大力發展農民合作社、家庭農場、新型經營主體，推動鄉村農業升級和三產融合。必須掀起一場“鄉村僵尸企業革命”，把改造升級和清理退出低產能大圈地、開而不發、建而不產的企業納入鄉村振興目標任務，為新一輪鄉村發展騰出空間。必須把握鄉村發展的新規律，不能沿用傳統思維、不能走老路、更不能喊口號。目標任務必須著眼長遠，著力當前，切實貫徹落實習近平總書記提出的“不搞一刀切，不搞統一模式，不搞層層加碼，杜絕形象工程”的要求。

著力政策落地層面新問題的逐一破解

十九大后，中央及相關部委推動了一系列有利于鄉村振興的制度創新和政策體系重建，出臺了一系列利農惠農政策，但這些制度、政策在全國鄉村落地開花的程度完全取決縣、鄉、村班子的創造力和執行力。中央從1982-1986年和2004-2018年就“三農”問題連續發了20個1號文件，在不同時期針對不同現實問題，既全面又深刻地出臺了一系列利農惠農政策，只有因地制宜、吃透文件、對標政策、真抓實干，才能提升群眾對政策紅利的獲得感。

一是必須弄通吃透政策，強化政策落地清單管理。中央1號文件及各部委、各省、市、自治區的配套措施，除了定向、定點、定群體外，大部分需要基礎條件和前期工作準備。縣級層面必須始終把握鄉村發展規律，跟進宏觀政策走向，鉆研不同政策在本縣域每個鄉村發展中的意義、地位和含金量，梳理形成適合于該縣域鄉村振興的政策清單，照單管理、對標落實、限期交卷，形成收獲清單。

二是必須把政策交給廣大農民，增強他們的主體意識。廣大農民群眾是鄉村振興的受益主體和建設主體，他們的自覺行動，是實施鄉村振興的根本動力。可以像當年創辦“農民運動講習所”一樣，對他們進行“鄉村振興戰略”及相關政策深入系統培訓。鄉村基層干部應當先行一步，縣級要對所有鄉村干部進行全面系統的輪訓，既解讀政策，也系統學習先進典型，運用互聯網技術形象直觀介紹可操作、可落地的政策，講述可借鑒、可復制的案例，還要針對他們普遍關心的切身利益和權益，進行專題輔導解讀，解疑釋惑。在鄉村振興中，農民的思想準備不足、主體意識不到位，主體地位就難以落實，對振興鄉村任何政策的不理解，就可能影響積極性和創造力。要向廣大農村輸送一批既懂政策又愛“三農”的年輕干部或大學生村官，按其自愿可實行掛職或任職，并進行適當時間的崗前集訓，任期至少三年。公務員、事業單位招考也可切出一定比例從這批村官中選拔，既為鄉村振興輸送政策和人才，也為廣大青年干部健康成長補上實踐鍛煉這一短板。

三是必須切實解決政策落地“最后一公里”問題，確保每個鄉村都能實實在在的得到政策紅利。“三農”政策從北京到村里、從案頭到田頭，中間“跑漏滴撤”的問題在不少地方、不同時期都有不同程度存在。從政策分類看“最后一公里”，不同時期政策落地都存在不平衡、不充分問題。今年1號文件聚力實施鄉村振興，必將把推進縣域解決“最后一公里”列入攻堅戰役。對于減免補貼類政策，只要把清單直接交給群眾，向群眾兌現就能有效防止“跑漏滴撤”；對于農村農業基礎設施和公共服務投入類的政策，其“最后一公里”的落實取決于鄉村的基礎條件和自身的努力爭取，包括相關的前期準備工作，也取決于縣級的統籌和推動力度；對于鄉村產業振興、農業結構調整提質類的政策，更多的是方向性、指導性、鼓勵性的支持，著力點是促進、扶持、培育、試點示范。這類政策的落地，必須依靠組織振興、產業振興，人才振興來推動，通過新型經營主體的擇優扶持和培育，營造環境、創造條件、優質服務助其做強做大；對于改革創新、探索實踐性較強，又事關農民和下鄉進村資本切身利益的政策，如“農村三塊地”改革，即農村集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度和農村土地征收制度改革，以及農村集體產權制度改革，必須有縣域各級黨政領導班子致力改革發展的勇氣、銳氣和擔當，強有力協調推動，以及相應的配套政策措施。

著力城鄉融合發展體制機制探索創新

縣域城鄉是一個相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體。縣域城鄉融合發展是高級城鎮化階段的必然趨勢和要求，其重點是城鄉空間結構合理布局、城鄉基礎設施一體化發展、資源和生產要素優化配置、三產融合深度推進、基本公共服務均等化加快、生態保體系統籌構建等。城鄉融合發展只有體制機制取得重大創新，才能從根本上解決政策碎片化落地和分散性“跑漏滴撤”。

一是建設更加高效的城鄉融合發展縣域治理體系。正在推進的國家機構改革為縣域治理體系重新構建提供了機遇，必須從城鄉全面深度融合發展的新要求，在縣級機構改革中提供制度設計，既要保證中央相關政策能夠通過機構職能的發揮得以有效落實，又能結合不同縣域生產力布局作出自己的制度安排，同時還要在不同縣域根據自身實際，對機構職能進行調整優化。如目前在不少地區，城市供水由住建部門主管，而農村供水歸水利部門主管，城鄉供水融合發展由于不同部門主管，人為帶來建設和管理阻隔；又如在同一座山上，林業部門管林地，土地部門管礦產，農業部門管經濟作物和畜牲，水利部門管水土保持和山地水利，如何有效保護和開發利用，如何避免執法過程中推諉扯皮，都必須通過縣級機構改革有更大力度的整合；再如，水產品生產、加工、銷售鏈條中的食品安全問題，源頭是海洋和農業部門管理，加工、流通和飲食環節又是食藥監部門管理，如何通過三產融合發展體制機制改革，統籌全產業鏈全過程可控制管理。這些都是這輪縣級機構改革的當務之急。此外，要在政府部門機構改革的同時，大力度推動縣級事業單位的分類改革，特別是在整合、優化、精減、提效方面，應當根據各縣域的不同發展實際和產業特點，進行體制機制創新，能通過第三方服務盡可能采取政府購買服務，杜絕因人設廟、因人設事的老思維、老套路。縣級機構改革是這輪機構改革的關鍵點，直接關系鄉村振興戰略實施的進展和成效，不能簡單照搬照套，必須通過改革從根本上在縣級解決政出多門、目標不一、步調不齊帶來的弊端。

二是建立更具保障的城鄉融合發展投入機制。從縣級層面看，首先，應當解決上級財政優先傾斜保障。鄉村振興的資金如何用好、用活、用到刀刃上，真正用出實效，起到“四兩撥千斤”的作用，建立健全中央及省級涉農資金投入使用機制至關重要。如中小流域治理，堤岸投入建設是水利部門下達的資金，堤路結合部分是交通部門投入參與建設的資金，岸邊綠化、步道和岸上公園是住建部門投入建設，而涉及到濕地公園則是林業部門投入，如果需要對水上養殖和岸邊畜牲養殖清理規范，還涉及到漁業、農業部門等。公共財政資金投入的碎片化，既影響資金使用效益，還給工程實施帶來極大的障礙。縣級在涉農資金整合、使用、撬動、監督等方面應有更深的研究和更大的創新。如把這些部門下達到縣里的資金允許轉入到縣里由財政出資的鄉村投資公司去運作，各相關部門按各自職能下任務、定標準、出規范、強監管，通過項目帶動發展，再由縣（市、區）政府各相關部門組成的領導小組來推動實施。其次，應解決農村金融資源的科學配置問題。金融重點傾斜鄉村振興要靠機制保證，否則將因為抵押物權證、資產可流動可變現、農林產業抗風險能力低、信貸規模小且分散等問題，得不到金融系統的青睞，而停留在政策表態式投入上。應該創新適合農村發展的金融產品，把各金融部門對鄉村振興的信貸投入的規模和模式作為考核指標。這幾年央行實施的定向降準降息系列信貸計劃等差別化政策，一定程度上緩解了融資難問題。同時縣鄉政府應當為金融部門依法經營創造個性化服務、采取政策扶持、建設誠信體系等。可以探索建立鄉村振興金融信貸風險擔保基金，允許將上級切塊下達的涉農資金切出一定比例，再從農村集體建設用地轉讓收益中切出一定比例，組建由政府控股、多元化投入的涉農項目擔保基金，推動金融體系為鄉村振興有效配套金融資源。還可以通過支農貸款貼息，支持三產融合發展。發揮地方政府發行支農一般債券和項目融資與收益自平衡的專項債券，支持符合條件的、有一定收益的鄉村公益性項目。再次，應破解社會資本向鄉村投入的各種羈絆和藩籬。社會資本投入美麗鄉村、特色小鎮、田園綜合體、醫養游綜合體、山水林田湖草公園等新的業態和模式中，農村用地制度的改革需要相應跟上，特別是農村“三塊地”改革試點應當得到鼓勵和支持，農村宅基地使用放活還有很多阻礙，農房租賃相關政策和市場要素如交易平臺、價格咨詢評估、公證服務、合同糾紛法律服務等都還存在市場發育不成熟問題。同時，在農村建設用地用途如何管制、供地面積、用地配套、規劃許可方面還缺乏用地制度設計，隨意性較大。應鼓勵和支持民間資本以捐贈、低收益經營、政府付費等多種方式提供農村公共建設。對社會資本以PPP方式投入鄉村振興，縣鄉政府后期付費能力和誠信問題始終困擾民間資本，縣鄉政府誠信體系建設和國家法律框架下的用地制度創新，是鄉村振興中拓展社會資本投融資渠道的關鍵。

三是構建更具活力的城鄉生產要素合理流動格局。城鄉生產要素合理流動、平等交換是城鄉融合發展的必然趨勢和主要特征。但要實現流動順暢高效，必須從體制機制改革上下功夫，著力激活主體、激活要素、激活市場。在我國城鎮化過程中，城鄉要素長期逆向流動，即農村土地、資金、人才、資源等要素不斷向城市集聚，使農村長期處于“失血”、“貧血”狀態，改變這種狀態必須從根本上打破城鄉分割的傳統體制機制障礙。重點是全面深化城鄉綜合配套改革，著力構建城鄉統一戶籍登記制度，也能像農民進城可辦理戶口一樣，讓城里人可以到鄉村落戶；暢通智力、技術、管理下鄉通道，建立下鄉人才、技術、管理利益機制，讓下鄉返鄉的新農民也能享受農村居民享有的部分權利、政策和制度；大力培育龍頭企業、農村合作社、家庭農場和新興職業農民等多元經營主體，打造農村三產融合發展的“主力軍”，特別是要大力發展生產、供銷、信用“三位一體”的農民綜合合作經濟組織，修復提升鄉村互助合作體系，讓鄉村農民在振興中走向共同富裕；著力土地制度創新，實現土地要素城鄉平等交換，培育鄉村土地市場，釋放農村土地制度改革紅利，重點是完善承包地“三權分置”制度，讓城里人包括離退休人員到農村轉包耕地，體驗農耕生活；同時在適度放活宅基地和農民房屋使用權方面進行積極實踐，讓下鄉資本利用承租宅基地和農房使用權發展鄉村生態旅游、養老養生、休閑度假產業，也讓農民能利用宅基地資格權和房屋財產權獲得股權或承租收益；研究出臺適應不同縣域的集體建設用地流通實施辦法，按規劃嚴格實行土地用途管制，明確集體建設用地流轉范圍、條件、流轉方式、流轉后土地用途收益分配等問題；推進農村集體產權制度改革，全面清產核資，進行身份確認和股權量化，堅決打擊少數利益集團及其保護傘以非法和違規手段侵占或霸占集體資源和資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行機制；推進集體經營建設用地入市，探索農村集體用地出讓、征收所得和新增耕地指標跨省、市交易所得納入支出預算，全部用于鄉村公共產品和基礎設施建設機制，加快城鄉居民公共服務均等化；還要助力統籌城鄉就業服務體系建設，建立統一就業失業登記、救助和培訓制度，發展鄉村人力資源市場，完善城鄉一體、公平可持續的勞動保障；探索“土地換社保”改革，將農業用地轉為非農用地形成的收益，按一定比例建立社保專戶，用于失地農民社會保障，同時制定農民工養老保險關系轉移銜接辦法，依法實現農村社會保障與城市接軌。