陜西省公共服務供給機制研究

胡歡歡

摘 要：民生財政以改進民生，提高人民福利水平為目標。2016年，在經濟下行的壓力下，陜西省財政收入增幅下降，但仍然高度重視公共服務的供給問題。堅持加大民生財政的投入力度，增加財政支出，加強安居工程的保障建設，努力讓居民感受到民生財政的“陽光”。

關鍵詞：公共服務；民生財政；供給機制

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）18-0058-03

一、陜西省公共服務的需求現狀

1.需求結構不斷變化。一般來講，恩格爾系數可以總體反映居民的消費結構和情況：陜西省農村恩格爾系數從2006年的0.677下降到2016年的0.41，降幅達到39個百分點；城市恩格爾系數從2006年的0.575下降到2016年的0.365，下降了接近37個百分點。由此可看出，居民在教育、醫療、衛生、文化、住房等的支出已遠大于基本生活消費，如食品支出等。

2.需求數量不斷增長。隨著統籌城鄉經濟發展和縮小地區差異進程的加快，各地居民對公共服務需求數量和層次也會隨之提高。新增城鎮人口對公共服務的需求。目前，陜西省正經歷一場史上規模最大的人口流動，大量的農村居民為獲得更好的公共服務向城鎮轉移。按照目前城鎮化的平均速度預測，陜西省城鎮化率和城鎮人口規模將在2015年約達到51.33%、80萬人，在2020年約達到56.41%、1 000萬人。

3.需求主體不斷擴大。陜西省公共服務需求主體的變化主要表現為公共服務所覆蓋的主體范圍正在不斷擴大。首先，伴隨著陜西省社會保障制度的推進與完善，城鎮中許多處于非公有制經濟成分的員工和城市中中低收入群體日益成為公共服務需求的主體之一，并且這一主體正在不斷擴大。其次，廣大農村居民逐漸成為公共服務需求的重要主體。由于種種歷史原因，陜西省廣大農民基本被排除在享受公共服務供給的主體之外。隨著農村經濟的發展和農村改革的推進，廣大農民已開始把過去潛在的對公共教育、社會保障、基本醫療等的需求轉化為現實需要。因此，他們具有獨特的經濟和服務需求，從而成為一個數量龐大且不容忽視的公共服務需求主體。

二、陜西省公共服務供給現狀

在民生財政背景下，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，初步形成以教育、文化、衛生、社會保障、農村公共服務等全方位的公共服務供給體系，使得公共服務供給總量有較大幅度的增長。

1.公共教育供給現狀。從表1可知，近年來，陜西省財政教育支出連續增加。從2007年的135.80億元增加到2016年的776.29億元，增長幅度達到5.71倍；在十多年來，財政教育經費所占GDP比例平均增長率僅僅達到3.42%，始終沒有根本性的突破，也反映出陜西省義務教育事業發展的有限程度。

2.公共衛生供給現狀。衛生總費用可以反映某個地區醫療衛生的支出規模，在一定程度上體現了這個地區的公共醫療衛生服務供給能力和供給水平。近年來，陜西省衛生總費用支出無論在數額上還是從增速上都有很大提高。由表2可見，陜西省的衛生總費用在2007年僅為33.79億元，到2016年增長到379.46億元，期間每年的增長率基本都在16%以上，甚至在2009年達到46.89%；但從衛生費用支出占GDP的比例來看，并沒有明顯增長，基本維持在1%的比例左右，明顯低于現實要求的標準。

3.社會保障供給現狀。從表3可以看出，我國財政用于社會保障支出比重逐年在增加。2007—2016年，財政社會保障和就業支出由129.85億元增長到650億元，年均增長率達19.38%，其占財政總支出的比重平均增長率達13.38%。盡管這些年都保持在這一比例左右的增長速度，但離我們要實現的15%～20%的目標還有不小差距。

4.公共文化供給現狀。伴隨著經濟社會的快速發展，陜西省居民逐步表現出數量更多的、質量更高的文化需求，必然要求政府更加重視公民的文化滿足。近年來，特別是從2007年以來，在經濟穩定快速發展的背景下，陜西省政府將更多財力投入到公共文化事業中，使得公共文體娛樂服務事業無論從量上還是從質上都取得了巨大成就。在2016年，陜西省財政對文化體育與傳媒等項目的支出總額達到776.29億元，占整個財政支出的17.65%，較2015年度增加337.94億元，增長35.85%。在2016年，陜西省廣播綜合人口覆蓋率和電視綜合人口覆蓋率分別達96.31%和97.23%，比2007年的覆蓋率都有顯著增長。

三、陜西省公共服務供給機制存在的問題

1.職能定位不明確，供給機制不合理。由于政府對公共服務的職能界定不夠鮮明，導致公共服務供給的決策機制不夠完善和合理。雖然陜西省政府已經提出“科學發展觀”的基本要求，倡導建設自然和人類協調發展的社會，也提出了改善政府公共服務職能的目標，但與之相關的決策機制尚不健全，以GDP為導向的“政績觀”與“科學發展觀”產生內在沖突，還很難完全做到把最有效的公共資源運用到公共產品和公共服務的供給上。另一方面來講，政府管理體制尚未建立一種從省到地區的決策機制，導致公共服務增長與經濟發展不相協調。因此，完善公共服務供給機制的首要問題就是完全樹立以公共服務為導向的“政績觀”。

2.公共服務供給失衡，分配缺乏公正。公共服務供給失衡與缺乏公正的表現主要在以下幾個方面：第一，城鄉公共服務供給失衡。陜西省是非常典型的二元經濟制省份，不僅城鄉經濟發展差距較大，而且農村居民所能享受到的公共服務水平遠低于城市居民的水平，甚至在局部農村地區出現了公共服務嚴重短缺的現象。農民難以獲得公平的醫療衛生、義務教育、最低保障等基礎公共服務，并由此導致出現大量的因病返貧、因教返貧的社會現象，他們的基本生存權與發展權得不到有效保障。第二，地區間公共服務供給失衡。由于地域經濟發展不平衡，陜北、關中、陜南經濟發展存在較大差距，而在轉移支付制度又不盡合理的情況下，公共服務的供給水平很大程度上依賴于地方財力的支持。因此，各地市財政汲取能力的差異，必然導致各個地方公共服務供給能力的差距，尤其是一些由地方財政承擔絕大部分支出的公共服務項目。

3.決策機制不合理，難以滿足公共需求。當前，陜西省公共服務的供給并不是根據公民的需求來提供，而主要是根據各級政府部門的利益和意愿來決定，采用自上而下的供給決策機制。而這種決策機制存在著明顯的缺陷，缺乏科學有效的評估和論證，導致對公共服務供需現狀判斷不夠準確，供給方案設計不夠合理，供給決策得不到有效執行，預期的供給效果難以實現，以及供給成本過高等多種問題。另外，政府的決策機制偏重于經驗決策，缺少現代決策的手段和方法。因此，當前公共服務的供給決策機制不能有效反映和滿足公民的需求，服務的盲目性和缺失性難以避免。

4.保障機制不健全，制度化水平偏低。隨著改革的深化，體制轉換、經濟轉型過程中的摩擦加大，經濟社會發展的深層次矛盾顯現。所以， 這對提高政府公共服務的水平和質量提出了更高的要求，特別在發生公共突發事件時的應急機制還不健全。同時，為保證公共服務的水平和公共產品的質量，還必須建立健全“縱橫連鎖反應”的監督制約機制，防止公共服務的“失常”和“失信”。

四、民生財政促進“雙贏”的公共服務供給機制的措施

1.公平的公共服務供給措施。第一，實現公共服務型政府的轉變。由于社會經濟改革在總體上仍屬于強制性制度改革模式，所以現階段陜西省構建公共財政服務的關鍵還是在于政府，尤其是政府應該從過去計劃經濟時期適應的“全能型政府”轉變為與市場經濟相適應的“服務型政府”。政府轉型首先，政府理念的改變，要徹底鏟除“國家主體”“無限政府”等與市場經濟不相協調的觀念，提倡 “納稅人主體”“有限政府”“市場化”以及“法治化”等理念。其次，政府轉型實質是政府職能的轉變，以“公共服務供給均等化”作為基本目標，把政府的職能集中到提供公共服務的范圍，建立公共服務型政府。第二，加大財政轉移支付力度。為了滿足廣大貧困地區和群體對公共服務的需求，實現按照公平原則作為公共服務的依據，現階段政府最有效的手段是加大和規范轉移支付力度。借鑒其他省的成功經驗，公共服務均等化的基礎和實現方法實質上就是財政能力均等化。陜西省財政支出要堅持以人為本的原則，普遍提高全體人民尤其是低收入群體的社會保障水平，各級政府要逐步從不屬于社會公共需要的領域退出，將財政支出轉向公共教育、社會保障、科技投入和公共安全等方面。在將基本公共服務納入一般轉移支付內容的同時，也要調整和規范專項轉移支付，加大對貧困地區公共服務的投入力度和政策傾斜，使這些地區的基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小城鄉和區域間的差距。第三，建立以公共服務為導向的公共財政支出體系。公共財政的核心是要滿足社會公共服務供給的需要。因此，實現基本公共服務的供給目標就要求構建以基本公共服務均衡為導向的財政投入及保障機制。一方面，要調整城鄉之間公共服務財政支出結構，改變城鄉差別的投入體制，加大對農村及困難地區基本公共服務的投入力度；另一方面，必須調整公共服務財政投入的內容和結構，投入的重點是大多數人們直接受益的基本公共服務，尤其是壓縮非服務性的開支，如行政管理費用等，逐步建立具有導向性的公共財政支出體系。

2.高效的公共服務供給措施。第一，推進部分公共服務市場化改革。由于有限的財力和集中單一的運作機制， 政府不可能滿足所有社會成員日益多樣化的公共服務供給需求，所以部分公共服務供給在規定范圍內是可以市場化的。在建設公共基礎設施和投資機制方面，政府除了規模性的直接投資外，還可以吸引外商和籌集國內民間資金參與公共服務項目的投資，推進科技、教育、文化、衛生、體育、公共安全和社會保障等一系列項目的發展。另外，在公路、鐵路、電力、電信和航空等領域實行政企分開，將原來的企業進行公司化改制，使其走市場化模式，為公民提供更多的公共服務需求途徑。第二，完善公共服務供給績效評估體制。推進政府公共服務的績效評估，樹立以“新型公共服務政績觀”為取向的政府業績評價體系。以教育衛生、社會保障、生態環境、公共安全等公共服務指標考核干部政績；建立公共服務問責機制，追究有關政府官員在公共服務方面失職的責任；實現公共服務信息的透明化，確保陜西省居民的公共服務知情權。同時，還要建立政府公共服務供給效果反饋制度，規范問責操作流程，加大社會透明力度，完善社區民意溝通方式，建立制度化的有效表達機制，擴大居民在公共服務問責制度中的參與權與監督權。第三，建立居民需求偏好顯示機制。該機制貫穿于公共服務供給的全過程。首先，在公共服務供給之前，要建立一個表達需求偏好的機制。政府在這一過程中要采各種手段或工具，了解公眾的需求偏好及建議，作為政府決策的參考。其次，在公共服務供給過程中，要建立一個居民反饋信息的渠道。在這個階段，政府主要是采用多渠道實現與公眾的溝通和交流，對公共服務供給過程中出現的問題進行更正，以提高公共服務供給的水平，滿足公眾的公共服務需求。最后，在公共服務供給之后，政府要鼓勵民眾參與到公共服務的評估考核過程中，調查各項公共服務項目的公眾滿意度，為以后提供公共服務積累經驗。

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