建國以來戶籍制度的變遷過程及其評價

姚亮

摘 要：現行戶籍制度是20世紀50年代計劃經濟的產物，隨著市場經濟和城鄉一體化的快速發展，我國現行的戶籍制度已經到了亟須全面深化改革的時期。建國以來，戶籍制度的變遷大概分為四個階段，即戶籍制度形成階段、戶籍制度的發展階段、戶籍制度的初步改革階段以及戶籍制度的深化改革階段。梳理各時期戶籍制度產生的背景、戶籍制度的變遷過程，以及各階段戶籍制度所產生的影響。戶籍制度改革的關鍵是剝離附著在戶籍制度上面的其他制度，弱化戶籍的作用。這樣，人口才可以在城鄉之間自由流動，政府才能更有效地調整城鄉利益失衡的格局，實現城鄉統一管理。

關鍵詞：戶籍制度；變遷；影響

中圖分類號：D632 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）18-0189-02

戶籍制度是以1958年《人口條例》為基礎的產生于計劃經濟年代的城鄉二元的戶籍制度，最初制定的目的是為了限制農村人口盲目向城市流動。

一、1949—1957年戶籍制度的形成

1949—1957年期間，新中國人口是可以自由流動的。建國初，政治方面最主要的任務是建立人民政權，健全人民民主專政制度。戶籍制度的戶籍登記功能主要是為穩定社會的秩序，服務于剿匪反霸的斗爭。

1950年，公安部頒發了《關于特種人口管理的暫行辦法》，旨在管制滯留在大陸內部的國民黨反動勢力、特工以及其他的犯罪分子的活動。1951年，公安部制定了《城市戶口管理的暫行條例》，它是中華人民共和國成立以來的第一個有關戶籍的具有法律意義的規范性文件。1953年，公安部頒布《戶口遷移證》，要求各地根據《戶口遷移證》來辦理戶口遷移手續，但是并沒有對戶口遷移做出限制。1953年，公安部頒發了《全國人口調查登記法》，是為了發揮好戶籍制度的登記功能，把握我國人口數量信息。1955年，國家頒布了《關于建立經常戶口登記指示》，要求凡是出生、死亡、遷出和遷入的居民都要進行戶籍登記，各級政府要建立相應的戶籍等級制度。不過，這一時期戶籍制度相關的法律法規并沒有對公民的遷出、遷入做出實質性的限制，主要是通過戶口登記把握人口數量，維護社會的穩定。

1949—1957年的戶籍制度在維護社會秩序、促進經濟發展等方面具有推動作用。首先，戶籍登記制度是確立公民法律地位的有力保障，明確公民的合法身份，為公民開始和終止其權利能力與行為能力提供了法律依據。其次，戶口登記使得國家掌握了人口的數字信息，對計劃經濟發展發揮了巨大的作用。最后，戶籍管理功能在管理流動人口、清除國民黨殘余等發揮重要作用，有力地維護了新生政權。不過，由于戶籍制度和諸多其他制度黏附在一起使得戶籍制度的“含金量”增加，一些不平等的現象逐漸增多，這也為真正意義上的城鄉二元戶籍制度奠定了基礎。

二、1958—1978年戶籍制度的發展

1958—1978年的戶籍制度是嚴格控制人口的流動，特別是控制農村人口向城市流動。下面，從政治和經濟兩方面分別闡述嚴格控制人口流動的戶籍制度形成的原因。

政治方面，在1958年我國實行的是人民公社制。人民公社中農民平等的享有勞動的果實，使得農民的生產積極性降低，農村的生產力落后，農民生活水平降低，而城市的總體發展水平較高，因而城市對農民產生了吸引力。為了防止農民盲目地向城市流動，戶籍制度嚴格限制農民向城市流動。

經濟方面，建國初期我國選擇了優先發展重工業，這是新生政權得以鞏固和發展的前提條件。重工業具有資金密集的特點，即發展的規模較大，投入較多，返回成本的周期較長。而當時中國的經濟水平極其低下，大量的資本積累工作需要國家來承擔。我國積累資本的措施是犧牲農業，發展工業。農村人口流向城市，農村勞動力流失，不利于農村生產力的發展。為此，我國采取計劃的手段來控制人口的流動，促進重工業的發展，促進經濟的發展。

在1958—1978年間，我國制定了諸多戶籍制度方面的法律法規。1958年，實施了《中華人民共和國戶口登記條例》，規定我國公民必須以戶為單位進行戶口登記，人口便被分為城市人口和農村人口。它使得城鄉二元對立的戶籍管理制度具有了法律的意義，使其步入了法律軌道，具有里程碑的意義。1958年，中央發出了《關于精簡職工和減少城鎮人口工作中幾個問題的通知》，提出根據現實情況需求，要嚴格控制農村人口向大中城市的遷移。1962年，公安部頒布了《關于加強戶口管理工作的意見》，指出嚴格控制農村人口向城市流動，準許城市之間適當的遷移；但是要適當控制中小城市人口向大城市遷移。1964年，頒布了《關于處理戶口遷移規定》，指出戶口遷移方面，要合理控制城鎮人口增長，保障合理的遷移；城市間遷移方面，要從全局出發。1975年，對《憲法》進行了修正，此次修憲取消了人口自由流動的相關規定。1977年，國務院簽批了《關于處理戶口遷移規定》，規定即對農村人口向城市遷移，從級別或規模小的城市向級別或規模大的城市進行了嚴格的規定，強調要控制城市的人口，嚴格限制農村人口向城市盲目地流動。在這二十年期間，國務院或公安部出臺了多項有關于戶籍制度法律法規文件，是城鄉二元對立的形成時期。

在嚴格的計劃經濟年代產生的戶籍制度對社會產生雙重了影響。在經濟方面，國家通過戶籍進行登記，依據數字信息使得國家在資源有限的情況下制定合理的經濟發展政策，促進我國現代化的發展。在政治方面，在反霸、剿匪、維穩和打擊犯罪等方面戶籍管理工作扮演了重要的角色。但是，此時的戶籍制度嚴格限制人們在城鄉之間、不同的地區之間流動，國家的政策偏重城市，城鄉之間的發展差距逐漸變大，不利于農村經濟的發展。

三、1979—1991年戶籍制度的初步改革

這一階段通常被人們稱為準市場經濟時代，是戶籍制度的初步改革階段。20世紀70年代末，黨中央召開了十一屆三中全會，改革開放拉開了帷幕，黨中央將工作重心轉移到經濟建設上來。黨的所有政策都是為了解放生產力，發展生產力。 1978年安徽小崗村率先實行家庭聯產承包責任制后，家庭聯產承包責任制在全國廣泛推廣，農村的經濟得到了穩步發展。我國進行一定規模的城鎮化建設，農村富足的勞動力出現了剩余，為了有效地利用剩余勞動力，我國進行了戶籍制度的初步改革。

1980年，國務院頒布了《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》，指出為了使少數專業技術骨干集中精力為現代化建設做貢獻，對于這些專業骨干技術人才的農村配偶且在生活上也存在困難的，國家將采取一定的方法將這些配偶遷往城鎮，由國家供應糧食，這標志著我國戶籍制度初步改革的開始。國務院在1984年發布了《關于農民集鎮落戶問題的通知》，指出部分有能力在城鎮生產、經營、務工和有固定住所的農民及其親屬，可以落戶常住，但是這些人需要自理口糧，集鎮而居。該規定打響了小城鎮戶籍制度改革的先聲，是我國經濟體制改革的成果。1985年，公安部公布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，規定要求對來城市暫時居住的人，符合一定條件的方可發放暫住證，憑證可以暫時居住在城鎮。1985年，國家又頒布了《中華人民共和國居民身份條例》，指出年滿16周歲以上具有中國國籍的公民必須要辦理居民身份證。身份證順應了社會主義市場經濟，有利于現代化的戶籍管理。

該階段，我國進行戶籍制度初步改革，被下放的城市青年得到了回城的機會，放寬了農民進城的限制條件，促進了小城鎮的建設。由于不同城市對人的吸引力不同，城鎮之間的差距也逐漸形成。戶籍制度的改革，人口流動相對自由，促進了經濟發展和城市化進程。

四、1992年至今戶籍制度的深化改革

1992年，黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制改革的目標。計劃經濟體制下產生的戶籍制度暴露出許多弊病，如戶籍制度使得城鄉存在諸多不平等，戶籍制度使得公民的某些政治權利缺失，農村剩余勞動力的消費能力不足，不利于通過內需拉動經濟發展等，為適應社會主義市場經濟體制必須深化戶籍制度改革。

公安部于1992年決定，在小城鎮、經濟特區、經濟開發區等實行當地有效的城鎮戶籍，即“藍印戶口”。1995年國務院頒布《小城鎮戶籍改革試點方案》，指出對于已經在城鎮有了穩定工作和住所并符合相關條件的農村戶籍公民可以進行落戶。之后，國務院頒布了《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，提出了四大重要的改革：嬰兒落戶隨父母自愿、放寬夫妻分居的戶籍問題、老人隨子女落戶的政策、對農民工落戶政策也有所松動。2001年頒布的《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》指出，只要本人愿意小城鎮常住的戶口都可以得到辦理。2005年，公安部門又一次強調為適應新時期的經濟發展需求，要打破農業和非農業戶口之間的傳統壁壘，城鄉統一的戶口登記管理制度亟須探索和建立。2013年徐紹史的《國務院關于城鎮化建設工作情況的報告》指出，在現行市場經濟杠桿指引下，我國須打破小城鎮和小城市的界限，堅持有序放開中等城市落戶限制，大城市落戶需要逐漸放寬一定的條件，較為合理地設定特大城市的落戶條件。

2017年，黨的十九大成功召開，習近平總書記做了《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告，提出從現在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。現在戶籍制度改革進入了深水區，戶籍制度的改革需要同黨中央2020年全面建成小康社會的目標相適應，與建設新型城鎮化的政策相一致，要堅持以固定的居住地登記為根本，合理流動，融合城鄉，科學謀劃，規范健康有序的新型戶籍制度。戶口制度的改革仍需要抓好戶籍的登記作用，發揮好居住證制度的作用，做好流動人口登記等工作。整體而言，這一階段的戶籍制度改革符合了我國近來市場經濟的發展脈絡和思路。

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