關于黑龍江省政府和社會資本合作PPP模式的實踐與思考

王玉瑩

摘 要：隨著社會資本和經濟的快速發展，為鼓勵PPP模式的發展，財政部自2014年起連續三年推出三批PPP示范項目，發改委也支持PPP項目的發展，使得PPP項目總量得到大幅提升，PPP項目范圍也擴展到了多個領域，包括市政設施、水利設施、交通設施、資源環境、公共服務等。以黑龍江省PPP項目為例，探討黑龍江省PPP模式目前發展存在的問題及對策。

關鍵詞：PPP項目；社會資本；公私合作

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）18-0074-02

黑龍江省近年來為大力推進政府和社會資本合作（PPP）模式，積極響應國家號召，采取多種渠道、多種方式幫助央企和民營企業從多角度、多方位全面和準確理解PPP模式的相關政策。黑龍江省發改委、財政廳加大力度促進PPP項目戰略發展，對傳統基礎設施領域和公共服務領域的PPP政策進行了詳細解讀。同時，立足當前我國國情，圍繞黑龍江省重大基礎設施建設、擴展公共服務等重點，對具有良好投資價值的PPP合作項目進行重點推介，涉及的投資額超千億元，涵蓋了關于民生的多個領域。

一、PPP模式的含義及特征

（一）PPP模式的含義

PPP（Public-Private Partnership），即公私合作關系，是指地方政府和社會資本合作建設公共基礎設施的一種融資模式，指在為人民服務，為人民創造便利的公共領域，政府采取公開招標等競爭性方式選擇具有在資本、投資、運營管理能力等方面有優勢的社會資本，雙方本著“平等協商”等原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務完成的程度及效果對其進行評價，并依據合同支付相應的價格。

（二）PPP模式的特征

1.伙伴關系。PPP模式中社會資本與政府部門合作建立的的伙伴關系與其他關系相比，不同之處就是項目目標的一致性。政府公共部門之所以會與社會民營部門合作，是因為它們有著一樣的目的：社會資本通過參與政府公共部門關于基礎設施的建設實現其對利益的追求，而政府部門則可以以最少的資源、最簡化的程序，節省更多的人力物力財力，為人民提供更多更好的服務。

2.利益共享。PPP模式中的利益共享，是政府部門與社會資本合作的必要條件之一，要想使這種伙伴關系達到平衡并且持續地發展下去，就必須使得社會資本（包括民營企業，私人部門以及其他機構）能夠獲得長期、穩定的回報。在這其中，社會資本可以通過提高價格從而獲得超額的利潤，但是這就會導致人民大眾對政府的不滿，不利于服務型政府的建設，也不利于社會和諧。并且由于PPP項目大多都是涉及公共領域，帶有公益性質，不允許社會資本以追求利潤最大化為目的，所以在這種利益共享過程中政府公共部門與社會資本私營部門并不是簡單的利益共享，更需要政府的監督從而控制私營部門可能的超額利益。

3.風險共擔。利益共享作為PPP模式中政府部門與社會資本合作的必要條件之一，就必然有風險，風險與利益是共存的。如果沒有風險的分擔，這種利益共享的伙伴關系也不可能持續平和健康地發展下去。在PPP模式中，公共部門在風險共擔中起了更大的作用，承擔了更多的風險，從而降低了社會資本所要承擔的風險。例如在隧道、公路、橋梁等公共服務建設項目的經營中，如果在一定的時間內所通過的車流量比較少而使社會私營部門達不到其預期的收益，在這種情況下政府公共部門可以對其提供現金流量補貼。這樣在風險共擔的關系下，政府部門可以分擔社會資本的一部分風險，而社會資本也可以在管理職責等領域承擔較多的風險，而這個領域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發領域。由此，風險得以規避。

二、黑龍江省PPP模式發展存在的問題

第一，組織龐大，管理不易協調，職能混淆。PPP 項目需要政府部門與社會資本合作，需要多方合作，組織比較龐大，因此在進行PPP模式管理時，由于人員組織眾多，管理上不易協調，可能會帶來資源的浪費，且容易造成管理上的困難，在任務傳達時由于任務多且復雜，容易造成信息錯誤。其次，在PPP融資模式之下，政府公共部門由于與社會資本進行合作，這樣政府部門的職能就容易被混淆。在傳統的融資模式中，政府公共部門的職能是作為經營、投資、管理者的身份而存在的。而在 PPP 模式之下，政府部門可能不適宜以這樣的身份而存在，這樣可能會與社會資本的職能混淆，從而造成管理的混亂。監管與實施部門分不清，不利于項目的開展，這樣就會造成濫用職權和過度監管的情況。

第二，利益協調不一致。在PPP項目的運行過程中，所涉及人員眾多，組織龐大，投資金額巨大，無法保證各方利益在項目進行時可以達到平衡，使各方能夠達成利益的一致性，這樣就會造成意見的不統一，引起爭端。這樣的問題如果不能及時有效地解決，項目就無法進行下去，不僅會造成資源的浪費，也會耽誤工期，給政府和人民帶來損失。

第三，配套政策不完善。由于PPP模式在我國剛剛起步，許多政策還不夠完善，而且 PPP 項目大多涉及公共領域，這就要求社會資本方不能以追求超額利潤為目的，也就無法給其帶來大量經營性收益。同時，PPP項目多需要打包其他項目，并且要以風險的條件為基礎，這樣許多大型企業的投資委員會就不會通過這樣的項目。而現實中，打包的其他項目多為土地資源，但土地項目需要走招拍掛程序，最終這塊土地是否會由項目承包方拍下，還是個未知數。這就需要政府出臺明確的政策，明確規定各方利益與責任，同時明確調價機制也。從PPP 項目計劃開始到實施，這期間對社會資本方最重要的無疑是項目可以帶來的回報率，但由于PPP 模式項目從籌備開始到招標社會資本方再到開始實施其橫跨的周期很長，需要投資的額度也十分巨大，在這期間國內外環境以及國際和國內的政策都會變化，這就使得社會資本方得到的利潤是否能達到預期的水平也是個未知數，必然會引起社會資本方對項目的疑慮，從而給項目的進行帶來阻礙。所以，政府公共部門與社會資本需要共擔風險，在協議時擬定重新談判的觸發機制和調解機制，始終保持一種動態的合作伙伴關系。因此，如何建立浮動收益機制是激活社會資本參與基礎設施建設的重要因素。

三、黑龍江省PPP模式發展的對策

第一，強化PPP項目的規范化管理和大力推介。一是要加大對PPP項目的嚴格管理，使其能夠規范化管理，同時擴大PPP項目存儲庫，加強儲備。通過包括國家在內的多個平臺，加大宣傳力度，大力對外推介黑龍江省PPP項目。嚴格把關項目入庫標準，提高入庫門檻，在推介的同時加強規范化管理，兼顧質量和效率，從而提高項目質量，進而保證各項項目信息的完整性、真實性，使社會資本方可以加快項目對接速度，提升效率。二是使PPP項目能夠按照規定有序有效的進行，在省項目庫中將那些適宜采用PPP模式的項目納入其中，按照一定的時間向各地各部門進行通報，并且實時對PPP項目的實施情況進行監測，采取現場精準推介、區域集中推介與行業條線推介等方式，提升推介工作實效。三是向其他有經驗的省份學習，學習先進經驗，引進優秀人才，并且與相關部門對數據庫中的PPP項目進行選擇，選擇適合黑龍江省并且能夠實施的項目向社會資本推介。

第二，完善相關法律法規，明確各方責任與利益。我國的PPP模式才剛剛起步，許多法律法規還不夠完善，這樣很容易造成職能的混淆，沒有足夠的權威性來對政府部門與社會資本進行約束，會降低政府公共部門的履職能力。所以為了使PPP項目能夠有序地進行，需要國家出臺一套完善的法律法規，并且加強各個部門與機構之間的協同機制，建立完善的選拔機制，使各方優秀人才能夠公正地參與到項目中來，提高服務水平。同時，政府加強對項目的監管機制，使項目在計劃到實施期間能夠實時地進行監督，跟蹤問效，使項目能夠規范有序地完成。完善的法律可以明確規定政府與社會資本方的責任，使項目的各個環節能夠有法可依。

第三，拓寬PPP項目融資渠道。繼續加強黑龍江省與其他企業以及其他金融機構之間的合作，建立常態化融資協作和聯動機制，與其他相關機構聯手，選擇適合黑龍江省省情并且能夠惠及民生的項目，多方位多部門平行開展調查，同步進行股權投資。同時，出臺完善的政策能夠吸引省內其他金融機構和政策性擔保機構，為PPP項目提供債權投資以及融資增信服務，促進債權、股權、擔保等融資工具互相補短，發揮最大優勢，多方位共同參與，互利互惠，達到全方位共贏。

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