市域政府信息公開評價指標體系研究

趙靜

摘 要：政府信息公開是全面依法治國的重要內容，對推動法治政府建設意義重大。通過論證政府信息公開的四個維度，即信息類型、信息解讀、信息救濟、信息資源，運用區間層次分析法，建構市域政府信息公開的指標體系。以湖南省湘潭市、衡陽市、婁底市、永州市和湘西土家族苗族自治州為例，應用2016年統計數據，評價其政府信息公開情況，分析存在差異的原因，并提出提高市域政府信息公開水平的建議。

關鍵詞：市域政府；信息公開；指標體系；評價

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）18-0129-03

引言

建立科學的法治建設指標體系和考核標準，是十八屆三中全會提出的具體要求。四中全會進一步明確了法治政府建設的若干標準，“公開”是法治政府建設的基本標準之一，對于提高政府透明度、保障公民知情權意義重大。在治理層面，衡量“公開”標準的實現程度，一般以評價政府信息公開的形式展現。通過評價政府信息公開的類型、解讀、救濟和資源等內容，不僅可以掌握政府信息公開的實情，更能有針對性地改進政府信息公開程度，提升法治政府建設中“公開”標準的實現水平。

本文選擇市域政府作為評價對象，主要在于省級政府信息以法規或制度為主，宏觀性較強，縣鄉兩級政府信息以治理措施為主，微觀性較強，而地市級政府信息處于上傳下達的節點，“中觀性”較強，具備典型性。在理論研究的基礎上，提出市域政府信息公開評價的四個維度，運用層次分析法構建市域政府信息公開評價指標體系，根據評價結果分析原因并提出建議。

一、市域政府信息公開評價的四個維度

政府信息公開是國家行政機關等在行使職權的過程中，以法定形式和程序，主動將政府信息向公眾或依申請向特定的申請人公開的制度[1]。該定義強調政府信息公開的法定性，包括法定形式和程序。有學者強調政府信息公開的功能性，即允許社會公眾依法利用各級政府控制的信息[2]。還有學者將政府信息的具體類型包括在定義中，認為政府應當公開其掌握的財權、人事權方面的信息[3]。因此，對政府信息公開的評價也應當從法定性、功能性和實質性三個方面展開。

1.政府信息公開對于法治建設意義重大。富勒認為，法律是使人們的行為服從規則治理的事業。為了使人們的行為有服從規則治理的可能性，法律應當具有普遍性、一般性、不自相矛盾性、明確性、公開性、官方行為與法律的一致性以及不溯及既往性等特征[4]。政府應當公開相關信息，才能最大限度地實現人們的行為受規則治理的可能性。英國學者洛克提出：“權力的實施必須通過明確、公開的法律；只有法律公開，才能保障統治者不肆意妄為。”[5]但是，政府信息公開也有負面影響。首先，若公開過度可能泄露機密信息，影響國家安全；其次，若管理不當，則會影響政府的運轉效率。因此，要合理確定評價維度。有學者認為，應從信息公開的內容、渠道、質量和數量衡量政府信息公開[6]。這過于強調政府信息公開的正面意義，缺乏全面性。本文認為，應從信息的類型、解讀、救濟和資源四個維度評價。

2.信息類型衡量信息公開的量。政府一般綜合考慮社會治理的現實需要主動或依申請兩種方式公開信息。公開信息須適度，公開不足會影響公民知情權和政府透明度，公開過度會影響國家安全或政府效率。信息解讀衡量信息公開的質。政府在公開信息的過程中，與公眾利益密切相關的法規、政策等由于其專業性、復雜性，易產生誤解，且公民水平不一，對信息理解有差異。為保證信息正確傳播，需政府負責人對信息解讀。信息救濟衡量信息公開的責任性。從政府職能角度看，公開信息是政府的法定職責；從公民權利角度看，無救濟則無權利。政府正確履責，一定程度上依賴公民救濟權的行使。公民認為政府未依法履行義務或侵犯了自己的合法權益時，可向有關部門舉報、申請行政復議或提起行政訴訟。3.信息資源衡量信息公開的保障性。信息公開是政府提供的一項公共服務，需投入一定的人力、物力和財力，建立組織制度和機構，才能保障信息公開工作順利運轉。政府要根據實際需要，配備相應的資源，使信息公開的需求與供給之間達到均衡。

二、市域政府信息公開評價指標體系的構建

在確定評價維度后，還需要確定二級指標及指標權重，才能形成一個完整的市域政府信息公開評價指標體系。

1.信息類型維度評價的是信息公開的量，即政府應當公開哪些信息，采取何種方式公開。費軍等認為，應當設置依申請公開、重點領域信息公開、規范性文件、行政審批信息、信息公開目錄和年度報告6個二級指標來評價[7]。但該指標體系存在指標間邏輯關系不清的問題。本文認為，根據《政府信息公開條例》規定，政府信息公開的類型應當按二分法劃分才符合邏輯，即主動公開和依申請公開。以每萬人均主動公開政府信息數（C11）和每萬人均依申請辦結數（C12）予以評價。

2.信息解讀維度評價的是信息公開的質，即公民對政府公開信息的了解程度。有學者認為，應當設立信息透明程度、信息更新速度、信息充實程度、信息權威性和可靠性等4個二級指標進行評價[7]。但該指標體系存在著一指標與另一指標重復、指標不好量化的問題。周瑞玲認為，掌握輿情是準確回應的前提，聚焦熱點，才能了解群眾所思所想所盼[8]。因此，在信息解讀指標下設立回應公眾關注熱點或重大輿情數（C21）和主要負責同志線上線下回應數（C22）兩個二級指標，均直接讀取統計數據評價。

3.信息救濟維度評價的是政府信息公開的責任性，即公民知情權獲得救濟的程度。陳小華認為，要建立行政復議、信息公開審查委員會、行政訴訟三位一體的政府信息公開救濟制度[3]。信息公開審查委員會無法對該指標很好的解讀。本文認為，根據《政府信息公開條例》的規定，應設立行政復議（C31）、行政訴訟（C32）和舉報投訴數量（C33）3個指標，并以每萬人均為單位量化。

4.信息資源維度評價的是政府信息公開的保障性，即政府為信息公開工作投入的資源水平。魏成龍等人認為，工作人員的專業化水平直接關系到信息公開工作的效率和質量，要設置專人專崗并開展培訓、投入信息公開設備等[9]。從人、財、物等方面進行了全面評價，但由于各市人口數量相差很大，只評價投入的絕對數難以保證結果的客觀準確。為此，本文設立每萬人均政府信息公開專門機構和查閱點數（C41）、政府信息公開工作專職人員率（C42）、每萬人均政府信息公開專項經費（C43）、工作人員人均接受培訓次數（C44）4個二級指標。

本文主要采用專家調查法與層次分析法確定各指標的權重。首先，通過電子郵件向法學領域的專家教授發放30份調查問卷，回收24份，其中有效問卷21份。其次，對有效問卷結果進行統計，量化轉換指標的重要性。再次，運用層次分析法，建立比較判斷矩陣得到各指標局部權重區間。最后，結合專家對指標的重要性打分，計算得出各指標的權重，對每一層次進行了一致性檢驗，總層次的一致性比例為0.0562<0.1，表明該權重計算結果是可靠的。

本文的政府信息公開評價指標體系（如表1所示）。

三、研究區概況及數據來源

湖南省位于我國中部，全省轄13個市1個自治州。湘潭市位于湖南中部，經濟、文化較發達。衡陽市位于湖南南部，是湘南地區的中心城市，婁底市是湖南省最年輕的地級市，衡陽和婁底都是湖南省“3+5”城市群的重要組成部分。永州市位于湖南省南部，隨著湘南開放戰略的提出，永州逐步發展。湖南省西北部的湘西是湖南唯一的少數民族自治州和扶貧攻堅主戰場。

原始數據主要來源于各市的信息公開年度報告，部分數據是經過簡單的基本運算得來。11個指標中，C21和C22為直接指標，其余指標為2016年數據并經過簡單運算得到的間接指標值。

四、評價結果

評估結果顯示，湘潭市得分最高，表明政府信息公開工作做得最好。湘西永州排名靠后。信息類型領域，湘潭市得分最高，湘西最低；信息解讀得分上，湘潭婁底明顯高于其他市；信息救濟上，衡陽市得分最高，湘潭永州較低；信息資源方面，湘潭市得分最高，其他市相差不大（見表2）。

五、原因分析

在2016年湖南省各地區GDP的排名上由高到低分別為湘潭、衡陽、永州、婁底、湘西。湘潭因經濟發展水平高，法治建設更完備，政府信息公開水平和能力高于其他市；公眾獲取信息、政府公布信息受文化、地域影響大。湘潭是湖湘文化的重要發祥地、中國紅色文化的搖籃。湘西是湖南省唯一的少數民族自治州，也是武陵文化的發源地之一。市與市之間不同的文化背景和層次，使各市在機構設置、公開程序和要求等側重點不同。

政府特別是主要負責人對信息公開的重視程度是影響評價結果的重要因素；依申請公開載體是否完善、渠道是否暢通、救濟途徑是否有效等都是影響評價結果的因素。此外，信息公開機構是否充足、人員配備是否符合實際，信息公開會議和培訓是否定期開展等都會影響結果。湘潭市等評估得分較高的政府一般都重視公眾的依申請公開需求，對于公眾關注的熱點和重大輿情通過多種渠道和方式積極回應，主要負責同志的回應率很高，提高了公民的滿意度，減少了因信息公開引發的舉報投訴和行政復議及訴訟；機構和人員保障上，根據本地的實情配備了合理的信息公開機構和工作人員，以提高工作效率；提高專職人員率，并對工作人員進行專題培訓以提高業務水平，而得分較低的政府在這些方面有所欠缺。

六、結論與建議

本文從市域層面建立了一套政府信息公開評價范式，從微觀層面落實政府法治建設。對五市在信息類型、信息解讀、信息救濟和信息資源四個領域進行評估，并得出指標得分越高，政府法治狀況就越好的結論。

根據分析評價結果，對湖南省市域政府法治建設提出以下建議：一是針對信息類型領域，對于公開不及時、不規范的市域，政府應出臺政府信息公開工作的促進機制，在對政府部門的績效考核中納入信息公開工作成效。政府及各部門均應當由專人對日常產生的政府信息進行歸類，凡是屬于應當主動公開的信息，應及時匯總并公開；在依申請公開的技術層面，要暢通依申請公開受理渠道，規范受理、處理和答復等各流程，按照法定要求登記審查，最后要強化督查考核，將責任落實到具體的環節和具體部門。二是針對信息解讀領域，政府應積極回應公眾關注的熱點或重大輿情，創新回復的渠道和方式。成立常設的政府信息公開機構，并由專人進行網站的維護和信息更新。三是針對信息救濟方面，加強對政府的內部監督，完善相關的監察制度，規范政府工作人員的行為，以此減少舉報投訴數量和行政復議、行政訴訟案件。四是針對信息資源方面，設置與各市實際情況相匹配的政府信息公開工作專門機構和適當的查閱點，配備合適比例的專職人員與兼職人員，適度加大專職人員的比例。重視對政府信息公開工作人員的業務培訓，加強工作人員的業務能力，提高業務水平。

參考文獻：

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