基層腐敗治理長效機制構建初探

章勇

【摘 要】 理論和實踐都表明，利益是導致基層腐敗屢禁不止的根源性因素，文章從馬克思主義的利益理論出發，認為利益規制是解決基層腐敗屢禁不止的根本路徑，并提出通過利益規制來解決基層腐敗問題： 必須切實轉變基層黨組織管理方式和服務方式，完善基層行政機構運行體制機制； 黨和國家須繼續完善信息公開、反腐體制； 通過行政管理體制改革，真正形成以服務基層民眾為導向的各項制度設計。

【關鍵詞】 基層腐敗；利益規制；制度設計；黨的領導

推動全面從嚴治黨向基層延伸，是黨中央加強黨風廉政建設工作的戰略指向，也是深入推進反腐敗工作的客觀要求。黨的十九大再次對整治群眾身邊腐敗問題作出明確要求。[1]深入研究基層腐敗的根源性因素，探索治理基層腐敗的治理路徑，對奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利具有重要意義。

一、利益是導致基層腐敗屢禁不止的根源性因素

對于腐敗問題，國內外專家學者從不同進路分析腐敗產生原因、提出腐敗治理對策，形成了諸多有價值的研究成果。從腐敗產生原因看，有權力失衡致腐論、制度缺陷致腐論、尋租致腐論、現代化致腐論、市場轉型致腐論、代理失靈致腐論、文化因素致腐論等不同解釋。客觀說，從不同視角形成的不同分析進路，對各級各類腐敗治理都具有較強解釋力。不足之處在于，這些分析除了對基層腐敗問題缺乏足夠關注外，也弱化了對制度機制、市場體系和文化因素背后物質動因的進一步聚焦和追思，沒有徹底地揭露出導致腐敗的根本原因，從而在對策設計上留下破綻。

馬克思主義利益理論為破解基層腐敗治理問題提供了獨特視角。馬克思主義認為，人們奮斗所爭取的一切都和利益有關。事實上，社會共同體中的絕大多數個體、群體或法人都在為自身利益不懈奮斗，都具有保護和發展自身合理利益的基本訴求，這也是社會發展的根本動因。但整個基層社會在追求自身利益的過程中，總有部分掌握委托權力的基層干部，濫用委托權力謀取私利，致使基層腐敗問題屢禁不止。實踐中，基層腐敗必然存在非法謀利問題。可以說，利益是基層腐敗屢禁不止的根源性因素。

二、利益規制是解決基層腐敗屢禁不止的根本路徑

從權力失衡、制度缺陷、權力尋租等視角分析腐敗成因，認為導致當前腐敗治理效果不佳的主要原因是不健全的制度機制難以對委托權力進行有效制約，在對策上把完善制度機制作為懲治和預防權力腐敗的根本對策。[4]從現代化、市場轉型、委托——代理等視角分析腐敗成因，認為市場經濟體制不完善、市場體系不健全、市場秩序不規范等是導致腐敗行為蔓延的重要原因，在對策上傾向于把推進市場化改革作為遏制腐敗的基本途徑。[5]從文化因素探尋腐敗成因，認為腐朽文化會突破各種制度約束而導致腐敗，治理對策必須在充分考慮文化自身運行邏輯基礎上加強制度建設，[6]也有人認為應把廉政文化建設作為反腐敗基礎工程。[7]這些對策對腐敗治理都具有重要現實意義，但相應的制度機制沒有圍繞導致基層腐敗的根源性因素而展開，因而在現實運行中存在諸多不足。

馬克思主義利益理論為分析基層腐敗提供了學理依據，同時也為治理基層腐敗打開了治理進路。作為馬克思主義執政黨，就是要組織、引導他們為自己的合理利益奮斗，并以實現最廣大人民群眾的根本利益為己任，這是馬克思主義利益觀的根本要求。然而，與馬克思主義利益觀截然相反，喪失理想信念的腐敗分子以利用委托權力謀取私利為目的，這就必然要損害某些社會個體、群體或法人的合理利益。這兩種截然相反的利益取向相互對抗、相互博弈、相互消解，成為理解基層腐敗及其治理的邏輯主線。因此，以利益為切入點加強利益規制是治理基層腐敗的的根本路徑。

基層委托權力面對普通民眾時更容易演變成壟斷性資源，被用來謀取私利。在對腐敗容忍度較高的社會環境中，只要具備謀利條件和謀利機會，利用委托權力謀取私利的動機就會變成現實。腐敗行為傷害的是社會共同體利益，必將遭到社會共同體聯合治理。通過利益規制治理基層腐敗不僅具有現實基礎，也具有客觀要求。

三、通過利益規制解決基層腐敗問題的基本要素

基層腐敗治理是國家治理體系和治理能力在基層反腐敗斗爭中的具體體現。現代化的國家治理體系和治理能力應該在基層腐敗治理中具有出色表現。從利益規制視角看，國家治理體系應該在制定利益規則、建立利益機制上有足夠權威去趨近權利公平、機會公平和規則公平。

優化基層腐敗治理利益結構屬于國家治理體系建設的基礎工程，須通過宏觀的制度化設計來建構。通過宏觀制度設計，明確基層黨組織職能定位，并理順基層行政系統、市場系統和社會系統的權利邊界和合作規則，為構建“親”、“清”政商關系、和諧政社關系奠定基礎前提。如果基層各系統之間的權利邊界沒有得到合理界定，基層黨組織和基層行政機構很容易越過市場領域、社會系統的界限，與市場和社會結成錯綜復雜的利益關系網絡，干擾市場機制正常運行和社會健康發育。為此，必須切實轉變基層黨組織管理方式和服務方式，完善基層行政機構運行體制機制，為加快經濟社會發展提供政治保障和制度保障；加強市場主體培育，推進市場機制完善，健全市場體系規則，使資源配置在市場決定作用和管理服務作用中形成最優組合；提高基層民眾素質，著力保障廣大民眾基本權益，培育并規范社會組織發展，使社會充滿活力又和諧有序。很大程度上，基層腐敗治理成效取決于基層黨組織、基層行政機構、市場主體和基層民眾之間權利邊界確定及互動關系。這是推進基層治理體系和治理能力現代化的關鍵之舉，也是破解基層腐敗的治本之策。其次，黨和國家須繼續完善信息公開、反腐體制、反腐法治和參與渠道四大反腐要件，讓基層腐敗治理于法有據、參與有路、保障有力。信息公開主要包括黨務政務、選人用人、財政預算、基層干部個人有關事項等內容；健全體制主要包括理順紀檢、監察、檢察等機構關系，整合人大代表、政協委員等關鍵人士和重點人群，組織相關職能機構力量；完善法治包括盡快制定反腐敗法、舉報法等重點法律；暢通渠道則要建立匯集基層民眾反腐訴求的開放性通道，讓腐敗線索得到即時發現、及時處理。從宏觀制度角度完善這四大要件，就可以加快鏟除導致腐敗的社會土壤，壓縮委托權力謀利動機，形成全黨同心、舉國一致的反腐敗合力。其三，通過行政管理體制改革，真正形成以服務基層民眾為導向的各項制度設計。從自上而下和自下而上兩個方向加強對權力的監督和制約，促使權力理性回歸。真正做到以科學的制度機制防止利益沖突，破除基層腐敗利益關系網，斬斷基層腐敗利益鏈條，遏制基層腐敗裂變式擴散。

【參考文獻】

[1] 本書編寫組.黨的十九大報告學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社，2017.53.

[2] 馬克思恩格斯選集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.733.

[3] 馬克思恩格斯選集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.209.

[4] 王滬寧.中國抑制腐敗的體制選擇[J].政治學研究，1995（1）15.

[5] 吳敬璉.市場化導致腐敗嗎[N].北京日報，2005-01-17.

[6] 方朝輝.反腐敗從正人心做起[N].中國青年報，2012-12-31.

[7] 李季 龔界文.中國特色廉政文化構建問題思考[J].國家行政學院學報，2005.6.

【作者簡介】

章 勇，任職于中共重慶市南岸區委黨校.