近代中國政治現(xiàn)代化視野下的清末新政

盧群

摘 要：清末新政為近代中國政治現(xiàn)代化打下了發(fā)展的基礎(chǔ)，確立了具有資本主義特色的有限君權(quán)制和三權(quán)分立原則，國家政治開始向法治化邁進(jìn)；促使政治機(jī)構(gòu)趨于分化和專門化，政治功能日趨擴(kuò)大；加深了社會動員與社會流動的程度，加速了中國政治社會化的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：清末新政；政治現(xiàn)代化；政治社會化

中圖分類號：K257 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 收稿日期：2018-03-12

作者簡介：盧 群（1989—），女，湖南桂陽人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，碩士研究生，研究方向：思想政治教育。

一、引言

清末新政是晚清王朝從1901 年至1911 年所進(jìn)行的十年改革。其間，清政府在政治、經(jīng)濟(jì)、教育、軍事等方面采取了一系列措施，并取得了一定的成效，它是中國近代繼洋務(wù)運(yùn)動、戊戌維新變法運(yùn)動之后的又一次更深層次的早期現(xiàn)代化運(yùn)動，是中國現(xiàn)代化歷史上一個重要的發(fā)展時期和階段[1]。盡管近年來史學(xué)界對清末新政問題的研究基本肯定者頗多，但是“假演”“反動”“騙局”“取悅列強(qiáng)、適應(yīng)列強(qiáng)”之說者亦不少。本文擬就清末新政對中國政治現(xiàn)代化的影響予以探討。

二、確立了具有資本主義特色的有限君權(quán)制和三權(quán)分立原則， 國家政治開始向法治化邁進(jìn)

中國傳統(tǒng)法律號稱“ 中華法系”， 是世界五大法系之一，源遠(yuǎn)流長。它的主要特點(diǎn)是與禮教倫理高度合一， 即“德主刑輔” 。社會生活的諸多方面都由禮教倫理調(diào)節(jié)，而法律只局限于處罰犯罪的刑法。鴉片戰(zhàn)爭以后，西方列強(qiáng)強(qiáng)加于中國的領(lǐng)事裁判權(quán)對中國傳統(tǒng)法律以首次沖擊，后經(jīng)百日維新的改革措施，體現(xiàn)了先進(jìn)的中國人開始揚(yáng)棄舊的傳統(tǒng)法制而希望向西方學(xué)習(xí)法律的愿望。

清廷在1902 年至1911 年間的改革舊法與修訂新律運(yùn)動，是世界法制史上罕見的事例[2]。它第一次把國家體制從亙古不變的傳統(tǒng)中解脫出來， 并納入現(xiàn)代化的軌道，其改革的成效是顯著的。1908 年 8 月 27 日，清廷頒布《欽定憲法大綱》（又稱《憲法大綱 》）。《欽定憲法大綱》內(nèi)容分為兩部分： 第一部分關(guān)于君上大權(quán)， 計(jì)十四條。其中：

第十條 總攬司法大權(quán)。委任審判衙門，遵欽定法律行之，不以詔令隨時更改。……

第十一條 君上發(fā)命令及使發(fā)命令之權(quán)。惟已定之法律，非交議院協(xié)贊奏經(jīng)欽定時，不以命令更改廢止。……

第十二條 在議院閉會時，遇有緊急之事，得發(fā)代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用。惟至次年會期， 須交議院協(xié)議[3]。

其中，“不以詔令隨時更改”“惟已定法律，非交議院協(xié)贊”“不以命令更改廢止”“須交議院協(xié)議”等規(guī)定，以法律形式限制君主大權(quán)，這是兩千多年的封建舊律所絕對沒有的，它以法律形式向封建的無限君權(quán)制提出了挑戰(zhàn)。而 1911年頒布的《憲法重大信條十九條》 則比《欽定憲法大綱》走得更遠(yuǎn)。其基本精神是以英國之君主憲章為準(zhǔn)的，對皇帝的權(quán)力作了較大的限制，如：“皇帝之權(quán)， 以憲法規(guī)定者為限；憲法由資政院起草議決，由皇帝頒布之；陸海軍直接由皇帝統(tǒng)率，但對內(nèi)使用時，應(yīng)依國會議決之特別條件，此外不得調(diào)遣；其他諸如官制官規(guī)， 以法律定之，締結(jié)條約，非經(jīng)國會議決，不得締結(jié)，甚至皇位的繼承順序，也要由國會在憲法中加以規(guī)定。”[4]

1906 年中央官制改革時，奕劻等在厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折聲稱：“此次改定官制，既為預(yù)備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。按立憲國官制，不外立法、行政、司法三權(quán)并峙，各有專責(zé)，相輔相行，故首分權(quán)以定限，除立法當(dāng)屬議院，今日尚難實(shí)行，擬暫設(shè)資政院以為預(yù)備外，行政之事則專屬之內(nèi)閣各部大臣，司法之權(quán)則專屬之法部，以大理院任審判， 而以法部都督之， 均與行政官相對峙， 而不為所節(jié)制。”[5] 按照這一指導(dǎo)思想， 清廷相繼建立了具有三權(quán)分立性質(zhì)的立法、司法、行政機(jī)關(guān)。

三、促使政治機(jī)構(gòu)趨于分化和專門化， 政治功能日趨擴(kuò)大

清廷針對當(dāng)時官制 “職任之不明， 權(quán)限之不分，名實(shí)之不符之弊端，決定分職之專任”[6]大力推行中央官制改革。1901 年設(shè)外務(wù)部，1903 年設(shè)商部，1905 年設(shè)巡警部和學(xué)部，1906 年又進(jìn)行“ 丙午改制” [7]。經(jīng)過官制改革，新的中央官制便成為首內(nèi)閣，以下依次為外務(wù)部、吏部、民政部、度支部、禮部、學(xué)部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部；與內(nèi)閣各部平行的機(jī)構(gòu)為資政院、審計(jì)院、都察院、大理院、軍咨府，計(jì)十一部四院一府。傳統(tǒng)的六部制開始解體，中央各部各司其職，責(zé)任日益明確，基本建立了現(xiàn)代各中央機(jī)構(gòu)。

正如時人所說：“ 自商部興，別為一種風(fēng)氣。所用之人，吏部不敢過問，所籌之款，戶部不得與知， 抵掌談時務(wù)者，相繼效尤。”[8]地方官制改革方面， 1907 年 5 月，清廷頒布《各省官制通則》，由東三省先行開辦， 直隸、江蘇兩省擇地試辦， 其余各地請旨辦理，統(tǒng)限十五年一律通。清末新政時期的行政改革有組織、有計(jì)劃、有目的、有步驟地從中央到地方全面深入地展開，雖然還存在很多不足之處，但較之前的局部調(diào)整、有限變革，無疑范圍更廣、幅度更大、影響更深遠(yuǎn)。

首先，確立了符合立憲政體的近代行政體制。清朝的行政體制是一種由皇帝乾綱獨(dú)攬的宰輔制與部院制相結(jié)合的雙軌輔政制，這種體制歷經(jīng)了兩千多年的發(fā)展完善，已經(jīng)板結(jié)固化，具有剛性的特征，不易撼。但到清末新政時期， 經(jīng)過幾個階段的改革，“分之為各部， 合之皆為政府，而情無隔閡，入則參閣議，出則各治部務(wù)，而事可貫通”[9]。

其次，完善了政府職能。清末新政時期，將總理衙門改組為外務(wù)部，成立陸軍部和海軍部，彰顯了清政府的對外職能。同樣的，度支部統(tǒng)籌全國財政，郵傳部掌管輪船、鐵路、電線諸事業(yè)，農(nóng)工商部振興農(nóng)、工、商業(yè)等， 都加強(qiáng)了政府的經(jīng)濟(jì)管理職能， 而設(shè)立學(xué)務(wù)部發(fā)展教育、培養(yǎng)人才則改善了政府的文化管理職能。此外， 民政部負(fù)責(zé)社會治安，司法部管理司法行政， 也使政府的職能更趨完善和復(fù)雜， 適應(yīng)了社會發(fā)展對政府的要求。

最后，促進(jìn)了晚清的政治發(fā)展。清末新政時期的行政改革雖然未能改變君權(quán)獨(dú)斷的現(xiàn)狀，但已經(jīng)使傳統(tǒng)的君主制度偏離原來的軌道，尤其裁撤軍機(jī)處，組建責(zé)任內(nèi)閣，可以統(tǒng)一行政， 擺脫了皇帝的直接控制[10]，建立有效負(fù)責(zé)的政府，“今內(nèi)閣之制，萃一國行政大臣于一署，分之則各專所職， 合之則共秉國鈞，可否于以協(xié)商，功罪于以共負(fù)， 無隔閡， 無諉卸， 無牽掣， 而皆以利國利民為歸”[11]。

在軍機(jī)處為“政府”的時代，因?yàn)檐姍C(jī)大臣只是秉承皇帝旨意辦事，不負(fù)“ 臣工翊贊之職”，一旦出現(xiàn)問題，并不“盡責(zé)之此數(shù)人也”[12]，所以軍機(jī)大臣是不承擔(dān)行政責(zé)任的。但是內(nèi)閣國務(wù)大臣輔弼皇帝，擔(dān)負(fù)責(zé)任，內(nèi)閣成立以后，“預(yù)算行政皆有匯歸，緩急后先， 謀定而動，洵足以挽前代政地散漫隔膜之失”[13]，提高行政效率。就此而言， 清末新政時期的行政改革推動了晚清政治的轉(zhuǎn)型，引發(fā)了中國政治體制的近代化，無疑對中國近代社會的進(jìn)程起著促進(jìn)作用。

四、加深了社會動員與社會流動的程度，加速了中國政治社會化的進(jìn)程

清末新政時期的政治社會化實(shí)質(zhì)上是政治體系的核心——清政府與政治參與的各個層面（如士大夫、廣大民眾）互動的政治發(fā)展過程。這一發(fā)展過程主要表現(xiàn)在四個方面。

1.削弱了本已腐朽的清廷統(tǒng)治，促進(jìn)了政治權(quán)力的民主生態(tài)的形成

中國傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)是以皇權(quán)為核心的中央地方官僚、士紳、宗法家族三位一體的金字塔形的一體化結(jié)構(gòu)，而清末新政一系列改革造成了一體化結(jié)構(gòu)中三個層次秩序與功能的失衡，表現(xiàn)為以士紳為代表的地方勢力的集聚與力量的增強(qiáng)，大一統(tǒng)政治格局的打破與多元取向的定位。

新政后數(shù)年，一體化結(jié)構(gòu)已經(jīng)從分解迅速走向崩潰，從中分離出來的既代表傳統(tǒng)的地主經(jīng)濟(jì)又代表新式資本主義經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的士紳階層，在是否搞現(xiàn)代化與搞怎樣的現(xiàn)代化這個根本問題上，與清廷發(fā)生了從政治疏離、對立到嚴(yán)重沖突。政治天平發(fā)生了嚴(yán)重傾斜，結(jié)構(gòu)內(nèi)部的大沖突使清廷進(jìn)退維谷：既無法回歸傳統(tǒng)，又無力使對方就范，政治權(quán)威合法性受到來自內(nèi)外的沖擊而降至零點(diǎn)。

士紳階層的行動與革命黨人的實(shí)踐互為表里，在動搖清廷統(tǒng)治促進(jìn)社會進(jìn)步這一點(diǎn)上有異曲同工之妙。孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命屢起屢伏延續(xù)多年而未竟其功的一個重要原因，即在于一體化結(jié)構(gòu)尚未撼動，革命黨人的行動未能得到代表強(qiáng)大的地方勢力——士紳階層的認(rèn)同與支持。及至20世紀(jì)初年，脫穎而出的紳權(quán)與皇權(quán)的沖突已使清廷失去了原先極為重要的統(tǒng)治基礎(chǔ)，矛盾難以調(diào)解，一體化結(jié)構(gòu)已支離破碎，再也無法修補(bǔ)了。

2.廢科舉，興學(xué)堂；建立新學(xué)制體系

“新政”在教育近代化方面的改革取得了兩個重要的成果：一是廢科舉，興學(xué)堂。自公元587 年以來在中國盛行了1300多年的科舉制度終于被廢除，從制度形式上宣告了封建時代教育制度的終結(jié)，傳統(tǒng)中國的精英教育同時開始向全民教育轉(zhuǎn)化。二是建立新學(xué)制體系，以近現(xiàn)代學(xué)校體系代替以科舉制為主干的舊學(xué)校體系，并設(shè)立專門的教育行政機(jī)構(gòu)[14]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1902～1911年間，學(xué)堂總數(shù)從1903 年的769 所發(fā)展到1909 年的59117 所，約增加了76 倍；1902 年在校學(xué)生為6912人，1909 年在校學(xué)生為1639641 人，約增加236 倍；1904～1911年全國各省設(shè)立法政學(xué)堂22 所，按設(shè)立時名額或招生人數(shù)，共計(jì)3411 人[15]。

由此可以看出，這一時期新式學(xué)堂的發(fā)展速度達(dá)到了很高的水平。新式學(xué)堂的建立和教育的國民普及化，啟蒙了受奴役和壓迫的廣大民眾，并使得一批批有志青年在西學(xué)的影響下，實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)士人向新型知識分子的身份的轉(zhuǎn)變，極大地推進(jìn)了這一時期的政治社會化進(jìn)程。

3.大眾輿論傳媒的興起

在20 世紀(jì)初期，隨著清末新政的推行和民主革命運(yùn)動的發(fā)展，輿論已經(jīng)逐漸成為各個派別相互爭鋒以及傳播先進(jìn)思想文化的重要工具。代表著不同階級立場和不同思想觀點(diǎn)的報紙、雜志、書籍在宣傳革命進(jìn)步思想、啟蒙廣大民眾方面發(fā)揮著重要的作用。如這個時期革命派和改良派所進(jìn)行的思想論戰(zhàn)就是在輿論這個平臺上展開的，在日本，《民報》和《新民叢報》成為思想交鋒的前沿陣地。同一時期的其他政治思潮如無政府主義、國粹主義等也開始以輿論為媒介來宣傳自己的政治思想，以引起普通民眾和上中層知識分子的關(guān)注。輿論傳媒影響力的另一個重要體現(xiàn)就是對西方書籍的翻譯。梁啟超曾言，1902年～1903年間，“譯述之業(yè)特盛，定期出版之雜志不下數(shù)十種，日本每一新書出，譯者動數(shù)家。新思想之輸入，如火如荼矣”[16]。而翻譯書籍內(nèi)容主題多是涉及政治制度和歷史發(fā)展方面，“自1902 至1904 年，幾乎一般的翻譯書籍與歷史與制度有關(guān)”[17]。新型知識分子開始試圖借助傳播西方先進(jìn)的政治學(xué)說來達(dá)到“開民智”的目的，以喚醒民眾沉睡了幾千年的國民性。產(chǎn)生較大影響的如陳天華的《猛回頭》《警世鐘》，鄒容的《革命軍》等，它們在傳播民主革命思想、激發(fā)民眾愛國熱情和革命意識方面起到了不可估量的作用。

4.各種政治團(tuán)體的成立

政治團(tuán)體是具有共同政治心理和政治態(tài)度的人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)共同政治需求和群體利益而組織起來的團(tuán)體，它是政治生活的主要參與者。政治團(tuán)體的一種重要形式即政黨。政黨除了具備政治團(tuán)體的若干基本特征，它還具有更高的組織性和紀(jì)律性，有一整套謀求自身政治需求實(shí)現(xiàn)的施政綱領(lǐng)。政黨政治是現(xiàn)代民主政治的重要特征，反映社會民主化程度的一個重要指標(biāo)便是政黨制度的發(fā)展?fàn)顩r。

19 世紀(jì)90 年代后，隨著維新思潮、革命思潮的風(fēng)起云涌，代表著本階層利益的社團(tuán)猶如雨后春筍般層出不窮。而在清末新政的近10年間，圍繞著改良與革命、君主立憲與民主共和等中心議題，政黨和各種形式的政治團(tuán)體又紛紛設(shè)立，它們無論在規(guī)模、黨派宗旨還是在利益表達(dá)方式較維新時期都體現(xiàn)出明顯的進(jìn)步性，讓越來越多的人在政治活動中獲得了進(jìn)一步的政治認(rèn)知。

據(jù)《蘇報》《國民日報》《中外日報》等幾十種報紙雜志的報道，1901～1904 年間，江蘇（含江寧）、浙江、廣東、福建、江西、湖北、湖南、安徽、山東、直隸、河南、奉天、四川、云南、廣西等地區(qū)和上海先后建立各種新式社團(tuán)271 個[18]。各種派別的政黨（集中表現(xiàn)在革命派與改良派）和新式知識界社團(tuán)的政治實(shí)踐活動，在很大范圍內(nèi)激起了民眾表達(dá)政治態(tài)度的熱情，并對后來資產(chǎn)階級革命的爆發(fā)有著深遠(yuǎn)的積極意義。

五、結(jié)語

綜上所述，清末新政是清朝最后十年社會全面危機(jī)時，統(tǒng)治階級的適應(yīng)時勢之舉，目的是為了延續(xù)統(tǒng)治。盡管清末新政有其嚴(yán)重的歷史局限性，但其改革所取得的成效是顯著的影響是巨大的，促進(jìn)了近代中國現(xiàn)代化發(fā)展，尤其是為近代中國政治現(xiàn)代化打下了發(fā)展的基礎(chǔ)，在中國現(xiàn)代化史上占有重要的歷史地位，對當(dāng)代中國政治體制改革也有著重要的啟示意義。

參考文獻(xiàn)：

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